东莞市救助申请家庭经济状况核对问题研究报告
（二）
三、东莞市救助申请家庭经济状况核对工作开展状况及改进方向
（一）救助申请家庭经济状况核对工作开展状况1.救助申请家庭经济状况核对工作涉及的项目逐步拓展、社会救助规模逐年扩大目前，东莞救助申请家庭经济状况核对工作除了包括低保救助外，还拓展到困难家庭临时救助、低保对象基本医疗救助、残疾人救助、福彩关爱基金重大疾病救助、医疗救济、低保户及其他困难家庭学生接受教育救助、低保劳动力就业激励补助、计划生育特殊家庭扶助、租赁住房补贴、住房实物配租减租和修葺、禁渔期和休渔期渔民困难户补助、道路交通事故救助、物价补贴、法律援助等项目（附件2）。图1所示，2006年以来，东莞市社会救助规模总体呈扩大趋势。补助户数，由2006年的38261户增长到2012年的68752户，年均增长8.73%；救助人数，由2006年的139842人增长到2012年的233006人，年均增长7.57%；支出总额，由2006年的8781.3万元增长到2012年的19316.3万元，年均增长11.92%；市财政支出由2006年的6150万元增长到2012年的13618.8万元，年均增长12.03%；镇财政支出由2006年的2631.3万元增长到2012年的5273万元，年均增长10.44%。市财政支出占比，2006年以来一直保持在64%-70%之间。2.初步建立救助申请家庭经济状况核对工作领导管理体制初步建立了联席会议统筹协调、属地管理和社区（村）、镇（街）、市三级实施的社会救助工作领导管理体制。《关于建立市社会救助工作联席会议的通知》（东府办函[2013]236号）的印发实施及其他关于救助申请家庭经济状况核对工作领导体制方面文件的实施，标志着东莞市社会救助工作领导体制的建立。市社会救助工作联席会议由市政府副市长为总召集人，市民政、宣传、发改、教育、公安、司法、财政、人力资源、社保、国土、住建、农业、卫生、审计、统计、物价、房管、金融工作局、住房公积金管理、电子政务办、残联、工商、人民银行东莞市中心支行为成员单位；市道路交通事故社会救助基金管理联席会议由市公安局牵头，市民政局、财政局、卫生局、农业局、保险行业协会为成员单位。（1）市最低生活保障救助。建立了属地管理、市民政局主管、村（居）委会受理、镇人民政府（街道办事处）审批的低保救助管理体制。市民政局指导镇人民政府（街道办事处）、村（居）委会负责本辖区低保工作的具体实施。（2）市困难家庭临时救助。建立了社区（村）受理、镇（街道办事处）审核或一定限额下的直接审批、市级审批的临时救助工作管理体制。（3）市最低生活保障对象基本医疗救助。建立了市民政局主管、镇人民政府（街道办事处）协助并承担相关业务工作、市镇两级按比例分担资金、村（居）委会负责缴纳的基本医疗救助保障工作管理体制。3.初步建立救助申请家庭经济状况核对工作协作机制初步建立了市联席会统筹协调、相关职能部门职责义务明确、密切配合的救助申请家庭经济状况核对工作协作机制。市府办2012年以来，相继印发《东莞市最低生活保障实施办法》（185号）（下简称办法）、《东莞市困难家庭临时救助暂行办法 》（72号）、《东莞市最低生活保障对象基本医疗救助实施办法》（184号）、《东莞市经济适用住房管理办法》（11号）、《东莞市廉租住房保障办法》（12号）、《东莞市道路交通事故社会救助基金管理实施细则》等有关低保救助、临时救助、基本医疗救助、住房救助、道路交通事故社会救助文件，标志东莞市救助申请家庭经济状况核对工作协作机制基本健全。如，《东莞市最低生活保障实施办法》第39条明确规定，调查核实申请低保家庭成员的收入及财产状况，公安（户籍和车辆管理）、人力资源、社会保障、房管、公积金管理、税务、工商、金融等部门和机构应予以配合。（1）市最低生活保障救助。建立了市民政局主管，财政、人力资源、人口和计划生育、农业、监察、审计、供排水、供电、供气、电信、广播电视、殡葬、公安（户籍和车辆管理）、社保、房管、东莞调查队、物价、公积金管理、税务、工商、金融等部门和机构以及其他有关单位积极配合的协作机制。（2）市最低生活保障对象基本医疗救助。建立了市民政局主管，市财政、社会保障、卫生等部门按照各自职责协同实施的协作机制。（3）市经济适用住房、廉租住房管理。建立了市住房和城乡建设局负责，市发改、规划、国土、财政、房管等部门按照职责分工协助，各村（居）委会、企事业积极配合实施的协作机制。（4）市道路交通事故社会救助。建立了市公安局主管，市民政局、财政局、卫生局、农业局、保险行业协会按照职责分工协助实施的协作机制。4.初步形成救助申请家庭经济状况核对办法（1）最低生活保障申请和审批程序第一步：申请低保的城乡居民，以家庭为单位向户籍所在地村（居）委会提出申请。第二步：村（居）委会对申请材料符合办法规定的予以受理，并出具书面受理凭证。