“农转非”人员就业与社会保障问题的研究
【摘要】：土地历来是农民的生存之本、保障之源。土地被征用之后,失去土地的农民也即征地农转非人员即面临着与之息息相关的就业与社会保障问题。如果不及时有效地解决好农转非人员的就业与社会保障问题,势必会影响到城市化进程的推进和经济社会的可持续发展。以重庆地区为例,对征地农转非人员目前就业与社会保障方面存在的主要问题进行了一定的分析,并有针对性的提出了就业与社会保障联动发展的相关建议。
【关键词】：重庆地区、征地农转非人员、就业岗位、社会保障
1.几组数据显示
1.1上世纪90年代后，中国城市化进程加快，失去土地的农民与日俱增。据劳动保障部门统计，目前中国有失地农民4000多万，每年还以300多万的速度递增。重庆市作为最年轻的直辖市也不例外。
1.2 1998年至2004年，重庆市仅农转非的失地农民就有43.78万，1982年后所有失地农民总量可能超过100万人。这些人大多缺乏生存能力，征地后“就业无岗、生活无着、社保无份”，成为社会稳定的威胁。
1.3 解决失地农民基本生活，重庆市早在1992年就出台文件，要求区县政府作为投保人，把“征地农转非退养人员”（男50岁以上、女40岁以上）的安置补助费作为保险费，向当时的中国人保公司投保；或者交由民政部门、建设银行、镇政府等机构进行养老安置，执行个人养老保险条款，预定利率为8.8%。此为重庆“征地农转非养老保险”之始。
1.4 2004年以来，失地农民保障日益受到决策者重视。2006年4月，国务院办公厅转发劳动和社会保障部文件，要求各地政府必须尽快建立失地农民社会保障制度；凡是在城市规划区内的，要纳入城镇职工养老保险体系；规划区外的，可参加社会保障部门主办的农民社会养老保险（参见《财经》2006年第9期“4000万失地农民社保悬念”）。
2.农转非未安置就业和社会保障问题的根本主要出自于国家建设征地农转非人员。概括起来主要有以下几个方面的问题：
2.1农转非未安置就业人员劳动和社会保障法律、法规不够完善，一些相关政策没有得到很好落实。
从这几种农转非形式看，目前只有国家建设征地农转非有部分法律、法规和安置政策，但这些政策只是从大的原则上对农转工人员安置给予了界定，而缺少具体的操作办法。各部门在具体执行过程中只能根据自己的理解去操作执行。为此在具体执行的过程中，产生了不同的结果。如：对于建设征地农转工人员的安置和社会保障问题，根据政策规定应按照“谁占地，谁负责”的原则进行操作，但在具体执行中却出现了不少问题，主要表现在：一是有安置却没有劳动保障；二是农转非后得不到就业安置，“谁占地，谁负责”的安置原则从根本上还没有得到很好的落实。
随着经济建设步伐的加快和改革开放的纵深发展，重庆地区作为新兴直辖市，城镇建设进程逐步加快，对土地的需求量也相应增加。但由于有关部门尚未制订出相应的配套政策，从而无法对农转非人员的社会保障工作进行实质性操作。此外，一些规划占地项目属于非生产经营项目，项目建成后根本不需要大量的劳动力，不具备安置能力。因此致使转居人员的安置和社会保障问题不能得到及时彻底解决。
2.2转非未安置就业人员得不到就业安置和社会保障还有一个重要原因，在于劳动用工制度的改革和不断完善。据调查显示，由于建设规划占地、小城镇建设等农转非人员中，高中以上学历的人员只占转非人员总数的30％左右，绝大部分转非人员都是初中或初中以下学历，缺乏一定的劳动技能。其中一些人员虽然按照各种政策给予了就业安置，但是当他们参加就业后，部分人员不能适应企业的需要，工作中不能够按照企业的各项
规章制度履行职责和义务，思想上总存在一些陈腐观念，认为既然建设单位占用了他们的土地，不管自己工作的好与坏，企业就应该为他们安置就业。这种就业观念与目前劳动力市场的人才需求形成鲜明的反差，因此难于在安置企业中就业，既使通过劳动力市场同样也难于寻找到就业机会。
2.3个别单位和领导对农转非人员的就业安置和社会保障问题思想认识不足，重视程度不够。一些单位只顾当前利益，不顾长远利益，缺乏大局意识。重点表现在以下几个方面：
2.3.1农转非人员就业和社会保障问题上访案件频繁。
从全市2001年上访的1274件案件看，有74件是代表直接反映建设征地问题的，占案件总数的 5.8％；涉及建设征地经济补偿的近600件，占案件总数的46％。这些上访案件大多数来源于仁和镇、马坡、后沙裕、天竺、牛栏山、杨镇以及城镇房地产开发等地。
从国家建设征地和小城镇建设农转非看，部分地区和单位只顾收取各种费用或者简单的发放各种补助费，致于安置就业和社会保障问题，既不进行大张齐鼓的宣传，又不去主动的按照有关政策去落实，而是采取“等”、“看”、“摸”的办法去应付。
所谓“等”就是人家干我也干，等政策出台我再干；“看”就是看周边友邻干没干，他干我再干；“摸”即模仿人家做的事情，别人如何办我就如何办。
2.3.2乡镇、个私企业管理滞后，社会保障意识淡薄。
从农转非人员的从业情况看，他们当中有相当一部分人员是在乡镇、个私企业工作，而这些企业大部分都没有参加社会保险统筹，即使参加了统筹，也只是为企业中极少的一部分人员交纳社会保险(主要是企业中的一些高级管理人员)，为此造成大部分企业职工没有社会保障。企业中的职工农转非后，一些企业为了减轻经济负担而不愿意为职工缴纳社会统筹，致使他们的合法权益得不到保障。
