PPP项目一般流程1
PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段，每个阶段又可分为若干步骤。
一、项目识别
（一）项目选择
1、适用领域：以基础设施及公共服务类项目为主，包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。
2、长期合作，必须带运营 财金[2015]57号及《评审标准》规定：采用建设-移交(BT)方式实施的，或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ，不作为备选项目。
3、融资：不得采用固定回报、保底承诺、回购安排。
（二）承接主体资格
• 未按要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不得作为社会资本方。
• 信用与信誉良好。
• 具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。 • 资金充足，具有较强的财务与融资能力。 • 专业知识与技术力量雄厚。 • 设备配置等要素实力良好。 • 质量安全管理体系完。
（三）项目发起 • • 政府发起（主）： 1）财政部门向行业主管部门征集；2）行业主管部门遴选。 社会资本发起（辅） ：向财政部门推荐。
（四）需求分析、项目初筛 • • 适合本地区经济和社会发展的实际需要，符合城市总体规划和各类专项规划。 财政部门会同行业主管部门对项目进行初筛，财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
（五）资料准备 • 对于列入年度开发计划的项目，项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。
（六）物有所值评价
财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，对PPP模式和传统模式进行对比。 1 根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》整理
（七）财政承受能力论证 • • • • 责任识别：1.股权投资 2.运营补贴 3.风险承担 4.配套投入
支出测算：1.股权投资支出2.运营补贴支出 3.风险承担支出 4.配套投入支出 能力评估：包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估
信息披露：包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
（八）项目识别结果处理
财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。
二、项目准备
（一）成立管理机构
1、建立协调机制 ：由县级（含）以上地方人民政府成立PPP项目工作小组，形成PPP项目的专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作
2、项目实施机构 ：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
（二）实施方案编制
项目概况：基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
风险分担与收益共享 ：(1)项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担；(2)对于社会资本而言，在国内基础设施特许经营的项目中，社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%～12%之间。政府一般希望把收益率控制在10%以内。
项目运作方式：外包类 特许经营类 私有化
交易结构：1.投融资结构；2.回报机制：用户付费、政府付费、可行性缺口补贴 合同体系：项目合同（核心）、其他合同 监管架构：授权关系 监管方式
采购方式选择：采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
（三）实施方案审核
审核的重点是物有所值评价（VFM）以及财政承受能力验证两方面内容。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。通过验证的实施方案经项目实施机构报地方政府进行方案审核，经过审批后才能组织实施。
三、项目采购
（一）项目前期技术交流
在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前，应该进行前期技术交流，邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书。
（二）编制资格预审文件
PPP项目要求强制资格预审。预审文件内容包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。
（三）发布资格预审公告
由实施机构对社会进行发布，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。社会资本方要按照公告上的内容在资格预审申请文件截止期之前提交资格预审文件，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
（四）采购方式调整
资格预审不足3家需对实施方案进行调整，重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
（五）资格预审结果
由项目实施机构成立评审小组，对资格预审申请文件进行评审。项目实施机构应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书，告知获取招标文件的时间、地点和方法，并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。
（六）项目采购文件的编制
内容包括：采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
（七）社会资本准备投标文件
通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，应按照项目采购文件要求，准备投标文件。
（八）缴纳保证金
缴纳保证金是对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。
（九）现场考察和标前会
项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别织组只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。
