西安市联合调研组
中共中央政策研究室主编的《学习与研究》杂志2011年第5期刊登了中共西安市委政研室会同市城改办、市统计局、市社科院联合调研组撰写的《城中村改造的成功范例关于西安市城中村改造的调查》。现予全文转载。
随着城市化进程的快速发展，城中村改造已经成为摆在每个城市特别是大中城市面前的焦点与难点。近年来，西安市在推进城市化和国际化进程中，把城中村改造当做一场新的革命，进行了积极探索与实践，形成了城中村改造的“西安模式”。最近，市委政研室会同市城改办、市统计局、市社科院成立联合调研组，对西安市城中村改造情况进行了专题调研。
一、基本情况
由于地处经济欠发达地区和历史原因，西安市的城中村数量在全国副省级城市中属于较多的城市之一。据统计，全市城六区共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村286个，涉及人口37万人；加上郊三区40个城中村，共计城中村326个，人口约46万，有各类土地21.6万亩。作为改造重点的二环路以内有行政村72个，涉及农业人口2.5万户，
8.98万人，集体土地约2.3万亩。
西安市的城中村改造经历了起步、探索和全面推进三个阶段。从2002年开始，西安市按照“自筹资金，自我改造，自我发展”的“三自”方针进行城中村改造，但由于各村是进行自我改造，没有完善的配套政策，加之建新不拆旧和资金匮乏等问题，造成城改工作进展缓慢。2005年3月，西安市成立了城中村改造工作领导小组，明确了城中村改造“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”的基本原则，积极推进城中村改造工作，积累了一定经验。2007年8月，在不断总结完善的基础上，西安市全面启动城中村改造工作，进一步加强了对城改工作的组织领导，出台了《西安市城中村改造管理办法》，研究制定了一系列城改配套政策，经过试验示范、由点到面、全面推开，城中村改造工作进入了平稳快速推进的新阶段，取得了显着成效。截至2010年底，全市累计启动城中村改造的村庄达到231个（包括取得城中村改造方案批复及列入城中村改造计划村），比五年规划启动143个村的改造任务增加了88个村。从工作进度看，120个村完成整村拆迁任务（其中二环内57个），拆除面积2241.78万平方米，涉及5.5万户、19万人、4.28万亩土地；安置房累计开工面积1013.2万平方米，占安置总面积1380万平方米的74%，累计完成投资272.5亿元；回迁安置38个村，安置房367.6万平方米，涉及2.36万户、8.2万人。无形改造共完成182个村、近16.5万人的农转居工作，完成109个村的经济体制改革和89个村的撤村建社区工作。
二、主要做法
1.加强组织领导，建立推进工作新机制。省、市主要领导高度重视，把实施城中村改造作为贯彻落实科学发展观的重要举措，作为改善民生、建设人民满意城市的重要抓手，多次深入城中村实地调研，召开现场会、专题会解决相关问题。2007年8月，在全国率先成立了政府直管的正局级部门西安市城中村改造办公室，集中办理改造范围内的计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行“一站式”办公。各区和各开发区也组建了相应的独立工作机构，为城中村改造工作高效运转提供了组织保障。把城中村改造纳入目标责任综合考评
体系，每年年初市政府与各区政府签订目标责任书，年终考核奖惩。建立城中村改造工作领导小组联席会议制度，定期研究解决城中村改造规划、安置房建设、集体土地确权等焦点难点问题。
