国外促进清洁能源发展相关政策及对我国的启示
一、国外促进清洁能源发展政策分析
1．清洁能源管理相关政策
为促进清洁能源发展，各国充分发挥政府的主导作用，从组织、立法、规划方面加强对清洁能源发展的管理。
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一、高效的政府管理机构是保障清洁能源发展的重要基础。美国在能源部内设置了能效及可再生能源办公室，欧盟成立了可再生能源委员会，英国设立了可再生能源应用办公室，印度将原有的非常规能源局升级为非常规能源部。这些管理机构统一行使本国在清洁能源发展领域的行政职能，制定产业发展政策，协调清洁能源产业链的各个环节，推动清洁能源的快速健康发展。
出台强制性法律也是一些国家促进清洁能源发展的重要举措。美国仅联邦政府颁布的涉及清洁能源的法规前后就有52项之多，其中36项目前仍具有法律效力。日本和欧盟许多国家都制定了《可再生能源法》。印度虽没有专门的清洁能源法，但在其《能源法》、《节能法》等许多法律中都包含了促进清洁能源发展的内容。
加强清洁能源的规划管理是各国促进清洁能源发展的有效手段。各国普遍重视清洁能源规划，政府牵头对清洁能源资源进行详细评估，并制定明确的清洁能源发展目标引导清洁能源发展。欧、美一些国家对风能资源的详细评估一般由政府牵头组织，风能资源图谱精度达到1×1千米，美国加州的风能资源图谱精度甚至达到200×200米。在掌握详细资源情况的基础上，各国政府制定了清洁能源发展规划。美国政府提出到2020年可再生能源发电量占电力需求总量15%的目标。欧盟提出2020年可再生能源消费比重达到20%。
2．清洁能源生产相关政策
各国对清洁能源生产的鼓励政策主要包括财政补贴、税收优惠和价格激励等。
财政补贴。主要包括对清洁能源项目的开发建设或清洁能源产品提供直接补贴，以及实施低息贷款的信贷扶持政策。如西班牙对光伏发电项目提供40%的投资补贴，加拿大为每千瓦时风电提供相当于风力发电成本与常规发电成本差额一半的产品补贴，意大利对屋顶光伏系统提供相当于项目投资85%的免息贷款。
税收优惠。主要包括对清洁能源税收减免，或是对非清洁能源实施强制性税收政策以促进清洁能源发展。美国从1992年起对风电实施生产税抵扣政策，每千瓦时风电可享受1．7美分的生产税抵扣；加拿大对可再生能源发电设备实施每年30%的加速折旧，以减少固定资产税；欧洲多个国家对个人投资可再生能源项目免征所得税；瑞典和英国对非可再生能源发电征收电力税，以提高可再生能源发电的市场竞争力。
价格激励。主要是对清洁能源发电项目给予高于其他常规能源发电项目的售电价格，以鼓励清洁能源发电项目的发展。价格激励可分为固定价格、浮动价格和特许权价格。固定电价即由政府明确规定各类清洁能源产品的市场价格，如德国在2009年修订的可再生能源法中规定了各类清洁能源发电的电价。浮动价格是指参照常规电力价格制定一个适当比例，使清洁能源发电价格随市场变化而浮动，如西班牙规定可再生能源发电可以选择竞争加补贴的浮动定价方式。特许权价格指通过特许权招标确定的价格，英国在1990—2002年间曾经实行过招标特许权价格。
3．清洁能源电能上网相关政策
在清洁能源电能上网环节，各国主要通过配额制和强制上网制度保证清洁能源发电量的输送，在实施过程中，通过有条件的“全额收购”政策、严格设备入网检测和“对等义务”原则等手段保障电力系统安全运行。
配额制。即要求电力公司在销售电力时，必须保证一定比例的电量来自清洁能源发电。日本、澳大利亚、英国等国以及美国的多个州目前都实行了配额制。丹麦、荷兰等国还规定，每收购一定比例的可再生能源电量，就可获得政府颁发的“绿色证书”，该证书可以在市场上进行交易。
强制上网制度。指电力公司必须优先收购可再生能源发电量。随着风电等间歇性清洁能源发电规模的扩大，部分国家开始实施有条件的“全额收购”政策。如德国在2009年修订的可再生能源法中规定，在危及电网运行时，电网运营商可以限制100千瓦以上的可再生能源发电机组出力；电网运营商可以选择与可再生能源发电商签订购电合同，通过对未能收购的电量给予合理补偿的方式实现“全额收购”。
