国外生物燃料发展政策及其对我国的启示
XXX1
（1XXXXX，理学院，1XXXXX）
摘要：该文在介绍美国和巴西发展生物燃料的历程，战略目标和政策措施的基础上，分析未来世界生物燃料的发展趋势。实现能源安全和控制温室气体排放是各国发展生物能源的主要动力，而且这两大动力还将推动世界生物燃料发展规模的继续扩大，但是生物燃料发展大国都建立在本国原料农产品相对富余的基础上，我国应当从自身的农业资源禀赋出发，在技术研发，扶持措施和国际化战略方面对生物燃料开发利用进行综合的正确引导。 关键词：生物燃料 乙醇 能源安全 温室气体减排
随着温室气体减排要求的日益强烈和原油价格高涨，近年来许多国家积极关注生物燃料的发展，将其作为提高能源供给安全、改善大气环境、创造农村就业、增加农民收入和节约原油进口的有效途径[1]。当前，全球生物燃料，燃料乙醇和生物柴油生产和使用的规模正在迅速扩大，总产量从200年的182亿升增加到2009年的949亿升（EIA，2011）然而，生物燃料在全球运输燃料消费中的比重尚不足3%（Coyle 2007），未来发展空间还十分巨大，各国生物燃料的发展趋势和战略已成为各方关注焦点生物燃料发展热潮中，美国、巴西和欧盟在规模上占据绝对领先的地位。2009年美国、巴西和欧盟的生物燃料产量分别占世界总产量45%、29%和15%（EIA 2011）这3个国家和地区在生物燃料发展方面都已提出明确的发展规划和相应的政策措施，并且由于产量、产能、市场、技术等方面的领先优势，未来将对世界生物燃料的发展产生重大影响。了解美国、巴西和欧盟的战略目标和政策措施有助于把握世界生物燃料的发展概况和总体趋势。同时，也可为我国生物燃料的开发利用以及应对国际生物燃料发展所产生的诸多影响提供重要的政策。
1 美国的发展战略和政策措施
1.1 概况
美国的生物燃料产业在经历了近10年快速发展后，产量已跃居世界第一，拥有世界上最大的燃料乙醇生产规模，2009年的燃料乙醇产量达401亿升是
10年前的7倍（RFA 2011），作为原料的玉米和大豆一直是美国的优势农产品，历年来除满足国内需求外还大量出口。2009年美国玉米和大豆产量分别占全世界的40%和32%出口量占全世界的66%和39%，其中玉米出口量从上世纪70年代开始一直稳居世界第一位（USDA 2011）。而美国乙醇工业在2009年消耗的玉米占当年总产量的24.5%（RFA 2011），充足的国内原料供应为生物燃料产业发展奠定了基础。按美国目前的规划到2022年生物燃料的使用量将达到1363亿升，比2009年产量增长34倍[2]。 1.2 目标和措施
为了促进能源结构多元化，降低对石油过度依赖，从1994年开始美国政府就已在国内推行使用生物燃料。近年来美国政府更是将发展生物燃料来替代石化燃料，减少对石油进口的依赖作为能源政策的重点，2007年国情咨文中提出“10减20”的战略目标，即通过增加可替代能源的供给和提高汽车的燃料经济标准，在10年内减少20%的汽油使量 这相当于从中东进口石油3/4，其中生物燃料被视为主要的可替代能源，为此美国联邦政府采取了一系列的政策措施。目前已经形成了比较清晰的生物燃料发展政策框架，主要包括以下3个方面： (1)通过立法确定发展规划。2005年8月美国颁布能源政策法（Energy Policy Act 2005）首次提出“可再生燃料标淮”（ Renewable Fuels Standard）规定每年国内生物燃料的最低利用量，要求在车用汽油中混合生物燃料并逐年增加，生物燃料的规划利用量从2006年的15亿升增加到2012年的284亿升。2007年 12 月颁布的《美国能源独立和安全法案》（USEn-ergy Independence and Security Act of 2007）又提出了新的“可再生燃料标准” 目的在于增加清洁可再生燃料的生产及缩减温室气体的排放，降低美国对外国的能源依赖程度。相对于2005 年的标准，新标准中增加了对先进生物燃料的发展要求，并列出两类主要的生物燃料，常规生物燃料和先进生物燃料，常规生物燃料即由谷物淀粉生产的乙醇，先进生物燃料指除谷物淀粉生产的乙醇之外的其他可再生物质生产的燃料，它们包括由纤维素、半纤维素和木质素生产的乙醇。