2.规范管理行为，形成城改工作新秩序。一是开展“提升年”活动。2008年召开了全市改造建设管理提升年活动动员大会，提出了城改“543”工作要求，即扭住整村拆除、招商引资、查处违法建设、安置补偿与安置房建设、破解制约城改深层次问题“五不放松”，做到违法建设、劣质工程、投诉、上访“四无”，让群众、投资者、政府“三满意”。二是加大执法力度。抽调专人组成综合整治监察大队，对全部326个村进行了拉网式检查。按照“摘帽子、引路子、堵口子”原则，严肃查处城中村改造违规建设行为，坚决取缔没有审批方案假借“城中村”之名的非法开发项目；对方案已审批、并已开工建设但手续不完备的改造项目加强政策引导，规范改造行为；加强源头控制，堵住各种非法建设的口子，从根本上解决和遏制改造秩序混乱的局面，确保改造工作规范、健康发展。三是严格拆迁审批。坚决做到“六不拆”，即没有控规不拆、没有方案批复不拆、没有监管资金不拆、没有拆迁批复不拆、没有拆迁公告不拆、没有维稳风险评估不拆。四是完善各项制度。坚持一手抓建章立制，一手抓现场管理，确保城改工作质量。仅2010年，市城改办就制定完善了规章制度42项，组织召开专题会议8次，现场检查120余次，解决了4大类51个问题。
3.维护群众权益，营造和谐改造新局面。坚持把群众利益放在首位，最大限度地让利于民。在改造方略上，明确提出了“村民得利、开发商微利、政府不争利”。在编制控规上，综合考虑村民和开发商合理诉求以及改造村人口、地段等因素，科学制定规划设计条件。在规划选址上，大多采用就地安置办法，让拆迁群众优先选择安置楼位。在制定改造方案上，把握好安置开发比，并提交村民代表大会讨论通过，确保群众利益。在拆迁过程中，现场设立咨询接待室，由人大、政协、工商、税务、司法、水电、信访等部门现场办公，做到程序公开、政策公开。在整村拆除后，坚持“安置先行”原则，首先建设安置楼，把保障村民合法权益、维护社会稳定作为重中之重，成立安置房建设督导组，统一安置房与开发商品房建设质量标准，落实了安置回迁责任制。在拆迁改造中做到三个到位，即补偿标准到位、程序合法到位、完善服务到位，使拆迁工作为广大群众所理解支持，变阻力为动力，实现了“迅速拆除一处、按时回迁一处、尽快富裕一处”的目标。
4.破解政策瓶颈，拓展城市建设新途径。城中村是新出现的城市化问题,既是行政管理的交错区又是法律法规的空白区，存在着诸多难点。为此，西安市科学构筑政策平台，有效地指导了城中村改造工作。市政府相继出台了《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》《西安市城中村村民房屋建设管理办法》《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》等一系列公平合理、公开透明、符合民意的配套政策。同时，采取灵活措施，解决改造中的瓶颈问题，落实优惠政策，创造良好的改造投资环境。诸如把涉及城中村的土地出让金、城建配套费等归集为专项资金，全部用于改造；按照有关法律法规，以确权方式解决城中村改造中的集体土地转性问题，等等。这些政策法规的制定、颁布实施，确立了西安市改造工作政策法规体系的框架，为城改工作提供了政策法律依据。
5.不断求索完善，开创城改工作新模式。在总结以往“三自”改造方针经验教训的基础上，创造性地提出了“政府主导，市场运作”的工作思路。在明确政府各级机构权利职责，定原则、给政策、创环境，统一编制规划、改造方案、策划招商、实施拆迁安置和实行无形改造工作的前提下，坚持市场运作，通过项目设计、策划包装、主动招商和以商引商等多种
方式，积极吸纳社会资本参与西安城改。这一创举，使政府在牢牢把握改造主导权和方向、有效遏制城中村改造无序混乱行为的同时，解决了资金难题，加快了城改工作进程。2007年以来，仅通过“西洽会”这个平台，全市先后就有33个城改项目成功签约，协议资金达到513亿元，获得了经济效益和社会效益双丰收。
三、主要成效
西安市城中村改造的实践证明：城中村改造是加快科学发展、实现率先发展、建设国际化大都市的重要内容，是改善城市形象、彰显城市魅力、提升城市品位的重要举措，是优化人居环境、改善人民群众居住条件的重要任务。城中村改造提升了城市形象，改善了人居环境，将城市管理的难点变为城市发展的亮点，对西安加快城市化进程，完善城市功能，促进经济发展，提升市民生活质量等具有积极的推动作用，产生了良好的社会效益和经济效益，也创造了西安市城建史上拆迁量之大、安置房建设面积之多、动迁之平稳三个“绝无仅有”，为城中村改造探索了一条新路子。《人民日报》、新华社、中央电视台、香港凤凰卫视等主流媒体先后进行了报道。党和国家领导人亲临视察指导，并给予充分肯定。上海、广州、武汉、杭州等近百个城市前来考察学习。国家建设部领导和专家也给予高度评价。