设备检测认证制度。各国普遍通过严格的设备检测认证制度来保证并网清洁能源发电设备的质量。如丹麦实行了强制性的风电设备检测认证制度，英国、希腊等国实行的制度虽然不属于强制认证，但风电场投资者在购买设备时也都会提出认证要求。
“对等义务”原则。指电网运营商有义务收购清洁能源发电量，清洁能源发电商也有义务保证尽量减少对电网造成的冲击。如西班牙在规定电网运营商有义务收购可再生能源发电量的同时，也规定可再生能源发电商有义务提前通知电网运营商将会供应多少可再生能源发电量；如果实际供应量与预测量偏差超过允许范围，可再生能源发电商要向电网运营商缴纳罚款。
4．清洁能源消费相关政策
在能源消费环节，各国对消费者的鼓励政策主要是用户补贴和绿色电价政策。
用户补贴主要是对消费者进行直接补贴。如欧洲大部分国家对太阳能热水器用户提供20%—60%的补贴，日本对家庭光伏发电产品的补贴额度最高达到40%。
绿色电价政策是指通过宣传教育等手段，倡导用户以高出常规能源的价格购买清洁能源发电量。如荷兰政府规定用户有购买最低限量清洁能源电能的义务，美国部分州也提倡居民用户自愿以高出正常电价10%的价格购买可再生能源电能。
5．清洁能源技术研发和装备制造相关政策
各国政府主要通过分担研发费用、利用政府贷款等方式帮助开拓市场的政策，推动清洁能源技术和装备的发展。
各国在清洁能源技术研发阶段采取由政府分担研发费用的方式降低私人投资者的风险，鼓励清洁能源技术研发。如德国早期风机研发几乎完全由政府提供资金支持；美国政府在可再生能源项目可行性研究阶段给予100%资金补助，在研发和试验阶段给予50%—80%的资金补助。
在清洁能源市场开拓方面，各国政府也利用各种方式帮助企业迅速形成规模生产。如丹麦、荷兰等国通过提供政府贷款的方式推动风机产品出口，日本也利用政府援助渠道推动太阳能发电设备的海外出口。
二、对我国清洁能源发展的启示
1．政府的支持引导是清洁能源健康发展的重要前提
各国发展清洁能源的实践表明，政府作为市场规则的制定者和市场秩序的维护者，是清洁能源产业链中最重要的一环。清洁能源的健康有序发展离不开政府的支持和引导。在市场化条件下，清洁能源资源的评估和规划，必须在政府的牵头组织下开展；清洁能源的生产、输送和消费环节，必须在由政府制定的合理可行的市场运行机制作用下，才能协调运转；清洁能源技术的研发和装备制造，也必须依靠政府对基础研究的大量投入以及对市场的培育才能发展壮大。
2．系统、完整的产业政策是保障清洁能源发展的必要措施
清洁能源发展较好的国家一般也是清洁能源发展政策支撑体系较为完整和系统的国家。欧洲发达国家和美国的清洁能源发展政策，覆盖了清洁能源管理、生产、输送、消费、研发和装备制造的各个环节。在政策的配套上，既有宏观政策，又有与其配套的微观操作细则，增强了政策的系统性、规范性和可操作性。如美国在联邦政府层面出台了《能源政策法》后，各州政府根据各自的实际情况，制定了“绿色电力采购规定”、“可再生能源发电配额制”等配套政策；丹麦在制定可再生能源配额制的同时，建立了风电等可再生能源发电设备的质量认证和标准化管理体系，保证了并网发电机组的质量，促进了清洁能源生产和输送环节的协调发展。
3．从技术手段和政策规范两方面入手，消除清洁能源开发利用中的障碍
清洁能源开发利用中存在的主要障碍一是成本较高，二是清洁能源大规模开发对发电设备和电网技术要求较高。
根据各国发展清洁能源的经验，消除清洁能源开发利用中存在的障碍，必须从技术手段和政策规范两方面人手。技术手段是指依靠技术进步，降低清洁能源开发利用成本，提高间歇性清洁能源发电的预测精度，加强对清洁能源发电和并网的控制能力，提升清洁能源发电设备对电网的适应性和电网对清洁能源电能的兼容性；政策规范手段是指建立清洁能源发电设备的检测认证机制，严格清洁能源发电机组入网和运行标准，必要时对问歇性清洁能源发电机组的出力进行控制。从清洁能源发展的长远角度看，加强技术控制手段，严格设备检测认证和并网制度，有利于消除清洁能源开发利用中的障碍，推动清洁能源的可持续发展。
