《森林法》贯彻实施情况汇报
邵阳市人民政府 2003年9月16日
各位领导:
邵阳市是湖南省四大林区之一，辖八县一市三区，其中绥宁、城步、洞口、新宁、隆回、新邵、武冈为湖南省重点林区县（市）。全市土地总面积207.9万公顷,其中林业用地119.5万公顷,占57.5%。有林地面积104.7万公顷,占林业用地的87.8%。森林覆盖率达56.8%。活立木蓄积量4971万立方米,每公顷蓄积量47.5立方米,居全省领先地位。其中,松木蓄积量1678万立方米,占36.9%,楠竹立竹株数2.3亿根,居全省第一。2002年的林业总产值达到21亿元。现将近五年来，我市贯彻《森林法》及林业工作的主要情况向各位领导汇报如下：
一、《森林法》的贯彻实施情况。
（一）、强化学习宣传，坚持依法治林。
1998年，修改后的《森林法》颁布实施后，全市上下欢欣鼓舞,迅速掀起了学习宣传新高潮。市政府成立了以副市长为组长的宣传领导小组，充分利用电视、报纸、标语、横幅等多种形式进行宣传，市、县（市）区层层举办培训班，省林业厅厅长葛汉栋曾亲临市培训班授课。林业系统将《森林法》作为普法教育的重点内容，在全市范围内进行了考试。通过学习宣传，大家普遍反映，修改后
1 的《森林法》更加适应市场经济体制下林业发展的客观规律，突出了林业在生态建设中的主体作用，强化了保护森林资源的法律措施，维护了森林资源所有者和使用者的合法权益，有利于调动全社会办林业、全民搞绿化的积极性，有利于从根本上实现依法治林、依法兴林。从而在全市形成了关心生态环境保护和建设、支持林业发展的良好风尚，有力地遏止了以言代法、以权压法、乱砍滥伐现象，呈现出依法行政、严格执法的可喜局面。
（二）、强化资源保护，坚持依法管林。
1、狠抓资源林政管理。市委、市政府领导对保护森林资源非常重视，多次对乱砍滥伐案件进行了批办和督办，市委书记蒋建国同志对绥宁县林区秩序专项整治工作就作了3次重要批示。在资源管理方面我们始终坚持一个原则，从严把好四关。一个原则就是采伐量必须小于生长量。全市每年的林木生长量为280万立方米左右，年实际采伐量约175万立米。2002年的森林蓄积量达4971万立方米，比1998年增长了14%。把好四关，一是把好伐区设计关，规定并落实所有林木采伐必须凭《作业设计说明书》和《采伐许可证》。全市每年的作业设计率和设计合格率均保持在98%以上。二是把好限额采伐关，坚持“伐完一片，验收一片，登记一片”，五年来，全市实际采伐木材860万立方米，节余木材采伐指标8万立方米；采伐楠竹4000万根，节余楠竹采伐指标1000万根。三是把好“三证”管理关，1999年，对全市2156家木材经营、加工户进行了全面清理，重新核发木材经营许可证和加工许可证，并每年进行不定期检
2 查，规范了木材经营和加工秩序。四是把好依法打击关。为保护森林资源，我们坚持以严打促保护，始终做到有案就查，违章就罚，犯罪就抓。五年共办理林业刑事案件787起，294人被追究刑事责任；办理林政案件5万余起，为国家挽回经济损失5000多万元。1999年，我市被国家林业局评为资源林政管理先进单位。
2、狠抓森林防火工作。我市森林防火工作的主要特点体现在“三个到位”。一是领导到位。全市各级党政领导对森林防火工作高度重视，今年，市委蒋建国书记对森林防火工作就作了两次重要批示，市长黄天锡多次到市森林防火指挥部指导工作，市委副书记魏太平在关于森林火灾的通报上批示了五条具体措施，副市长周吉平专门发表电视讲话，并与新闻媒体联系落实宣传办法。各县（市）、区在乡（镇）党政一把手会议上着重强调了森林防火工作。在今年春季森林防火期间，各级党委政府召开专题会议27次，党政领导督促检查695人次，现场组织扑火361人次。由于领导到位，使森林防火工作有了保障。二是宣传到位。每年，市县电视台都在4月和9月连续播放森林防火公益广告；《邵阳日报》、《邵阳晚报》等把3月份和8月份作为“森林防火宣传月”；各地积极采取领导发表电视讲话、出动宣传车、播放宣教片、制作宣传牌、张贴标语、悬挂横幅等多种形式，把森林防火工作宣传到村到校，提高了全民和全社会的森林防火意识。三是措施到位。2002年4月,市政府专门下发了《关于加强森林防火工作的紧急通知》，明确了12条措施,从市到县（市、区）、乡（镇）、村、组，签订了五级森林防火责任状。