对申请材料不齐全或不符合规定形式的，当场一次性告知申请人补齐全部材料。第三步：村（居）委会自受理材料之日起10日内对申请人家庭收入、家庭财产等情况进行调查核实。村（居）委会组织村（居）民代表组成不少于五人的评议小组，对低保申请进行民主评议，按五分之三以上成员意见一致的原则提出审查意见，并接受群众监督。参加民主评议小组村（居）民代表可采取抽签方式产生。第四步：村（居）委会调查核实后，将初步符合条件的申请人的基本情况在申请人户籍所在地或现居住地张榜公示，公示期限为5日。村（居）委会对任何单位或个人对申请人提出的异议进行核实，在公示期满后5日内作出处理决定，并将处理结果告知提出异议的单位或个人。第五步：村（居）委会对符合申请条件的，自民主评议完毕之日起2日内签署意见报镇（街）民政部门审批；对不符合申请条件的，将处理结果书面告知申请人，并说明理由。第六步：镇（街）民政部门自接到村（居）委会递送的审核材料之日起10日内对申请作出是否批准的决定。决定批准的，签发《广东省城乡居（村）民最低生活保障线保障证》（以下简称《低保证》）；决定不予批准的，应书面通知村（居）委会和申请人，并说明理由。镇（街）民政部门完成审批后，将《申请表》一份留存归档，另一份送申请人所在村（居）民委员会存档。（2）申请低保救助申请家庭收入核实方法《办法》第39条明确规定，申请低保的家庭应当接受市、镇（街）民政部门和村（居）委会对家庭成员的收入及财产状况进行调查核实；第31条明确规定了核实家庭收入的工作方法。--入户调查。直接到救助对象家庭进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。--走访单位、邻里。通过走访社区居民、到申请对象工作单位了解申请对象家庭收入和实际生活情况。--村（居）民代表评议。对有隐性收入和家庭生活水平较高或能够自行维持家庭最低生活，而又无法核实的特殊对象家庭，采取召开村（居）民代表会议的办法，决定是否予以救助。--村（居）委会均设置公示栏进行公示。将申请人的情况向户籍地或居住地群众公示，接受群众的监督和评议。--部门协查。由公安（户籍和车辆管理）、人力资源、社会保障、房管、公积金管理、税务、工商、金融等部门和机构配合提供所需的有关信息资料进行比对核查。（3）福彩关爱基金重大疾病救助申请、审批程序和核对办法镇街分管民政工作的领导审核、东莞福彩关爱基金管理小组审批；各镇街社会事务办（局）具体负责经济状况核对工作；村（居）委会负责民政工作的人员和镇街社会事务办（局）工作人员兼任经济状况核对工作；由市慈善会网站公示申请人、救助对象的姓名、性别、年龄、户籍、就诊医院、疾病情况、医疗费支出、救助情况等基本信息。（4）低保和低保边缘户学生申请教育救助家庭经济状况核对办法低保和低保边缘户学生家庭经济状况核对工作由民政部门及相关镇村负责；申请困难家庭学生助学减免学生家庭经济状况由学校负责核对。（5）申请住房救助家庭经济状况核对办法由住房保障业务主管部门专职人员和相关职能部门兼职人员、村（居）委会相关人员负责调查登记公示家庭收入、资产、住房、计生等信息。对申请家庭的基本情况实行市、镇、村（居）委、村（居）民小组四级公示制度，村（居）委、村（居）民小组通过公告栏，镇（街）通过当地门户网站、电视、报纸，市通过政府网站和《东莞日报》进行公示，每级公示要求在15天。（6）申请休（禁）渔期困难户补助家庭经济状况核对办法该项补助政策由市民政局牵头，会同海洋与渔业局组织实施。每年由两个局联合下发“调查通知”，由各有关镇渔业办（农办）、社会事务办会同渔区村委安排专门人员，按“调查表”内容，对本辖区当年列入休（禁）渔期渔船进行逐船调查登记，核对补助对象的经济状况，经核实后上报市民政局。有关镇渔业办（农办）、社会事务办是负责经济状况核对工作的职能部门；主要由有关镇职能部门会同渔区村委安排专人负责登记调查渔船负债、总收入、总支出、渔民人均收入等基本信息情况。
（二）救助申请家庭经济状况核对工作需进一步改进的方向1.需要进一步加大市级顶层统筹协调力度在救助申请家庭经济状况核对工作方面，尽管设立了联席会议、出台了相关实施办法和细则、明确了领导和管理体制与部门协作机制、建立了相对完善的核对程序和核对方法。但是，目前的救助工作还处于专项救助领域的统筹，缺乏市级层面、各领域救助项目的顶层统筹协调。救助申请家庭的救助状况尚未实现各专项救助部门动态化互联，救助申请家庭的各类信息，特别是经济信息尚未实现各专项救助部门互联互认。联席会议机构的成员单位还缺少林业、渔业、纪委、监察、国税、总工会、慈善会、红十字会、编办、保险等相关职能部门和机构。2.需要探索建立全市统一的工作管理机构随着社会救助领域的日益拓展和救助项目的逐步增多、家庭收入和财产存在形式与内容的多样化，申请救助家庭经济状况核对工作涉及的相关职能部门和机构越来越多、涉及的管理层级越来越复杂、涉及的计算与认定方式专业化程度越来越高，且此项工作多为相关职能部门和机构新增业务、独成体系、相关人员兼职开展，缺乏信息对接和对以家庭为单位接受救助的项目以及总体标准的评估。