由糖类生产的乙醇、由废弃材料。包括植物剩余物生产的乙醇，通过有机材料转化而生产的丁醇或其他醇类。生物质柴油、生物气体；包括埋地气体和污水废物处理产生的气体等 。新标准还延长了规划期限并提高了发展目标。要求2008年可再生燃料使用量达到340亿升，到2012年则要达到575亿升。其中至少要有75亿升的先进生物燃料，到2022 年，可再生燃料的使用量必须达到1363亿升。其中至少包括795亿加仑的先进生物燃。(2)加大技术研发投入，美国政府在2006年初出台了“美国竞争力计划”与“先进能源计划”两个涉及生物燃料发展的国家级研发计划，都强调加大研发投入，通过科学与技术进步，改变能源结构来实现“10减 20”的目标，并计划在2012年使纤维素乙醇生产技术具有成本竞争力。美国联邦政府每年都制定高额的预算来支持研发计划，其中在涉及生物燃料方面的研发投入预算2006财年为0.9亿美元到2008年增加到1.79亿美元，2008财年预算还为3个创新生物能源研究中心提供7500万美元的科研经费，以加速纤维质乙醇和其他生物燃料发展的基础研究。这3个研究中心由美国能源部于2006年拨款3.75亿美元建立，分别位于田纳西州、威斯康星州和加利福亚州 它们与国家研究机构 各大学和相关公司共同合作 主要研究从玉米秸秆 包括柳枝稷在内的杂草以及其他植物中提
取生物燃料的新技术。(3)通过财税政策培育市场,美国联邦政府对生物燃料的销售和生产施行减税，对乙醇进口实施特别关税政策，以扩大国内生物燃料的生产和使用，在销售环节对乙醇汽油混调销售商营业税减征额（Blenders’Credit）为每加仑乙醇51美分；对生物柴油混调销售商的减征营业税标准是以农产品生产的生物柴油为1美元/加仑，以其他原料如回收的餐饮和动物油脂生产的生物柴油为0.5美元/加仑；在生产环节，对年产0.3亿至0.6亿加仑的小型乙醇生产厂家的每年前150万加仑减征生产税（Small EthanolProducer Tax Credit）；对纤维素乙醇的生产厂家可以加速设备折旧
在基础设施建设方面对E85（混合85%乙醇的汽油）的基础设施投资实施特别的减税措施
在关税政策方面，美国的乙醇进口关税为2.5%，但对从巴西进口的乙醇加征每加仑54美分，这是由于巴西的甘蔗乙醇生产成本要远低于美国的玉米乙醇生产成本，这一关税政策有效保护了美国国内的乙醇产业。近年来，美国政府已经开始注意到粮食类原料不可能长期大量增长，粮食原料乙醇产量的增速预计将逐年放缓，而使用非粮原料的生物燃料产能将开始扩张
生物燃料的原料需求玉米、大豆等农产品，随之价格提高，使得农业生产的收益增加，预计未来几年美国玉米和大豆的产量仍可能持续增加，丰富的农产资源为美国生物燃料的发展提供了长期的支持。
2 巴西的发展战略和政策措施
2.1 概况
巴西是世界上最早通过立法手段强制推广乙醇汽油的国家，也是目前世界上唯一不供应车用纯汽油的国家，巴西也是世界上最大的甘蔗生产国。2009年巴西蔗糖的产量和出口量分别占全世界的24.5%和41.9%，甘蔗自然成为巴西乙醇生产的主要原料。据估算乙醇生产消耗的甘蔗占全年总产量的56%。在廉价的原料和劳动力供应以及成熟的生产技术条件下，巴西的乙醇生产成本较低，相对普通汽油已经具备了很高的市场竞争力，2009年乙醇产量为249 亿升出口量为35亿升，生物柴油产量为16亿升（EIA 2010）。 据巴西农业部估计至2013年巴西乙醇燃料的年产量将增加到350亿升，其中100亿升用于出口，而巴西矿产和能源部的数据显示，2006年在车用燃料乙醇与纯汽油消耗量之比已经达到0.63，生物燃料对化石燃料的替代程度已经相当高。巴西的石油对外依存度已从1981年的81%降至目前10%以下[3]， 2.2 目标和措施