（十）项目评审
通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，按照项目采购文件要求，准备响应文件，由评审小组对响应文件进行评审。
（十一）项目合同谈判
项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应当按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。
（十二）签署谈判备忘录和公示
确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。
四、项目执行
（一）成立项目公司
社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。
（二）项目融资
社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；财政部门和项目实施机构负责监督管理工作。国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予PPP项目差异化信贷政策。约定时间内未完成融资，可给予一定宽限期；宽限期结束后仍未能完成融资的，项目合同可终止。遇系统性金融风险或不可抗力的，各方协商解决。
（三）项目建设
工程协调管理：政府负责宏观把控，投资人与政府是风险承担主体，银行或金融公司为债务人，项目公司为执行主体。项目公司全面负责所承担的PPP工程的协调和管理工作。
工程招标与分包 ：1)分包非主体非关键工程 ；2）按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成； 3）项目公司拟定招标方案报工程所属主管单位后实施招标；4)采取劳务分包形式；5分包商的行为或违约责任由项目公司承担。
进度管理：主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。
质量管理： PPP项目中的质量控制缺陷表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。
其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、项目文件管理、职工与劳动管理。
（四）项目试运营
设定项目试运营时间 ：中小型项目试运营1-3年；大型项目试运营3-5年。 项目运行情况监测： 监测项目各项功能性设施运作情况进行，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准。
项目效益情况观察： 及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。
项目问题及完善措施 ：及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，完善规章制度及组织架构。
（五）绩效监测与支付
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了PPP项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。
（六）合同履约管理
合同修订、违约与争议解决： 重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作
债权人直接介入 ：当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。
（七）应急管理
社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。
（八）中期评估
对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面：一是相关的政府规定；二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。
五、项目移交
（一）移交准备 • 移交内容 ：1.项目设施；2.项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；3.与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产；4.项目实施相关人员；5.运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；6.与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；7.移交项目所需的其他文件。 • 移交的条件和标准 ： 1.权利方面 ：资产不存在权利瑕疵 ；2.技术方面：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。
（二）项目资产评估
组建与评聘PPP项目公司所移交项目的价值评估机构，确定PPP项目公司移交项目价值评估的组织工作。
（三）资产交割
项目相关合同的转让：包括项目的工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资租赁合同、保险合同以及租赁合同等。
技术转让：将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构。
PPP项目案例分析2
案例1 江苏镇江市海绵城市建设项目
一、项目基本信息
二、实施方案
（一）成立项目公司
镇江市政府与社会资本方中国光大水务有限公司共同出资，成立光大海绵城市发展（镇江）有限公司作为该PPP项目的项目公司，其中镇江市政府出资13860万元，持股比例为30%，光大水务出资32340万元，持股比例为70%。
（二）合作范围
2项目案例来源于财政部政府和社会资本合作中心网站：http://www.daodoc.com/zh/pppxmaljc/index.jhtml 在合作期内，项目公司按照项目合同负责海绵型道路、海绵型小区、湿地生态系统、污水处理厂、雨水泵站等项目的建设，并负责对污水处理厂、雨水泵站、海绵城市达标工程项目进行运营维护，获得相应运营费用。在合作期结束时，项目公司将项目设施完好无偿移交给镇江市政府指定机构。
（三）回报机制
项目公司通过污水处理费收入和政府付费来收回成本，实现投资回报。
（四）风险分配机制
依据“风险由最有能力控制的一方承担、各方承担的风险有上限、风险与收益相匹配”。
（五）交易结构