由于相关专项救助独成体系交叉、重复核对，导致资源浪费现象存在。因此，急需探索建立全市统一的申请救助家庭经济状况核对工作管理机构。3.需要探索建设全市统一的信息管理平台目前，东莞市申请救助家庭经济状况核对工作信息化水平较低，多数处于专项救助电子文档状态且各自为政。既没有“一站式”无缝对接的申请、受理、核实、审批、复核、监督、评估信息化服务管理系统，又缺乏对现有信息平台的整合。随着社会发展信息化程度和民主、透明、廉洁程度的逐步提高以及反腐败的技术要求，家庭收入和财产信息的专业化、一体化、动态化管理将成为政府工作的重要内容。因此，开发社会救助信息管理软件、探索建设全市统一的申请救助家庭经济状况核对信息管理平台，成为统筹开展申请救助家庭经济状况核对工作必须要建设的基础设施。4.需要规范和完善救助申请家庭经济状况核对办法和程序东莞目前各相关政府部门实施的社会救助主要是以民政局低保系统数据为依据，社会救助对象主要覆盖对象是低保户和低保边缘户。而低保户和低保边缘户的认定仅仅根据入户调查、邻里访问等传统方式进行，甚至很多情况下对申请家庭经济状况的核查是以直观印象、凭感觉、靠经验来判断，对一些新型的收入、财产形式如购买基金、股票等无法核实。同时，由于东莞行政架构的特殊性，缺乏县一级架构，社会救助的受理与审批权限怎样划分也是一个问题。社会救助的受理是村（社区）还是镇（街）、社会救助的审批是市一级民政部门还是镇（街），还有待于进一步规范和明确。
四、东莞市开展救助申请家庭经济状况核对工作的政策建议
（一）关于领导体制和运行机制的政策建议1.进一步完善市社会救助工作联席会议制度联席会议的成员单位增加林业、渔业、纪委、监察、国税、总工会、慈善会、红十字会、编办、保险等单位和机构。镇街、高新区可参照市社会救助工作联席会议制度，从实际出发构建相应的体制机制。2.尽快设立东莞市救助申请家庭经济状况核对中心理由在于：一是社会救助的范围及其随之形成的工作量会随着社会救助制度和社会福利制度的完善和日益加强而越来越大；二是需要核对的可支配收入和家庭财产随着市场经济的发展其形式和内容越来越复杂；三是部分试点城市都将所有涉及社会救助和社会福利申请的家庭经济状况核对工作纳入统一的核对机构，这些成功范例为东莞提供了可借鉴的模式；四是将最低生活保障、医疗救助、教育救助、临时救助、慈善救助、廉租住房、经济适用住房保障等救助事项的家庭经济状况核对由核对中心统筹进行，既可以实现救助统筹、又可以实现核对信息管理资源整合；五是居民收入公开、财产登记、公职人员财产阳光化必然要求进一步完善收入财产信息核对工作。3.整合、建立救助申请家庭经济信息比对系统依托电子政务办现有信息管理平台统筹建立救助申请家庭经济信息比对系统，实现市镇两级、同级相关救助主管部门、领导小组成员单位信息无缝对接，资源共享。4.建立市、镇、村三级救助申请家庭经济状况核对领导体制和运行机制建立由市民政部门主管、以镇（街）为受理主体、通过核对中心进行电子核对、依托村（社区）进行调查核实、由镇（街）进行审批的领导管理体制和工作机制。5.建立救助申请家庭经济状况核对工作主体之间的授权委托、协同工作机制建立有序运转的市级民政、相关救助主管部门及核对机构对镇（街道办事处、高新区）救助申请家庭经济状况核对工作的领导和指导机制，建立申请人申请、政府相关救助主管部门受理、审核、审批与核对机构（核对中心）信息核对之间授权委托、协同工作机制。6.充分发挥基层村、社区在救助申请家庭经济状况核对工作中的作用依托社区综合服务中心，充分发挥社区综合服务中心的属地、近缘、了解民情的优势按照程序开展入户调查核实工作；依托居委会、村委会，充分发挥居委会、村委会的基层民主自治管理优势开展救助申请家庭申请救助资格条件的民主评议、公示监督工作。7.统筹整合各类救助申请家庭经济状况信息核对范围将最低生活保障、医疗救助、教育救助、临时救助、慈善救助、廉租住房、经济适用住房保障等救助事项的家庭经济状况核对工作纳入一个统一信息系统、管理平台，加强信息的互通互联，提高资源集约利用效率。