巴西发展生物燃料的主要目的是替代石油进口，降低石油对外依存度，上世纪70年代巴西的石油对外依赖程度达到80%以上，1973年的石油危机后国际石油价格的上涨使得巴西每年石油进口的开支急剧上升，从1972年的5亿美元增至1974年的28 亿美元，1979年的石油危机后这一数字更是超过100亿美元。巴西政府不得不承受巨额外债，国内通货膨胀加剧，经济增长受到制约，为了减少石油进口依赖程度，巴西政府在1975 年11月以法令形式颁布了“国家乙醇计划”（PROALCOOL），用甘蔗生产的乙醇来替代汽油，从而减少石油进口，并为国内甘蔗生产者扩大市场（IAEA 2006），该计划通过一系列政策组合来刺激国内乙醇的生产和消费，(1)对全国的车用汽油设置强制的乙醇混合比例，即在全国范围内强制使用乙醇汽油来代替纯汽油。(2)为乙醇生产厂的建造提供政府贴息贷款，(3)国有石油公司以保证乙醇生产者合理利润的价格对乙醇进行统购。(4)将纯乙醇的零售价格控制在低于汽油的水5对纯乙醇燃料汽车减征营业税“国家乙醇计划”颁布以后，巴西的燃料乙醇伴随着政策措施的不断调整，在全国范围内使用乙醇汽油并强制混合比例一直坚持至今
目前稳定在20~25%的范围内巴西的乙醇战略发展历程基本可分为以下4个阶段(1)初期 1975~ 1979年，在乙醇计划实施的初期，巴西政府主要利用当时已有的乙醇蒸馏
厂和制糖厂的蒸馏车间的生产能力，将生产的无水乙醇混入纯汽油，在这个阶段乙醇生产的基本建设投资得到了大量的政府贴息贷款的支持。到1980年在全国使20%乙醇汽油的目标基本实现。(2)快速发展期1980~1989年，1979年石油危机的影响使得巴西政府对能源安全问题更加警觉，开始积极发展纯乙醇动力汽车，1981年国家投入研发的乙醇汽车已经具备经济可行性，政府与国内汽车厂商签署了大规模生产乙醇汽车的协议，结果从1983年到1989年间由于乙醇汽车享受较低的营业税和对乙醇的价格管制节约了车主的开支，纯乙醇燃料动力的汽车占新销售，轻型汽车的绝大多数，其中政府对乙醇燃料价格控制的补贴资金来自于汽油消费税 但在整个80年代对乙醇生产者的价格补贴一直在削减。特别是1986年时国际石油价格下跌而蔗糖价格上涨以后，在生产方面，规模化乙醇生产的产能也在这一时期开始释放。从1980 到1989年的10年间乙醇的年产量增长3倍[4]。
(3)动荡，1990~1998年，巴西乙醇产量在80年代末停止了增长势头，然而由于乙醇汽车的普及使得需求仍保持增长，结果导致1990年开始需要通过进口弥补市场上的乙醇短缺，随后政府对乙醇汽车的优惠政策也被取消，又导致在90年代乙醇汽车的市场占有率几乎降为零，直到1996年开始乙醇才不再需要进口。在90年代国内不稳定的政治和经济局势下，巴西政府着力抑制通货膨胀和缩减政府开支，对乙醇生产厂的价格补贴继续降低，这迫使乙醇生产厂家不断提高生产率。国内的科研机构在乙醇生产效率和提高甘蔗产量，推广田间管理上也发挥了积极的作用。到1996年乙醇的生产成本降至1980年时的2.3%。(4)自由市场期，1999年至今，随着燃料乙醇市场竞争力的提高1999年巴西政府放开了对燃料乙醇零售价的管制，让市场自由调节，市场上乙醇的价格一般是汽油价格的70%左右，这样的价格吸引力使得乙醇汽车重新畅销。乙醇汽车的销售量从1998年的1224辆增至2002年的56068辆
占2002年轻型汽车市场的4.3%。2003年开始引入的灵活燃料汽车（Flex Fuel Vehicles）可使用任意比例的乙醇汽油混合燃料的汽车，迅速普及2004年即占据17%的市场份额。据巴西汽车工业协会统计，2007年灵活燃料汽车已占新车产量的71.87%，车辆燃料的需求使得燃料乙醇的市场不断扩大，加之国际上燃料乙醇需求量的增加，近年来巴西燃料乙醇又进入了蓬勃发展的阶段生物柴油在巴西的利用量相对较小，巴西政府在上世纪80年代开始生物柴油的开发利用，后因为国际原油价格的下跌而中断。2002年10月政府重新启动“国家生物柴油计划” 旨在用以植物油为原料的生物柴油部分替代常规柴油，其发展模式基本上借鉴了国家乙醇计划的模式，2005年政府颁布法令规定从2008年开始全国范围内强制使用B2（按体积计算2%生物柴油和98%常规柴油）2008年至2013年可逐渐将生物柴油比例调整到5%之后强制使用B5[5]。总之。巴西生物燃料的发展特点是利用其甘蔗产大国的优势，通过渐进式地强制推广，财政扶持和价格杠杆支持产业发展，同时国内的汽车工业也积极配合了燃料结构调整，扩大了乙醇燃料的市场需求目前灵活燃料汽车的普及使得乙醇市场需求能够在未来保持长期的增长，巴西在发展生物燃料方面占有得天独厚的优势，加之政府的大力支持，有望使巴西实现石油进出口平衡并成为乙醇出口大国，巴西的燃料乙醇产业也已经成为在世界范围内的优势产业，这一优势的形成使得巴西在解决就业 增加农民收入保障能源安全和提高国家竞争力方面获益颇多，同时考虑到最近启动的生物柴油计划的促进作用，预计巴西对生物燃料的开发利用还将保持高速发展。