1.城中村改造对西安经济增长拉动作用明显。城中村改造不仅拓展了经济发展空间，带动了运输业、金融业、服务业等相关产业的发展，而且促进了水泥、钢材、木材等建筑材料的消费，增加了财政税收，投资拉动经济发展效应显著，成为新的增长极。据测算，2007~2010年，全市城中村改造累计完成投资708.5亿元，带动全社会经济总产出增加1770亿元，实现生产总值601.8亿元，占到同期全市生产总值增量的3成以上，拉动经济发展效应显著。同时，城中村改造的大量投资也对全市的生产和消费产生了极大的拉动作用。一般情况下，全部投资额中将有40%左右的投资直接或间接地转化为消费资金，这部分资金进入消费领域有助于居民消费水平的提高。加之居民入住后装修房屋、购置家具等接续消费因素的影响，对生产消费的拉动作用将会更大。据未央区统计，截至2010年底，全区完成52个村(含经开区20个村)整村拆除，人均房屋残值、过渡费、拆迁奖励等合计补偿现金13.2万元，户均补44.29万元，累计有80.32亿元资金补偿村民。随着家庭资产的增长，村民的消费观念和消费层次发生了较大变化，旅游、汽车等高端消费成为新时尚。
2.城中村改造对西安城市建设管理贡献突出。土地和资金是城市建设面临的主要瓶颈问题。由于土地、资金等因素制约，许多重点工程项目难以顺利实施，给城市建设和管理带来不少难题，城中村改造有效地促进了这些问题的解决。一是为城市建设腾迁了大量建设用地。据统计，在全市已整村拆除的120个城中村中，涉及村域土地约42829.6亩，除去改造综合用地23241亩外，为铁路北客站、新行政中心、大明宫遗址公园、汉城湖等一批国家和省市重点项目和各开发区提供建设用地15543.6亩，为土地储备中心提供可储备土地4044.35亩。二是为城市建设节省了大量资金。据统计，城中村改造无偿为政府腾迁城市主要规划道路建设用地3900亩，打通各类城市道路129条。按照市区每亩300万元的拆迁补偿标准匡算，仅此一项，就为全市节省道路建设征地拆迁费用117亿元。以莲湖区为例，汉城路3160米长的高压网线制约着路西约400余亩土地的开发利用，长期以来只能建设二层临时建筑，沿街商业价值不能得到充分开发利用，通过杨家围墙、陈家寨、曹家堡和中堡子4个村城中村改造项目的实施，开发商出资1.93亿元，完成了此路段高压线下埋工程，彻底解决了该区多年想解决而无力解决的发展难题，为汉城路商业街区建设创造了条件。城中村改造还为政府在市政设施建设、公共绿化用地以及社区用房等方面提供了大量无偿支持。
3.城中村改造为被拆迁群众带来更多实惠。一是人居环境得到极大改善。据调查，被改造的城中村户均安置住房4~5套，人均住房面积大都在100平方米以上，而且水、电、气、有线、宽带、绿地、广场等设施一应俱全，保洁、保安服务到位。宽敞明亮的新房、完善的配套设施和优美的生活环境，使原来城中村群众的居住条件得到了极大改善。二是群众财产性收入大幅增长。经过城中村改造，村民普遍实现了房屋增值，财产性收入增幅巨大。在碑林区西荷社区，转为居民的石青云女士给调研组算了一笔账。她家共有6人，城中村改造前，有房屋21间，按建安成本计算，房屋价值24万元左右。改造后，她家分到安置房6套共700平方米、商业房65平方米，房产总价值达485万元，财产性收入增长20余倍。据未央区统计，完成整村拆除的村民，人均补偿安置房屋面积104平方米，户均安置房面积349平方米，价值达223.20万元。三是被拆迁群众幸福指数明显提升。城中村改造为被拆迁群众都分配了不低于10平方米的商业用房面积，按每月每平方米50元租金保守计算，每人每月将有500元的商业租金收入，安置房屋除自住外，户均至少有两套以上用于出租。据测算，被拆迁群众人均月收入在2000元左右，比改造前普遍有所提高。城中村改造还为被拆迁群众办理了养老、医疗等社会保险，为有就业意愿者提供免费就业培训和指导，帮助推荐就业岗位，解除了他们的后顾之优。