（二）关于设立救助申请家庭经济状况核对中心的政策建议居民家庭经济状况核对是有效推进社会救助工作的一个关键环节，设立专门的居民家庭经济状况核对机构是确保核对工作顺利开展的制度基础和组织保障。根据国务院和民政部加强社会救助家庭经济状况核对的工作要求、各地试点城市的经验和东莞社会救助核定工作实际面临的问题，本课题组建议设立专门机构：东莞市居民家庭经济状况核对工作中心，具体负责救助申请家庭经济状况核对工作。1.设立居民家庭经济状况核对中心的必要性（1）能够保障居民家庭经济状况核对工作的权威性和合法性。居民家庭经济状况核对工作涉及保险、车辆、房产、税务、金融、公积金等部门，核对内容广泛，而且核对居民家庭经济状况还牵涉及到公民权利、法律、程序和技术等诸多问题，政策性强，社会影响大，涉及部门多，信息较为敏感。要做好这项工作，除了要建构好制度框架、设计好核对流程外，必须设立一个具备法人资格、能够承担相应法律责任的专门性核对机构，保障核对工作的公正性和信息安全性。通过调研发现，已有试点城市因缺乏必要的机构、人员，导致居民家庭经济状况核对缺乏必要的公信力，影响了核对工作的效果。比如南京市，虽成立了南京市低收入家庭资格认定服务中心，但由于该中心是民非组织，只能作为信息核对的中转，不能作为信息核对的认定部门，很大程度上影响了核对工作的公信力。（2）为开展居民家庭经济状况核对工作提供组织保障和信息平台。各地试点城市的成功经验启示，设立居民家庭经济状况核对专门机构是开展居民家庭经济状况核对工作的组织保障。专门机构的成立不仅能增强居民家庭收入核对能力，而且能大大提高社会救助的专业化水平。目前我国地方政府除了民政部门外，往往有十多部门负责相应的社会救助工作，如住建部门（住房救助）、教育部门（教育救助）、司法部门（法律援助）、工会、妇联、残联等。居民家庭经济状况核对工作是社会救助主管部门根据与家庭可支配收入和财产相关的职能部门或机构提供的居民家庭经济状况信息，与社会救助申请人申报的信息进行比对，从而准确核实申请人家庭可支配收入和财产的一种方法，其不仅涉及多个社会救助审批职能部门，而且涉及保险、车辆、房产、税务、金融、公积金等部门，设立专门的核对机构，可以保障专人专事，确保科学有效的工作运行机制建立、与相关单位的协调联系、建立并开发居民家庭经济状况核对信息管理系统、搭建跨部门居民家庭经济状况核对电子比对平台，实现社会救助工作的专业、公平、公正实施。（3）破解目前东莞社会救助家庭经济核对工作难题的迫切需要。通过对东莞市社会救助相关职能部门的调研发现，目前东莞在社会救助对象家庭经济状况核对工作中存在很多问题，这很大程度影响了社会救助工作公平、公正、高效、统一的实施。一是救助项目多、规模大。由于各级党委、政府对困难群众的关心和救助力度不断加大，目前社会救助项目呈现多样化态势，除了最低生活保障外，还有教育救助、医疗救助、住房救助、法律援助、残疾人救助、农村扶贫救助、临时救助、慈善救助等项目，并涉及民政局和相关的多个政府职能部门。根据调研统计估算，近年来，各职能部门救助对象累计达20万人次之多。多样化的救助项目和庞大的救助对象规模，使得救助对象的家庭经济状况核查工作面临很大困难。二是缺乏有效的审查方法，救助对象资格核定困难。调研发现，当前各职能部门在审批提供社会救助服务时，普遍缺乏对救助对象资格审查的有效方法。随着社会经济的发展，城乡居民收入来源日益多元化，非固定收入和隐性收入增多，加之人口流动性增大、邻里之间交往减少等情况，传统的入户调查、邻里走访等核查方法已不适应现实情况，并且由于社会救助待遇含金量逐步提高，对一些居民越来越有吸引力，出现了少数人为了获取救助资格，隐瞒财产收入、伪造证明等现象。而各部门之间又缺乏配合和互动，使居民家庭收入的准确核定难度加大，导致社会救助对象资格认定日益困难。三是核定信息交叉重复、资源浪费。由于不同的救助项目分属不同的政府职能部门负责，目前这些部门的信息系统相互分离，而救助家庭经济状况核对工作又涉及到公安、税务、住建、工商、社会保障、银行、保险、证券等多个部门和机构，这导致在对救助对象经济状况的信息采集时存在交叉重复、资源浪费的问题。由于不同部门信息采集的渠道、方式、时点不尽统一，导致信息相互矛盾，不仅增加了核对的时间周期，而且影响了政府的公信力。四是工作力量薄弱，缺乏规范管理。社会救助工作政策性强、涉及面广，还要实行动态管理，现有分散各职能部门的工作力量和工作机构已很难适应当前社会救助的核查工作任务以及未来发展的迫切需要，特别是各职能部门基层工作人员少，身兼数职的现象比较普遍，严重制约了社会救助申请家庭经济状况核对工作的规范化、精确化管理。课题组认为，要破解上述难题，推进东莞社会救助工作的有效开展和救助申请家庭经济状况核对工作的顺利实施，迫切需要成立专门核对机构统一组织、管理、实施核对工作。2.设立城乡居民家庭经济状况核对中心的建议方案方案一：成立直属市政府的居民家庭经济状况核对中心（1）机构设置。借鉴上海市的做法，设立“东莞市居民家庭经济状况核对中心”，作为市府直属机构。级别：副处级；性质：公益一类事业单位、独立法人；业务上由市民政局代管。领导职数为一正一副；下设综合科、联络科、核对科三个职能科室。联络科主要职能是与政府社会救助相关部门及居民经济信息来源部门的联络；核对科主要职能是建立和维护信息平台、进行数据核对并出具核对报告；综合科主要职能是负责机关内部协调管理、与各镇（街）进行联络协调与沟通等。（2）设置依据。一是社会救助项目多、救助规模大。目前社会救助项目呈现多样化，除最低生活保障外，还有教育救助、住房救助、医疗救助、法律援助、残疾人救助、农村扶贫救助、临时救助、慈善救助等项目，涉及民政局、教育局、住建局、社保局、卫生局、司法局、农业局、市残联（市慈善基金会）等多个政府职能部门。根据调研统计估算，每年东莞各社会救助职能部门救助对象累计达十