3发展趋势与政策启示
综上所述，各国发展生物燃料的主要动力是减少石油进口依赖和控制温室气体排放，目前全球交通运输部门的原油消耗占全部原油消耗的61.4%
（IEA2010），生物燃料的可再生性与石油燃料在物理化学性质上的相似性以及环境友好性使其成为各国发展石油替代品的一个主要选择，同时，温室气体减排目标趋于严格，即便近来生物燃料的发展可能带来的粮食安全和环境资源破坏问题引发广泛关注，但这两大动力仍将在未来推动生物燃料利用规模的扩大主要国家都已形成了明确的发展目标和综合的政策措施。生物燃料在传统化石燃料中的混合比例成为各国纷纷采用的目标，预料未来生物燃料市场规模还将继续扩大，在这一趋势的作用下，相关产业的投资，技术设备开发和汽车工业的燃料结构调整也将被带动，具备成本优势的巴西已逐渐将生物燃料产业作为提高国际竞争力的途径，未来将在生物燃料国际贸易中发挥主导作用国际上主要的生物燃料发展国无不是建立在原料农产品产量大大高于国内需求的基础上，而中国目前粮食生产只是基本满足国内需求，耕地面积逐年减少并已经接近“十一五”规划纲要要求的18亿亩底线，仿照美国、巴西等国在现有的农业生产基础上发展生物燃料显然不适合我国国情，我国应该避免生物燃料的发展对农业生产的影响，除坚持利用非粮食原料的原则外，还应该禁止能源作物占用现有耕地，避免发展水资源，化肥消耗过大的原料品种[6]
。
未来我国在生物燃料领域的发展重点将是非粮燃料乙醇和生物柴油，但都还处在起步阶段，与中长期的发展规划目标还有不小的差距，在这个发展方向上，可以借鉴国际经验，由政府在创建投资环境和市场条件方面发挥关键性的作用，生物燃料发展政策的导向必须是明确和长期的，要将社会力量引导到适合我国国情的发展方向上来，并严格限制生物燃料产业抢占现有农业基础资源，中国在发展非粮燃料乙醇和生物柴油的过程中，可以对新兴产业提供长期的金融，财政和税收方面的支持，通过具体的财税政策对原料供给，生产加工，配送销售和消费等多个环节进行引导，确保生物燃料的市场需求和产能的协调增长，促进产业的平衡发展，同时在产业起步阶段应发挥我国国有能源和石化企业的作用，特别是在燃料流通和销售环节中，采用国家干预的市场手段来促进产业的发展由于生物燃料的开发利用在中国遇到诸多制约除完善政策上的引导和限制以外，还应在技术研发上寻找突破，毕竟与美国、巴西和欧盟一样。能源安全和环境保护也是我国所面临的重要挑战，生物燃料作为我国寻求石油替代的主要途径之一应该得到进一步的发展，但是我国国情的限制又为生物燃料的发展提出了更高的要求，这就需要在生产技术上的创新目前世界主要国家都在寻求纤维素乙醇等非粮生物燃料规模化生产技术的突破，而该技术对中国的生物燃料发展显得尤为重要，国家引导的技术研发在产业发展初期是非常关键的，生物燃料开发利用的一些基础的研发工作应该列入国家的核心科技计划中，在能源作物选择，提高生产率，纤维素乙醇生产以及农林作物生产剩余综合利用等方向上实现突破，同时还应积极开展与先进国家在生物燃料生产储运等方面的研发合作和技术引进[7]
。 此外，我国在生物燃料开发利用上可实施国际化的发展战略，由于受到国内原料供应的限制在纤维素乙醇生产技术还没有实现关键性的突破之前，我国对生物燃料的开发利用仍然会受到很大的制约，因此可以向外寻求发展空间，积极开展与具备农业资源基础的发展中国家在资金、技术、设备和农业政策方面的合作。同时在相关产业的发展战略和基础设施的建设规划中应充分考虑国际生物燃料的发展趋势应对国际市场未来燃料结构调整的需求，发展适应使用多种燃料的灵活燃料机械部件，例如汽车，机械等燃料动力相关的产业，以及燃料的储运和销售终端的基础设施建设。 参考文献：
