事业单位工勤人员转岗聘用问题考辨
李卫国
较长时间以来，事业单位工勤人员转岗聘用问题，不同单位做法不一。本文试图解析政策内涵，分析现实困境，通盘统筹考虑，系统性、整体性地构建事业单位工勤人员职业发展通道：30岁以下人员，根据职业规划进行资格预备；离退休不到10年人员，实行技术等级（职务）聘任；其余人员，在岗位需要前提下，按照一定条件和程序实行转岗聘用。
本文研究对象为：事业单位工勤人员（或称工人）转换岗位序列聘用（从工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位）政策及操作问题。
一、当前现状
较长时间以来，这一问题在实践中有两种认识和做法：
其一，部分单位以国家早已明文停止“转干”、“聘干”，也没有出台新文件规定转岗聘用的条件、程序为依据，不再为任何工勤人员办理转岗聘用手续。
其二，部分单位实行个案解决，只要有工勤人员实际已从事管理或专业技术工作，就对其实施专业技术职务聘任或干部级别确认，并兑现工资。
我们认为：从和谐社会建设角度、从人力资源开发角度、从社会公平正义角度，为减少“弱者的抵抗”，应在透彻研究政策轨迹、深入剖析现实困境的基础上，立足于构建事业单位工勤人员职业发展通道的层面，推出可持续操作的转岗聘用操作办法。
二、政策轨迹
事业单位工勤人员转岗聘用政策大致经历以下五个发展阶段：
1、建国前后至1956年为第一个阶段
此时，政权初建，百废待兴，大量从工人中吸纳干部成为政策共识。1949年1月，负责干部人事工作的安子文同志报告毛泽东主席：当前首要问题是“数量不足”，提出“工人加以短期训练后，准备当作干部使用”。这一建议得到中央认同。1951年4月，第一次全国组织工作会议召开，“从工人中选拔干部”被视为“当前干部工作中的重要题课”。1952年4月9日，《人民日报》发表社论《大胆放手提拔干部》，可视为这一阶段政策基调。
2、1956年开始，政策开始大幅调整
1956年8月，国务院颁布《关于处理取消国家机关和事业单位职工保留工资问题的通知》，规定：“今后提拔工人到国家机关或者事业单位工作，必须十分慎重，应该尽量少调”。半年后，1957年2月，《中共中央关于今后干部工作的方法的通知》又明确提出：“我们今后的干部工作的方法必须有一个根本的改变，就是要从过去大批地迅速地提升干部职务的方法改变为稳定干部职务、提高干部能力的方法”，该通知还第一次规范了工勤人员转岗聘用审批程序：“工矿企业、事业机关如果需要提拔工人当干部，须经市委批准。”
3、“文化大革命”特殊时期
这一阶段，未经任何正规程序，事业单位管理、专业技术岗位使用了大批工勤人员，这也就是后来所说“以工代干”，情况复杂而混乱。
4、八十年代初开始，进行整顿、梳理
这一时期颁布的《关于吸收录用干部问题的若干规定》（劳人干[1982]147号）、《关于整顿“以工代干”问题的通知》（中组发[1983]2号、劳人干[1983]7号）等，一方面允许部分“以工代干”人员正式转干；另一方面试图接续“*”前政策基调，继续强化干部任用的审批程序。更值得注意的是，这一时期还细化了录用干部的资格条件，如政治思想合格、高中以上文化程度、具有一定知识或能力、身体健康、年龄二十五岁左右等。
5、1987年前后，制度改革深入推进并逐步定型
1987年，党的十三大针对“现行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷”，如“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类”等，第一次系统提出制度建构思路：“对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度”。对于企事业单位管理人员（笔者注：十三大报告在此处没有使用“干部”概念），提出“原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”
此后，随着《深化干部人事制度改革纲要》（中办发[2000]15号）等文件颁布，单位自主用人、人员自主择业、公务员公开招考、事业单位人员聘用等体制机制改革逐步落实到位。“工人”、“干部”作为语词的所指失去了身份意味。《关于进一步加强管理严肃干部人事工作纪律有关问题的通知》（人发[2001]88号）最终规定：不再进行“以工代干”、“转干”审批工作，而是按照规定条件，通过公务员公开招考或企事业单位公开招聘，竞争上岗。