四、五万人次，救助资金支出超过2亿元。二是缺乏有效的审查方法，救助对象资格核定困难。客观、准确核查和评估救助申请家庭经济状况，是确保社会救助制度公平、公正实施的关键环节。调研发现，目前我市各职能部门普遍缺乏对申请救助对象资格审查的有效方法，且各部门之间又缺乏配合和互动，这使得居民家庭收入的准确核定难度加大，导致社会救助对象资格认定日益困难，并由此引发群众上访现象，影响到社会和谐稳定。三是家庭经济状况核对工作需确保独立性、权威性和信息安全性。家庭经济状况核对工作涉及百姓的切身利益，核对居民家庭经济状况会触及公民的隐私信息，不适宜交予第三方中介组织，必须成立一个具有独立法人资格、财政全额拨款的事业单位，这样有助于保证核对工作的权威性、合法性、专业性和信息安全性。同时，作为市府下属单位，不隶属其他部门，面向各社会救助职能部门服务，有助保持机构的独立性和公正性。四是作为前瞻性考虑，设立独立的家庭经济状况核对机构，可为以后向低收入群体及全民家庭经济状况核对工作扩展奠定坚实的基础。（3）人员配置。在中央严控新增编制的情况下，建议特事特办，以增加少量编制和在民政局系统内调配相结合的方式解决新设机构人员配备问题。建议市核对中心配置12名工作人员，由市编制办给核对中心新增加编制10名，在民政局系统内部调配编制2名。各镇（街）根据工作需要，由社会事务局安排2-3名工作人员专门负责核对工作，确保核对工作顺利实施。（4）职能设定。“东莞市城乡居民家庭经济状况核对中心”主要职能：制定全市居民经济状况核对工作规划并组织实施；指导全市居民家庭经济状况核对工作和业务培训；接受社会救助审批部门和各镇（街）委托，依法对社会救助申请人的家庭经济状况进行核对，并出具书面报告；接受申请人的复核申请，开展复核工作，并出具复核书面报告；建立东莞市居民家庭经济状况核对信息系统，开展信息交换和核对工作，维护和管理信息系统；研究居民经济状况核对运行机制；对社会救助信息进行分类统计，开展居民经济状况数据挖掘工作，为政府制定公共政策提供支持；督查指导各镇街家庭经济状况核对工作；政府委托的其他工作。（5）方案的优势和难点优势：由于机构成立后相对最独立，也最具权威性、开放性和前瞻性，不仅可以能够有效满足目前各部门实施社会救助政策时核对申请人家庭经济状况要求，而且可以为未来公民社会征信体系建设提供不可或缺的支持，为规范公民财产登记尤其是社会关注和官员财产登记提供条件。目前全国只有上海市按这一方式建立，如果东莞能够率先在全国地级市建立起相对独立的居民家庭经济状况核对中心，将能够较好地体现东莞在社会管理创新方面“先行先试”的精神，为东莞社会建设增添一大看点。难点：要新增一个副处级机构，需要得到省编制办批复。课题组认为这一方案仍是最佳选择。（6）有关方案一的几点说明：第一，方案一的机构设置基本思路是让“核对中心”成为一个相对独立的机构，主要职能是完成传统核对手段无法完成的核对内容如金融资产、房地产、车辆核对等；传统的入户调查、邻里访问、信函索证等核对方式与内容需要依靠镇（街）负责核对工作的专职人员完成。第二，机构的设置及其规模要以人口规模为基本依据。在第一批试点城市中，广州市常住人口1059万，其不仅在市一级设立了编制为12人的市一级核对中心，而且在各区相应设立了平均编制在8人左右的核对中心，全市居民家庭经济核对系统编制总量超过100人；湖南湘潭市常住人口为278万，其不仅设立了市一级的社会救助管理局和核对中心，而且在县一级设立了相应的机构，全市编制总额也近50人。东莞常住人口830万，相当于广州的近80%，是湘潭市常住人口的3倍，2012年救助人口规模达到2.47万人，仅最低生活保障支出就达到8906.6万元，救助总量不断攀升，核对工作量大。考虑到东莞没有县一级架构，镇（街）一级不再设专门核对机构，所以市一级核对中心编制规模参照广州市的编制规模。各镇（街）负责核对工作的专职人员不少于2-3人，一是考虑入户调查、邻里访问等方式必须有2名以上工作人员参加，二是考虑一些人口规模较大的镇（街）核对工作量较大，可以适当增加工作人员。第三，方案一提出设立的“核对中心”是独立于一般政府部门的机构，之所以目前暂由民政局代管，主要是考虑目前核对业务大部分来自民政部门或与民政部门业务联系紧密的部门。今后，随着居民家庭经济状况核对业务的多元化，对核对中心的独立性和公信力要求会更高，时机成熟时其管理体制可更独立，并不必一定由民政局或某个政府部门代管。方案二：在民政局下设二级事业单位（1）机构设置。