3 为切实保证“打早、打小、打了”，全市建立了专业消防队伍3支，43人，其中洞口县2支、邵阳县1支；半专业消防队伍105支，2084人；现正在筹建民兵森林防火应急分队。森林防火专业队建设在国家森林防火指挥部1999年检查中，居全国第二位。五年来，全市共投入森林防火资金近400万元，新建了望台4座，维修了望台9座，建造防火哨所68座，营建生物防火林带376.8公里。特别是今年清明节期间，全市共排查确定重点火险区600多处，火警火灾易发地4000余处，森林公安、林业站、乡、村、组干部共8000多人筑起了保护森林的“万里长城”，做到重要路口有人守、重点地段有人管，从而控制了火源，降低了火险，取得了清明期间“零火灾”的好成绩。
3、狠抓野生动植物保护。一是大力宣传贯彻《野生动物保护法》等一系列法律法规，提高全社会保护野生动植物的思想认识。二是加大执法检查力度。仅2002年，就清查各类宾馆、酒楼986家，农贸市场185个，收缴各种野生动物6万多只、野生动物制品200公斤，查处刑事案件9起拘留9人，查处行政案件125起处罚134人；2003年5月，市林业局和工商局联合下发了《关于严格控制野生动物经营利用和驯养繁殖的紧急通告》，组织野生动物保护科、森林公安分局等执法部门，继今年4月份的“春雷行动”后，再一次开展了大规模的清理整顿行动，有力打击了经营野生动物等违法行为。现正在着手制定宣传制度、学习制度、举报制度、规范经营制度、清理整顿制度。三是加强自然保护区建设。到目前为止，全市已建立森林和野生动植物保护区12处，其中国家级1处，省级4处，县
4 级7处，总面积近80万亩。大部分保护区都坚持保护和利用并举，在保护好资源的前提下，积极开展生态旅游、种植业、加工业等，实现了生态效益和经济效益的有机结合。
4、狠抓生态公益林保护。按照省政府的统一部署和省林业厅的具体安排，我们及时组织开展了林业分类调查和生态公益林区划界定，编制并经省级专家论证通过了《邵阳市林业分类经营总体规划》，将全市林业用地中的51.8%划定为生态公益林，总面积达62.1万公顷,其中国家首批生态效益补助试点面积22.6万公顷。试点工作主要有五大特点：统一规划，突出重点，集中连片；建立重点防护林和特种用途林面积分户登记卡；落实和稳定山林权属；县（市）区政府与林权所有者或经营者签订管护补助协议；建立试点范围内各小班林木和林地属性数据库。
（三）、强化生态建设，坚持依法兴林。
近年来，我市在生态建设方面主要是大力推进全民绿化和重点工程建设。五年来，共完成义务植树5697.9万株，绿化公路1236公里、河渠818公里，创建省级园林式单位71个，市级花园式单位210个，绥宁、洞口两县荣获全国绿化先进单位，武冈市跨入全国造林绿化百佳县。重点工程项目主要是退耕还林，全市计划退耕还林296万亩，到2002年止，已完成82万亩。尤其是2002年度的退耕还林工作创我市造林史上“四个之最”：全市完成退耕还林65万亩，相当于过去十年的造林总面积，造林最多；钱粮补助达10495万元，投入最大；共营造松类林21.2万亩、药材林3.6万