2006年，《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发[2006]70号）、《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》（国人部发[2006]87号）出台，制度改革全面推行，为身份管理向岗位管理的彻底转变提供了政策依据。
三、基本结论
回望前述政策轨迹，可以得出四点基本结论：
1、从来没有一个条文禁止工勤人员转岗聘用
这里要破除两种误解：其一，国家明令停止代干、转干、聘干，就是不允许工勤人员转岗聘用；其二，岗位设置与管理制度是重新按行政级别、专技职务确定工资待遇，没有职务、职称，就只能执行工人工资。从上述政策轨迹看，即使第二个阶段国家对工人转干进行一定程度的限制，但其初衷也并非禁止，而是为了避免混乱。1987年以来的政策目的也绝非固化人员身份，恰恰是要破除身份管理，把这项工作纳入事业单位自主用人、实行岗位管理的范畴。
2、工勤人员转岗聘用必须规范程序，公开公平
建国初期，工人聘用干部政策的遴选标准与程序付之阙如。到了第二个阶段，就多了严格使用，上级审批的程序。在《关于吸收录用干部问题的若干规定》中更详细规定“坚持四项基本原则”、“具有高中毕业以上文化程度或同等学历”等四项条件。新近政策不再明文规定程序，这并非忽视，而是因为自主用人权授予单位后，程序规范、资格条件等已然成为题中应有之义。
3、工勤人员转岗聘用最终归结点在于岗位聘用制度
梳理工勤人员转岗聘用政策轨迹时，我们暂时“遗漏”了聘用制干部政策。聘用制干部政策因其一方面具有岗位聘用特征，但另一方面又强化了身份属性，所以聘干本质上是过渡性政策。正因此，人员聘用政策开展较早的上海、福建、江西等地2001年就停止执行，其他地方，如北京、安徽等，到2007年也都停止了聘干。这正是国家出台事业单位人员聘用、岗位管理制度的时间。
4、退休、社保等配套政策需要较长时间才能完全跟上
根据《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)》（国人部发[2004]63号），“对由工勤岗位受聘到专业技术或管理岗位的人员，在专业技术岗位或管理岗位聘用满10年且在所聘岗位退休(退职)的，可按所聘岗位国家规定的条件办理退休(退职)，并享受相应的退休(退职)待遇。”满10年的说法，似乎还脱胎于聘用制干部退休待遇的规定。据此，对那些距离法定退休年龄不足10年的工勤人员，一般不宜再实施转岗聘用。否则，人员退休（退职）时将面临待遇调整、女职工退休（退职）年龄确定等棘手问题。
四、现实困境
虽然工勤人员转岗聘用在国家政策层面已基本没有阻碍，但只有具体相关管理部门破解下列思维，才能顺利推进政策：
（1）片面理解改革、发展、稳定三者关系，不能以科学发展观从全局考虑，以稳定求稳定，无所作为。搁置、漠视部分工勤人员实际已从事管理或专业技术岗
位工作但仍按工人身份兑现待遇的客观现实，不回应群众关切，群众观点淡薄。经常用“国家已经停止聘干、转干”敷衍了事，不了解、不执行岗位聘用政策。
（2）简单思维，按照所谓“惯例”，以学历、经历认定人员身份，比如将大中专以上毕业生视为干部，高中及以下毕业则作为工人。但事实上，我们查阅文件发现，国家政策对此并没有强制性统一规定。《关于吸收录用干部问题的若干规定》对学历的要求仅为高中以上或同等学历，或具有一定的知识和能力。而根据《关于实施国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案若干问题的规定》（劳人薪[1985]19号），初中毕业也可能在管理岗位并执行相应待遇。
（3）多一事不如少一事，执行强制性文件，忽视指导性文件。国家或地方政府的指导性文件一般用“关于某工作的意见”为标题，对于需要假以时日完成的一般用“逐步完成某工作”来布置。部分单位看到“意见”就拖延，凡是“逐步”就踏步。
此外，我们也应看到，部分职工的心理感受，也影响了转岗聘用政策的推行。例如，有的工勤人员本人仍然具有比较浓厚的身份观念，甚至认为能够转岗聘用就是高人一等，没有转岗聘用就是低人一等，这就不能从实际出发，规划自己的职业发展路径。