在民政局下设“东莞市居民家庭经济状况核对中心”，由民政局管理。单位级别：正科级；单位性质：公益一类事业单位、独立法人。领导职数，一正副；下设综合股、联络股、核对股三个职能股室。主要职能参照方案一中综合股、联络股、核对股的职能设置。各镇（街）在社会事务局（办）安排专职工作人员负责核对工作。（2）设置依据。一是民政局是社会救助制度的主要业务管理部门，其他社会救助相关职能部门审批救助申请对象资格时主要依据民政局出具的低保资格和低收入证明；二是全国“居民家庭经济状况核对”工作是由民政部统一指导建设，“东莞市城乡居民家庭经济状况核对中心”放入民政局，具有业务指导与部门对接上的合理性；三是单独设立“东莞市城乡居民家庭经济状况核对中心”，配备专门人才和机构，可以保障家庭经济状况核对工作的专业性、权威性与合法性。（3）人员配备。新设立的“东莞市居民家庭经济状况核对中心”编制共10人。根据中央和省有关加强社会救助家庭经济状况核对工作的文件精神和要求，由市编办负责为核对中心配备8名编制，同时由市民政局在其内部调配2名编制到核对中心，可根据工作需要，设置4名左右聘员岗位。各镇街社会事务局（办）配备2-3名专职工作人员，确保核对工作顺利实施。（4）职能设定。市民政局职能：市民政局是市居民家庭经济状况核对中心的主管部门，负责制定本市居民经济状况核对工作规划并组织实施；“东莞市居民家庭经济状况核对中心”主要工作职能：负责规划和统筹全市居民经济状况核对工作；接受社会救助审批部门委托，依法对社会救助申请人的家庭经济状况进行核对，出具核对书面报告；接受相关社会救助审批机构和申请人复核申请，开展复核工作，出具复核书面报告；指导和检查全市和各镇（街）家庭经济状况核对工作；负责组织全市居民家庭经济状况核对工作相关人员的业务培训；负责东莞市居民家庭经济状况信息核对系统平台建设、维护和管理；开展居民经济状况数据挖掘工作，为政府决策公共政策提供客观支持；承担东莞市政府委托的其他工作。（5）方案的优势和难点只需要设立正科级机构，编制也可根据特事特办的原则在市内解决，难度较小；但相对而言，所设立的机构权威性、独立性不如方案一，是一套比较保守的方案。课题组认为此方案是落实中央、省有关加强社会救助及相关经济核对工作的底线。方案三: 组建“东莞市社会救助局”和“核对中心”（1）机构设置。将现东莞市民政局“救灾与社会救助科”分设为救灾科与社会救助科；同时以社会救助科为基础组建“社会救助管理局”，作为民政部门下属的“二级局”；并加挂“东莞市城乡居民家庭经济状况核对中心”牌子，实现两块牌子，一套人马。单位级别，副处级；单位性质：事业单位；领导职数：一正一副；内部机构设置可参照方案一进行；领导体制：归口市民政局统一管理。镇街社会事务局（办）专职工作人员负责核对工作。（2）设置依据。一是目前社会救助项目范围多，分属不同的政府职能部门，缺乏统一协调和规划，容易出现重复救助、多头救助的现象，将现“救灾与社会救助科”升级为“社会救助管理局”可从宏观上统筹全市社会救助资源，体现社会救助工作的统
一、高效、公平原则。二是由于家庭经济状况是各社会救助职能部门审批救助对象时的主要依据，“东莞市居民家庭经济状况核对中心”作为社会救助申请家庭经济状况的核查机构与“社会救助管理局”合暑办公，可以把政策管理与业务指导统一起来，提高管理的专业化水平和工作效能。（3）人员配置。新设立的东莞市社会救助管理局（核对中心）编制共12人。由市编制办给新设的社会救助管理局增加6名编制，市民政局在其原救灾与社会救助科及其他部门调配6名编制到市社会救助局管理局（核对中心）。各镇街在社会事务局（办）配备2-3名专职工作人员，负责相应工作，确保核对工作顺利实施。（4）职能设定。“社会救助管理局”的主要工作职能：在保留原有“救灾与社会救助科”职能的基础上，负责全市社会救助工作的综合协调、政策咨询、业务统筹；负责全市居民经济状况核对的管理工作，负责研究制定本市居民家庭经济状况核对工作规划、政策并组织实施；督查指导各镇街救助申请家庭经济状况核对工作，组织核对业务培训；负责居民家庭经济状况核对信息平台建设。“市城乡居民家庭经济状况核对中心”主要工作职能：根据社会救助审批部门委托和申请人的授权，依法对各类社会救助申请人家庭经济状况进行核对、复核；负责居民家庭经济状况核对信息系统的维护和管理；开展居民经济状况数据挖掘工作，为政府决策公共政策提供客观支持；承担政府委托的其他工作。3.推进低收入家庭经济状况核对机构建设的相关建议（1）党委、政府要高度重视和积极支持。居民家庭经济状况核对涉及领域广，牵扯部门多，市委、市政府的高度重视和积极支持是做好工作的关键。如上海、湘潭等试点城市之所以成功设立家庭经济状况核对中心、开展核对工作，关键就在于有市委、市政府的坚强领导，有相关部门的大力支持，有基层政府的积极配合，市民政局更是把这项工作列为重点，全力推进；同时，领导的高度重视支持也会促进居民家庭经济状况核对工作的快速发展。