4．清洁能源发展离不开消费者的认同与支持 在现有技术水平条件下，清洁能源利用成本要高于传统能源。消费者在享受清洁能源发展带来的环境改善的同时，也必然要承受能源消费成本上升带来的影响。清洁能源的发展离不开消费者的认同与支持。欧洲发达国家和美国都比较注重对清洁能源利用的宣传和鼓励政策，利用媒体广告、清洁能源示范项目等方式提高消费者对清洁能源的接受程度。正是因为消费者对清洁能源的认同和支持，美国和欧洲一些国家的绿色电力价格等清洁能源消费市场的政策才能够得以顺利实施，对清洁能源领域的投资也能够得到社会大众的广泛认同。
三、促进我国清洁能源发展的政策建议
1．发挥政府主导作用，协调清洁能源发展规划、制定清洁能源技术标准和规范、加大清洁能源技术研发扶持力度
充分发挥政府在促进清洁能源发展过程中的主导作用，协调清洁能源产业链各部分的关系。
由政府牵头组织开展各类清洁能源资源量的详查和评估，在此基础上，统一协调清洁能源与其他电源及电网的规划建设，加快对清洁能源送出配套电网工程的审批；在风电等间歇性能源比较集中的地区，对调峰电源的建设给予一定的优惠政策。
组织相关企业和科研单位，制定风能、太阳能清洁能源发电的技术标准和并网导则，并强制推广执行。推进清洁能源标准体系建设，建立市场准入门槛，避免低水平重复建设，促使企业消化清洁能源利用的核心技术，促进清洁能源产业科学高效发展。
加大政府科研经费投入，重点扶持一批清洁能源企业和研究单位，集中力量，加快核心技术的消化和吸收，增强自主研发能力。建立国家级权威的清洁能源发电设备检测认证机构，保证设备质量，促进清洁能源装备制造产业健康发展。
2．进一步完善促进清洁能源发展的价格财税政策
与国外政策相比，我国目前清洁能源发展的价格财税政策中偏重于生产环节，对输送和消费环节的鼓励力度不够，应进一步完善促进清洁能源发展的价格财税政策，加大补贴力度和覆盖面。
参照发达国家的经验，应加大政府补贴力度，改变目前的风电等清洁能源发电定价方式，将招标定价机制改为固定电价机制，按资源情况分地区制定标杆电价，不以价格作为中标的评判条件。
为保证风电等间歇性能源的接入和送出，往往需要增加电力系统调峰能力，并建设配套的电网接入和扩容改造工程。对其他电源提供的调峰等辅助服务，应制定合理的补偿机制；对电网企业满足风电接人和运行的投资，应建立合理的补偿或成本分摊机制，按照建设成本和一定的投资回收期确定补偿标准。
3．提高清洁能源电能控制水平和电网智能化水平，完善“全额收购”政策
深入研究风电等间歇性清洁能源运行规律，开展对风电机组出力的预测研究工作，提高预测精度。加强清洁能源自主研发和创新能力，提高清洁能源发电设备制造和运行控制水平，使清洁能源发电设备具有较好的电网适应能力。加强电网建设，提高电网调度和控制技术水平，提升电网智能化水平，适应清洁能源大规模接入的要求。
参照德国等发达国家的经验，从全社会成本最低的角度出发，完善可再生能源“全额收购”制度，允许电网运营商在特殊情况下限制风电机组出力，保障电力系统的安全、稳定运行，同时也允许电网运营商通过合理补偿方式来调整清洁能源收购额度，降低对调峰机组的需求，减少电网投资，提高电网利用效率。
4．加强宣传教育，提高全社会开发利用清洁能源意识
加大环境意识宣传和教育力度政策，提高消费者对清洁能源的接受程度，通过各类媒体向消费者介绍清洁能源对改善生态、提高生活质量、实现社会经济可持续发展的重要作用；建设清洁能源利用示范工程，在政府机构和事业单位率先使用清洁能源；鼓励企业和个人对清洁能源的投资，鼓励电网企业开展绿色营销，销售清洁能源电力；对自愿高价购买清洁能源的组织和个人，通过绿色能源标识等方式给予鼓励。提高全社会开发利用清洁能源的意识，为清洁能源拓展更大的市场，增加清洁能源消纳能力，为清洁能源发展营造良好的环境。