五、操作难点
1、（管理和专业技术）岗位甄别
哪些岗位属于管理岗位？哪些岗位属于专业技术岗位？单位水电维修、施工由社会力量承担后，原水电科工勤人员不再直接从事具体操作，转而承担监督指导、设计规划职责，他们是否属管理或专业技术岗位了？
现有政策条文在具体施行中还是有些模糊、两可。以管理岗位为例。《事业单位岗位设置管理试行办法》规定：“管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。”但显然，前述水电科工勤人员等工作人员似乎难以定为管理人员。另外，也不能把党政管理部门工作人员都视为管理岗位，其中文件印制、收发内勤等还是列入工勤岗位为宜。
2、社会化后勤单位工勤人员是否纳入改革范围
事业单位已实行社会化改革的后勤、产业等单位，部分“老职工”仍为事业编制，其养老金计算方法目前与企业单位不同。由此：
一方面，原则上，这些单位不宜再划入事业单位转岗聘用政策范围，应当自主实施岗位聘用并兑现岗位待遇。但这样做，可能影响其职工退休待遇；
另一反面，具体操作中，为保障相关员工切身利益，解决历史遗留问题，将其纳入政策范围也不为过。但如此一来，工作复杂程度必将大增。
3、政策衔接与配套
至少包括：工勤人员转岗聘用与本单位人力资源规划、人员招聘、管理职务晋升、专业技术职务晋升、基本工资层级套定等政策的衔接；以及工勤人员职业发展规划、社保变更、退休退职、档案管理等政策的配套。
六、政策建议
为稳妥推进改革，有必要立足实际情况，通盘统筹考虑，系统性、整体性建立事业单位工勤人员职业发展通道。
以转岗聘用政策为中心，我们可以划两条“线”：首先，根据两项现行（今后较长时间尚不会改变）政策：其一，退休（退职）年龄标准；其二，工勤转岗聘用满10年且在所聘岗位退休（退职）才可以享受相应的退休（退职）待遇，建议：以距离退休年龄满10年划一条线。其次，从职业规划的角度，建议：以年满30岁再划一条线。
这样，工勤人员群体可分三“段”，区别对待：
1、“设闸蓄水段”： 30岁以下工勤人员，建立个人职业规划，并进行相应培养和资格预备
包括：鼓励其提高岗位工作能力，并在业余时间进修学历、参加职业技能鉴定等。
2、“分流泄洪段”：男50岁(女40岁)以上，实行技术等级(职务)聘任
为此：（1）根据国家关于事业单位工勤技能岗位设置的结构比例，合理确定本单位各层级岗位数量、基本条件、破格条件等；（2）建立、规范相应岗位聘任程序，其中，一至三级可实行“年度集中申报——专家会议评审——结果单位公示”；（3）对在岗位工作中取得突出业绩的工勤技能人员，组织评选服务之星、技术能手等，并给予奖励。
这个办法，为年纪较大（一般学历也较低）人员畅通了发展通道，更为推出转岗聘用政策起到分类泄洪作用。
按照事业单位工资制度，技术工一级的岗位工资标准，高于专业技术岗位八级而低于七级，高于管理岗位六级而高于七级。易言之，高级技师的岗位工资，处于专业技术岗位中级职务较高水平；处于管理岗位处级副职和科级正职之间。而往年转干、聘干人员，其专业技术职务一般为中、初级，管理职务一般到科级。所以，基于理性判断，事业单位距离退休不到10年的工勤人员，应该能够认同更具可行性、且工资收入并未受损的技术等级（职务）聘任这一职业发展愿景。
3、“导引治理段”：30岁以上，男50岁(女40岁)以下，岗位需要前提下，按照一定条件和程序转岗聘用
为此：（1）进行相关岗位性质分析，必要时，制定岗位说明书，清晰描绘各岗位职责、任务、性质等，涵盖所有相关职工，同时杜绝因人设岗；（2）盘活人力资源存量，把工人转岗聘用纳入人力资源规划、招聘体系通盘考虑；（3）确定转岗聘用基本准入条件，如学历以大专为宜，略低于新进人员录用条件；同时更侧重能力，要求应聘人员提供证明本人管理或专业技术水平的材料，如起草的制度文件、参与的学术课题或研究论文等；岗位表现，参照过去三年考核结果及当前综合表现；（4）具备以上基本准入条件人员，纳入学校专业技术职务聘任、管理职务聘任既定政策执行。
这个办法，若在前述技术等级（职务）聘任制度施行半年后再行推出，能够确保政策推进更加稳妥。
这里，各单位需要根据具体情况权衡决定的问题尚有：是否允许原有“工人”身份的新录用人员直接聘用到管理或专业技术岗位、是否设定转岗聘用的数量或比例限制等。
（作者单位：复旦大学）