（2）抓好制度建设，保障核对中心的权威和公信力。居民家庭经济状况核对工作政策性强，涉及范围广，社会影响大，涉及部门多，同时又涉及公民权利、法律、程序和技术等诸多问题，要做好这项工作，不仅需要建构好制度框架和核对流程，协调好系统衔接，保障好数据安全，而且要建立科学规范的运行机制。此外，家庭经济状况核对又与申请救助人能否享受社会救助以及享受的社会救助数量息息相关，备受关注。因此，要把制度建设作为居民家庭经济状况核对的重点，从政策上明确“家庭经济状况核对中心”主体地位、居民家庭经济状况核对权限，相关部门义务以及核对程序等问题，这样才能避免矛盾和争议，保障居民家庭经济状况核对中心的权威性、合法性和公信力，为做好居民家庭经济状况核对工作奠定制度基础。（3）要配备专门的人员和经费保障。各地试点城市的成功经验都显示，成立居民家庭经济状况核对机构，不仅增强了居民家庭收入核对能力，而且大大提供了社会救助的专业化水平。但是居民家庭收入核对工作量大、涉及面广，事务繁杂，必须有专门的人员和经费保障。上海模式、湘潭模式都表明，以信息共享为核心的居民家庭收入核对与传统的家庭收入核算有着本质区别。它改变了过去入户走访、手工操作的方法，而是以网络数据比对为基本手段。这就对核对人员提出了新要求，必须有相应专业知识的人才能胜任这项工作，必须有相应的专门机构负责这项工作。同时，设立家庭经济状况核对中心还应立足长远，超越简单的数据对比和统计，要从收入和支出两个方面综合评估申请救助人的家庭经济状况，科学分析困难居民的经济特征，为政府出台相应社会救助政策提供决策依据。因此，设立居民家庭经济状况中心、开展核对工作，必须从人力、物力、财力等方面予以保障。（4）要加强核对工作机构能力建设。居民家庭经济状况核对是社会救助工作中的一个新领域，专业性、技术性、权威性、公信力要求都很强。设立专门机构后，还需切实加强核对工作机构的能力建设，不仅要合理调配适应工作需要的专业工作人员，还要加大对各级核对工作人员的业务培训、加强信息化建设，确保核对工作顺利实施，提高全市社会救助申请家庭经济状况核对能力建设。
（三）关于居民家庭经济状况核对信息平台建设建立科学、高效的家庭经济状况核对信息平台是全国居民家庭经济状况核对试点单位的基本要求和必要步骤。建设核对信息平台的优势在于能够打破行政壁垒，有效整合部门信息资源，为多个核对部门提供资源共享、互联互通的电子信息渠道。从第一批居民家庭经济状况核对试点单位的建设情况来看，大多数试点城市都建设了救助申请家庭经济状况核对信息平台，上海、南京等城市已经投入运行。目前我市对申请社会救助的居民的家庭经济的审核主要是依赖申请人提供情况，辅以入户调查、邻里访问等形式进行审核，容易造成信息不全面、不及时等情况，影响了社会救助的准确性。因此，作为第二批全国居民家庭经济状况核对试点单位，我市救助申请家庭经济状况核对信息平台的建设对于识别救助对象、建立科学救助准入机制和提升核查效率均具有重要意义。1.目前东莞居民家庭经济状况核对信息存在的不足（1）核对方式传统。目前民政部门对救助申请的居民家庭经济状况核对的方式主要采取入户调查、邻里访问和信函索证等传统手工方式，不仅耗费较多的人力物力财力，而且在核查过程中还容易引发群众的不满情绪和矛盾。同时也容易造成救助家庭信息缺失、丢失等状况，客观上为“骗保”分子留下制度空间和余地。（2）核对时效较长。由于申请家庭经济状况核对工作涉及银行、车辆、房产、工商、税务和公积金等多个部门，采取传统信函索证的方式进行信息比对，不仅审核程序繁杂，而且审核时间较长，往往还容易发生由于个别部门核查信息不全导致重复核查的“返工”现象。同时，由于不同部门核查进度的差异，往往影响救助申请家庭申报材料的报送和审批进度，使得救助家庭面临经济利益受损的风险。（3）核对效率较低。在纵向层面，申请家庭经济状况的核查需经村（社区）、镇和市级部门三级审核，由于缺乏特定的核查信息平台，上下级部门之间的协作只能通过层层递送纸质材料来完成；在横向层面，核对信息涉及多个部门，各个部门在完成信息核查后，也必须递送纸质材料到民政部门。因此无论纵向核查还是横向核查，信息传输环节都稍显滞后，在很大程度上降低了核对效率。2.东莞居民家庭经济状况核对信息平台建设的可行方案针对上述问题，课题组提出建立东莞居民家庭经济状况核对信息平台方案：自建核对信息平台，利用市电子政务平台对接核对部门和信息管理（来源）部门。（1）通过招投标方式委托知名度较高的软件公司自行研发核对信息数据平台，有效对接低保救助管理系统，将低保救助信息数据完整导入和储存，实现低保系统模块与其他经济核对功能模块的技术对接。（2）建立网上登录系统，保证市镇村（社区）三级核对人员能够随时便捷地登录核对平台，相关核查人员一律规定通过UK认证登录。