4.城中村改造使西安城市形象显著提升。经过城中村改造，昔日破旧拥挤低矮的城中村不见了，一座座现代化高楼如雨后春笋般拔地而起，基础设施薄弱、环境卫生脏乱差，特别是消防安全和治安隐患突出的城中村陆续被基础设施完善、人居环境优雅的现代化社区所取代。全市的城市道路设施、排水设施和供暖、供气、供水、绿地、公厕等多项城市功能指标有了较大幅度提高。碑林区李家村曾是一个服装制作、批发、零售集散地，在这个常住人口达1.2万人的村庄里，日流动人口曾达到5万以上，被群众称之为“行走三尺道，抬头不见天”的城中村，是公安部挂牌督办的全国十大消防隐患点之一。城中村改造后，变成了一座集大型百货、超级市场、国际影院、数码城、电玩城、高档公寓和写字楼等诸多业态为一体、面积达35万平方米的城市综合体，充分彰显了现代商业气魄。
5.城中村改造使西安房价得到平抑。城中村改造，一方面，被拆迁群众通过置换安置房，显著改善了居住条件，客观上减少了全市房地产市场的刚性需求；另一方面，开发商建设商品房，增加了市场供应量，由于价格相对较低，开盘后销售大都比较火爆，这一减一增对平抑西安的房价产生了积极影响。由参与雁塔区齐王村改造的陕西江林公司开发的江林新城建设商品房5200套共计67.7万平米，其售价每平方米5800元，也比附近的金泰华城房价低了27%。据统计，近3年来，全市城中村改造共完成和正在建设的安置房和配套开发商品房约2600万平方米，占同期全市商品房竣工和在建面积9030.75万平方米的28.7%。近年来，西安的房价处于政府可控范围，涨幅在全国大城市中居较低水平，城中村改造功不可没。
四、几点启示
1.解放思想大胆实践，是城中村改造取得成效的动力源泉。城中村改造是一项全新的事业，涉及问题十分复杂。如何解决巨额的改造资金需求与政府财力有限的突出矛盾，如何消除“二元”管理体制使村民真正融入城市生活，如何变更土地性质等等，极大地挑战着人们的智慧、勇气以及固有的管理机制与理念。面对新问题和新挑战，西安市坚持解放思想，大胆实践，以敢为人先的无畏和求是精神，敢于创新，经过六年的不懈努力与探索，在实践中终于创出了一条“政府主导，市场运作，整村拆除，安置优先，有形与无形改造并重”的城
中村改造新路子。正是由于解放思想，大胆实践，才开创了西安市城改工作的良好局面。面临城中村改造出现的新情况新问题，仍然要靠解放思想这个法宝。
2.保障群众合法权益，是城中村改造顺利进行的根本基础。城中村改造城市发展的大势所趋。然而，强行拆除、被迫迁离，群体上访、围堵机关，是早年城中村改造中容易产生的现象，也是困扰城改工作的一个顽疾，既影响社会稳定又损害着党和政府形象。2007年以来，西安市摸索了“又稳又快”的拆迁新路子，因城改引发的群访事件明显减少，实现了城中村改造工作的平稳推行。究其原因，就是在城中村改造中切实保障了老百姓的利益和合法权益。实践证明，只有充分尊重群众的民主权利，倾听群众利益诉求，最大限度地让利于民，才能得到被拆迁群众的理解和支持，变阻力为动力，破解拆迁改造的难题。
3.有形无形改造并重，是城中村改造取得成功的关键环节。在城中村改造中，西安市所进行的改造不是简单的拆旧建新，而是坚持有形与无形改造同步推进，既重视拆旧建新、拆迁安置的有形改造，也注重抓好涉及深层次问题的无形改造。在操作上，先进行无形改造，后进行有形改造。正是有了无形改造，才实现了村民向市民真正转变；正是有了无形改造，才隔断了相传数千年的土地依赖，加速其生产和生活方式的更新；正是有了无形改造，才促使其转变小富即安、不求上进的小农思想，在城市节奏、城市文化的熏陶下，树立市场经济观念，提高自身素质和修养。如果说有形改造是对城市外在形态的一种提升，那么无形改造则是城中村村民“灵魂深处的变革”。城改是一场新的革命、新的变革，坚持有形与无形改造并重，就能够推动城中村改造工作健康发展。
4.动员社会资本参与，是城中村改造快速推进的重要力量。城中村大多位于城市发展的黄金地段，建筑密度大、居住人口多，改造成本较大。西安市通过制定优惠政策，建立准入制度，搭建融资平台，吸引了以上海绿地集团、金地集团、紫薇地产为代表的众多颇具实力的国有企业，吸引了以广州颐和集团、西安荣华集团、海城置业为代表的民营企业纷纷参与城中村改造，并成为改造主体，从而彻底解决了城中村改造项目，钱从哪里来的问题，确保了城中村改造的快速推进。实践证明，充分运用市场机制，广泛动员社会资本参与，是加快城中村改造步伐、实现城改目标的关键。
作者：王燕