镇江市政府授权镇江市住建局授予项目公司特许经营权，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营管理。因项目是住建部确定的首批海绵城市试点项目，获国家财政12亿元的补助资金，为保证财政补助资金专款专用，形成的资产权属全部归属国有，在项目交易结构设计时，采用A/B交易结构。根据项目建设资金来源不同，将项目拆分为A、B两个部分。A部分采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设，以海绵城市源头项目为主，项目业主为镇江水业公司（镇江市政府授权代表）。B部分以海绵城市过程和末端项目为主，总投资约13.85亿元，B部分的项目业主为项目公司，以建设-运营-移交（BOT）方式实施，由项目公司负责融资、建设和运营管理。为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，即A部分采用代建模式建设实施。
（六）融资
项目公司总投资13.85亿元，其中资本金4.62亿元，占总投资的33%，其余投资所需资金由项目公司向银行融资解决。
（七）提前退出 项目设置八年锁定期，锁定期内光大水务（社会资本方）不得转让项目公司全部或部分股份；锁定期满后，光大水务经商务主管部门批准后，可以向满足约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件的第三方转让其全部或部分股份。
（八）项目监管
1、行政监督：镇江市财政局、住建局、环保局、审计局、物价局等各部门依据只能分工对项目公司行政监管。
2、履约监管
镇江市住建局以合同当事人的身份监督社会资本及项目公司履约。
三、小结
本案创新性的采用了A/B结构的合作模式，既实现了财政资金和社会资金的有效结合，同时又确保了财政资金的专款专用。在项目实施的过程中，为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，提高了工作效率。
在本案中，政府方作为PPP项目的发起方，在项目识别、前期论证、选择社会资本方、制定实施方案、项目监督等方面发挥重要作用。在项目建设过程中，政府方参股项目公司，为项目提供部分资本金，并参与项目公司治理，同时，政府方与社会资本方按风险种类不同分担项目建设过程中出现的风险因素。在项目融资的过程中，政府方积极为项目公司争取优惠的贷款条件，协助社会资本方完成项目融资。项目建成后，政府方实时对项目的运营情况进行监督，制定绩效考核体系，根据绩效评价结果，按照PPP项目合同约定对政府付费进行调整。社会资本方作为PPP项目的主要出资方和建设运营方，负责项目的融资、建设和运营，按照PPP项目合同，接受政府方及公共监督。
案例2 湖南长沙市地下综合管廊PPP项目
一、项目基本信息
二、实施方案
（一）成立项目公司
长沙市政府指定政府股东与中国建筑股份有限公司等社会资本方共同出资，成立长沙中建城投管廊建设投资有限公司作为该PPP项目的项目公司，项目公司注册资本10000万元，其中政府方出资3400万元，持股比例为34%，社会资本方出资6600万元，持股比例为66%。
（二）合作范围
本项目整体地下综合管廊建设包括高铁新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖国际新城管廊，建设里程约62.2公里，总投资约54.97亿元，该项目分两批实施，本PPP项目为该整体项目的第一批，建设里程42.69公里，建设投资39.95亿元。
（三）回报机制
本项目的回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补助”方式。
（四）风险分配
1、融资、建设、运营和维护风险 由项目公司主要承担项目的融资、施工图设计、建设、运营和维护风险，以及建设成本超支、工期延期、运营成本超支等一般风险。
2、收益风险
政府方通过设置可行性缺口补助机制保障社会资本方的投资本金及合理收益；同时，当经营收益高于预期时，设置利益分享机制。
3、不可抗力风险 双方共同承担。
4、政策和法律风险
政府方可控的政策和法律变更，由政府方承担；政府方不可控的政策和法律变化由双方共同承担。
（五）交易结构
项目总里程42.69公里，总投资39.95亿元，其中先建17.38公里，建设投资约17.04亿元，由市政府指定机构建设，建设完成后采用 “转让-运营-移交”的方式有偿转让给 PPP项目公司进行运营管理；后建管廊建设里程约25.31公里，建设投资约22.91亿元，采用“建设-运营-移交”形式，由PPP项目公司负责全部的投融资、施工图设计、建设运营及移交工作。
（六）融资
项目总投资39.95亿元，项目资本金约11.99亿元，约占总投资的30%，由政府方股东及社会资本方参照股权比例分别出资，其余资金通过银行贷款等债务融资方式筹集。
三、小结
本PPP项目由政府发起，社会资本方参与，采用TOT(“转让-运营-移交”)和BOT(“建设-运营-移交”) 结合的方式完成项目的建设和运营，政府、社会资本方职责与上一案例中基本相同。
PPP项目中政府方和社会资本方责任划分
PPP项目一般以政府发起为主，由政府下设主管部门作为项目的实施机构，由设施机构负责项目的总体实施和控制。
一、政府方的主要职责
选择社会资本方：（1）实施机构通过听取社会资本对项目实施方案初稿的意见进行市场测试，对根据市场反馈对实施方案进行优化。（2）制定社会资本评审条件，进行资格预审。（3）通过竞争性磋商的方式确定社会资本方，签署项目合同。
绩效监测与支付：根据具体项目制定绩效考核标准，对项目运营情况进行绩效评价，并根据合同约定，结合评价结果调整政府付费。
建立调价机制：建立科学合理的调价机制，兼顾公众、政府、社会资本方三方利益，保障社会资本方合理收益，同时不损害公众利益。
共担项目风险：按照风险的种类不同，与社会资本方共同承担项目建设和运营过程中产生的风险因素，政府方主要承担项目层面以外的风险。
设立项目公司：政府方指定政府股东与社会资本方共同出资设立项目公司，并参与项目公司治理。
项目监管：项目实施及运营的过程中，政府部门按部门职责对项目进行监督管理。 配套支持：协助社会资本方处理相关问题，如：协调相关单位的关系，通过政府公信力增加项目信誉等。
二、社会资本方主要职责
出资：社会资本方作为PPP项目的主要出资方，通过与政府方签署PPP合作协议，承担PPP项目的建设资金，获取政府方授权经营，通过有偿使用、政府付费等等方式取得投资回报。
成立项目公司：社会资本方与政府方共同出资成立项目公司，由项目公司负责项目的具体建设、运营事项。
融资：资本金不足部分由项目公司向银行机构贷款筹集。
运营：通过政府授权，由项目公司按照合作协议约定的方式进行运营，并收取相关费用，接受政府和公众监督。
项目移交：PPP项目资产权属归政府方所有，经营使用权归项目公司所有，合作期满后，项目公司按合同约定的条件将项目转移给政府方。
附：项目风险承担方划分示例：