（3）自建信息平台有效对接我市电子政务平台，通过电子政务信息平台，与相关信息管理（来源）部门建立电子核对专线；核对中心人员通过UK认证登录系统，根据信息类别在线发送和接受协议核对请求与回复，进行专项数据交换与采集，核对完成后形成核对报告，反馈业务申请部门；对于没有加入电子政务平台的单位，安装前置器进行数据采集与交换；建立救助申请家庭经济状况档案管理存储数据库，对实时数据进行动态管理和历史查询，实时对历史数据进行访问和提取。课题组认为：该方案具有前瞻性、准确性和保密性等特点，能够大大提高经济状况核查效率，满足未来不断增加的核查需求；能够及时提供政策分析与资政建议。3.核对信息平台的功能定位（1）在线核对。与民政、人资、公安、社保、税务、公积金、房管、证监、银监、保险等相关部门之间建立“在线核对平台”，通过网络协议进行数据的采集与交换，各个核对部门和核对人员可在线查看申请者的身份、家庭存款账户、股市账户、纳税记录、公积金缴纳、房产和私人轿车等信息，核查申请家庭的实际经济状况，及时出具核查证明和核查报告。（2）实时查询。各镇（街）基层经办、初审人员、审批单位审批人员在办理救助相关业务办理时，支持实时接入访问、在线查询报告、自动电子化审核校验功能，大大提高工作的时效性和准确度。（3）档案管理。对每一位申请人的家庭经济状况及核查结果进行实时储存和备份，建立电子化个人救助档案。通过个人救助档案管理系统，既能够自动完成个人救助家庭经济状况的年度比对，也能够对总体救助业务数据进行整体分析和年度比较，同时还能够根据最低生活保障、住房、医疗救助、教育、低收入家庭救助等多种类型的救助业务数据进行类型化分析，可以为领导决策和政策制定提供实时依据。（4）信息共享。系统提取和分析的信息库能以标准的数据接口开放给其他核对部门使用，各个核对成员单位可以通过口令和密码，进入核对信息系统实时提取和转换相关业务数据，自动获取核查数据报告。同时通过核对信息平台三级网络，镇村（社区）基层部门也可共享核查数据。4.核对信息平台的数据来源根据国家民政部等11部委联合制定的《城市低收入家庭认定办法》（民发[2008]156号），城市居民家庭经济包括家庭收入和家庭财产两部分。家庭收入包括扣除缴纳的个人所得税及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入以及经县（市、区）以上民政部门认定的其他应当计入的家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入；家庭财产包括存款、房产、车辆、有价证券等,具体分为实物财产和货币财产。因此，表1所示，核对信息平台的数据主要可从市民政局、市房管局、市科技局、市公安局、市人力资源局、市社会保障局、市工商局、市财政局、市地税局、市住房公积金管理中心、市证监局、市银监局等相关部门获取。表1 各业务部门提供的数据内容5.核对信息平台建设投资估算表2所示，东莞市城市居民家庭经济状况核对中心系统建设项目两期总投资估算为449.5万元人民币。第一期主要研发市镇村（社区）三级信息核查系统；对接市电子政务平台、安装前置服务器和后台服务器，与各个业务核查部门建立网络协议的电子核对专线；解决部门之间的协议端口和核查人员的UK认证等保密事项。第二期主要解决数据库的安全、升级、储存、备份、运算和历史查询等事项；三级系统平台的软件安全与开发；专业技术人员的保密培训与安全培训等。表2 核对信息平台的投资估算6.核对信息平台建设的建议（1）核对信息平台的开发。自建核对信息平台，开发核对信息数据库，技术上完全对接低保系统，建立全面覆盖低保和各类救助业务、符合救助资金管理框架的配套核对系统。同时，利用市机关电子政务信息交换平台，与各个业务核查部门建立在线核对专线；核对中心人员通过UK认证登录系统，根据信息类别在线发送和接受协议核对请求与回复，进行专项数据交换与采集，核对完成后形成核对报告，反馈业务申请部门；安装前置服务器与非政务平台的单位进行数据采集与交换；安装后台服务器，建立救助申请家庭经济状况档案管理存储数据库，实现数据交换、共享、备份和历史查询。（2）信息平台的管理与维护。核对信息系统数据中心设立在居民家庭经济状况核对中心，由核对中心统一负责管理。由2-3名专业技术人员进行数据库管理，主要包括硬件维护、软件升级维护、数据储存、备份和恢复。其中备份包括分段备份、增量备份等。（3）居民家庭经济状况信息的录入与反馈。申请人申请低保和其他救助，一律先在村（社区）经济信息核对系统中登记基本信息，再进入三级审批流程实施信息核对；通过核对中心核对之后，核对报告一律反馈镇一级业务受理部门，对于有异议的受理对象，经核查人员复查之后，由镇一级核对工作站出具最终核查报告，反馈相关业务部门。（东莞社会建设研究院 供稿）
2、蚌埠市救助申请家庭经济状况核对承诺授权书(两节送温暖用)