[1] Coyle,W.“The FutureofBiofuels:A Global Perspective .”USDA,2007.[2] EIA.“International Energy Statistics”,U.S.Energy-Infor-mation Administration,2011.
[3] European Parliament and Council “On the Promotion of the Use of Biofuels or other Renewable Fuels for Transport” ,Di-rective 2003/30/EC,2003.
[4] IAEA.“Brazil A Country Profile On Sustainable Energy Development” ,International Atomic Energy Agency,2006, [5] IEA.“Key World Energy Statistics 2010” ,International Energy Agency,2010.
[6] RFA .“Climate of Opportunity Ethanol Industry Outlook 2010” Renewable Fuels Aociation,2011.
[7] USDA.United States Department of Agriculture Foreign Agricultural Service’ Production,Supply and Distribution PSD online database,2011.
Foreign Biofuel Development Policy and Its Inspiration to China
(1.XXX
(2.College of ScienceXXX University, 1XXXXX) Abstract: This paper introduces the development of biofuels in the United States and Brazil, and analyzes the future trends of biofuels in the world based on the history, strategic objectives and policy measures.Energy security and control of greenhouse gas emiions is the main driving force for the development of bio-energy, and these two major impetus will also promote the world's biofuel development scale continues to expand, but the biofuel development countries are based on the relative surplus of domestic raw materials , China should start from its agricultural resources endowment, in the technical research and development, support measures and international strategy for the development and utilization of biofuels to guide the comprehensive right.Key words: biofuel ethanol energy security greenhouse gas emiion reduction