3.关于“农转非”人员就业安置和劳动保障问题的对策的几点建议
解决农转非人员问题的关键在于建立建全符合我市实际的社会保障体系，在于解决他们失地转非后的生存和发展问题。借鉴其它地方的作法，结合实际，愚认为：解决农转非人员应从以下几个方面进行努力，并着力加以完善。
3.1坚持群众利益无小事，建立合理的征地补偿和利益分享机制。
今年中央一号文件明确指出，“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。从贯彻落实中央一号文件精神出发，我们必须坚持执政为民，以民为本，寻找征地主体、被征地对象之间最佳利益的结合点，建立合理的征地补偿和利益分享机制。必须围绕广大征地农转非人员最现实、最关心、最直接的利益来落实。一是政府应充分考虑我市农村经济发展和农民收入增收的实际，适当提高征地补偿的标准。二是坚持市场化方向，实行不同用地的补偿标准。兼顾国家、集体、个人三者之间的利益，按照群众利益无小事的要求，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性经营项目用地，采取分类补偿的办法，切实保护农民作为市场主体一方的权益。三是土地被征用后，被征地农民转为城市居民，政府就要成立相应的城市社区居委会和居民小组来管理这部分农转非居民，在征地过程中应划出或置换部份土地、资产，由新组建的社区居委会、居民小组按照城市规划要求，兴办经济实体，发展社区经济，解决农转非居民的部份就业和减轻居民的负担，为推动农村向社区转变创造条件。
3.2实施人才战略，建立教育培训就业保障机制，完善就业服务体系
要加大对农转非人员转为城市居民的观念教育和素质教育，促进农转非居民增强服从城市社区管理的意识，做一个合格的城市居民。要加大以职业教育、岗位技能为重点的就业培训，劳动部门专门负责农转非人员的学历、就业上岗培训。创新就业培训机制，实行“定点定向培训、输出性培训”的方式，提高“农转非”人员就业技能。要结合我市的特点，加大技术工人和高级技工、技师和管理人才的培训，以适应广大重汽配套企业的需求。要以“订单式”培训为主，把企事业单位的用人信息与就业培训结合起
来，把就业培训与推行职业资格证和上岗证结合起来，按照有关用人单位的用人要求，适时调整培训内容和方式，以需定培、定向培训和输送，提高培训后的就业上岗率。区、镇（街）要把农转非人员就业培训经费纳入财政预算，实行专款专用，用于补助师资队伍和设立奖学金，对品学兼优获得培训合格证或毕业证的学员给予鼓励。要把农转非人员培训就业纳入区就业局、镇（街）党政主要领导和分管领导、就业服务机构的目标责任制考核，对成绩突出、完成或超额完成任务的实行重奖，对未完成任务的予以通报批评，从而加大对就业和培训工作的力度，切实解决广大征地农转非人员的后顾之忧。
4.1要重点解决小城镇建设农转非人员的社会保障问题。
4.1.1首先，要从制定政策入手。目前小城镇农转非人员还没有具体的安置政策，也没有具体的优惠政策，转居人员主要以自谋出路为主。为此，各有关部门要积极探索和制定相关配套政策。一是政府部门要制定农转非人员优先安置倾斜政策，制定政策要合理。二是要积极寻求农村养老保险同城镇养老保险如何接轨的相关政策，推进二者有机的结合。三是要解决转居人员在从事农业生产期间的工龄如何处理问题，转非前虽然他们是从事农业生产劳动，但同样为国家建设付出了贡献。如果务农期间不能计入工龄，这显然不尽合理。四是要逐步调整企业内部城镇职工和农民工社会保险待遇不平等的差距(目前农民工缴纳养老保险缴费基数是按照最低工资作为缴费基数，而不是按照实际收入，同时退休待遇也存在很大差别)。总之通过调整相关政策，以促使这些人员的生活有所保障。
4.1.2其次，加强劳动和社会保障监察力量，加大对企业尤其是乡镇、个私企业为职工缴纳各种社会保险情况的监察力度，以确保用工单位为职工按时、足额缴纳社会保险，不断扩大社会保险的覆盖率，以减轻因国家建设占地、小城镇建设等原因带来的各种负面影响，同时也为农转非人员转居后的社会保障问题奠定一定的基础。
4.4再就是有关部门和领导必须高度重视农转非问题。
国家建设占地、发展小城镇的目的在于促进经济的发展，提高人民生活水平。为此，在此过程中，不能简单地把建设征地招商引资、发展小城镇等问题与安置转居人员的就业和社会保障问题孤立起来，应该说二者对社会经济的发展是互补的，只有两者有机的结合，才能有效的促进各项经济发展。否则只顾及一个方面，只能起到相反作用，产生相互制约。为此，涉及的有关部门和领导必须把农转非问题放到首要位置，加以考虑，以更好的促进经济发展。
5.总结
解决农转非人员的出路，不仅是当前解决农村问题的一个难点，也是人们普遍关注的一个社会性问题，它事关全区农村和社会稳定。妥善安置农转非人员，不仅是经济问题，而且是政治问题。我们要从践行“三个代表”重要思想的高度，充分认识做好这项工作的重要性，正确处理好国家、集体、农民三者之间的利益关系，正确处理好眼前利益与长远利益的关系，正确处理好加快经济发展与维护社会稳定的关系。