5 亩、经济果木林6.5万亩、楠竹2.6万亩，比上年翻了一番，有力支持了松竹和药材两大产业的发展，效果最好；工程涉及到全市209个乡、3241个村、15.5万户、58.8万人，规模最大。为了封山育林,我们还积极推进农村清洁能源建设,全市共新建沼气池6.1万口（其中2003年为2.6万口），每年可节省薪材19万吨。我市生态建设之所以能取得如此辉煌的成绩，主要得益于四个方面。
第一，各级领导高度重视。市委、市政府把退耕还林和清洁能源建设作为农村“一加三工程”中的两大工程，层层签订目标管理责任状，实行定目标任务、定质量标准、定时间要求、定奖罚措施的“四定责任制”。市委常委会、市政府常务会都多次听取退耕还林和清洁能源建设工作进度汇报，并每月召开一次各县（市）、区党政一把手参加的实施情况汇报会。市委、市人大、市政府、市政协领导多次深入到造林现场和清洁能源建设点检查督促。市林业局先后四次组织督查组，到各地检查督促。各县（市）区党政领导把退耕还林和清洁能源建设工作真正摆上了重要议事日程，积极办点示范。据统计，全市各级各部门领导共创办退耕还林示范点412处，面积10.6万亩；办清洁能源点125处，建池7500口，起到了“以点带面、全面推进”的样板作用。
第二，林业部门积极服务。各级林业部门切实履行职责，为了退耕还林这一惠泽千秋万代的“绿色工程”，走进千家万户，踏遍千山万水，历尽千辛万苦，兢兢业业进行规划设计、技术指导和监督检查，努力推行“两个创新”，切实做到“三个到位”。“两个创新”，一
6 是创新造林模式。探索出“林果、林竹、林药、林草、林漆结合”等造林模式。如隆回县“林药结合”发展金银花、邵阳县“林草间种”发展肉牛养殖业，使退耕还林工程成为生态效益和经济效益的有机结合点。去冬今春，全市退耕还林共营造生态林51.1万亩,占总面积的88.7%,经济果木林6.5万亩，占总面积的11.3%。其中松类林21.2万亩、楠竹2.6万亩、药材林3.6万亩。在突出生态首要地位的同时，对壮大松竹和药材等产业，加快农民脱贫致富起到了有力的推进作用。二是创新经营机制。针对退耕还林涉及千家万户,组织造林难、管理到位难等实际情况，各地探索出大户承包造林、租赁造林、股份制造林、户退村造村管、干群联合造林等多种经营模式。据统计，全市今年共涌现出造林大户1973户，累计造林8.2万亩，占总任务的20%，有力地促进了非公有制林业的快速发展。“三个到位”，一是规划设计到位。各地根据“按户登记，按小班设计，按村编号，按片成图，按乡镇编写说明书，按县汇总，图、表、书三位一体”的作业设计模式，早在去年8—9月份，就全面完成了规划设计任务。而且，把山头地块落实到农户，把技术措施落实到小班。二是苗木供应到位。各县（市）、区根据本地的退耕还林任务，狠抓苗圃基地建设，支持个体育苗，超前组织苗木生产，扩大苗木生产能力。全市共育苗4058亩，产苗近9000万株，占需苗总量的95%以上，不足部分及时签订了购苗合同。三是质量把关到位。为抓好造林质量，各地在加强技术培训的同时，派遣技术人员分片负责，跟班作业，加强技术指导，强化整地植苗质量检查，严格执行造林苗木“一
7 签两证”制度，保证优质苗木上山。全市累计造林树种50多种，用苗近亿株，主要树种的良种使用率达100%，提高了造林成活率，保证了造林质量。
第三，有关部门密切配合。各县（市）区财政部门在财力比较紧张的情况下，千方百计为退耕还林工程解决工作经费259.9万元；粮食部门积极筹备符合规定标准的粮食，保证兑现需要；计划部门在争取任务计划方面积极衔接，作了大量的具体工作；市能源办为沼气池建设积极筹措资金，精心组织实施。我市从实施退耕还林工程以来，已兑现钱粮补助7485万元，种苗费4100万元。由于有关单位各司其职、配合密切，有力促进了退耕还林和清洁能源建设工作的顺利开展。
第四，群众热情空前高涨。通过我们的大力宣传，群众真正懂得了退耕还林的意义、政策和做法。钱粮补助使老百姓得到了实实在在的好处，后续产业使他们看到了脱贫致富的希望。农村基层干部和群众深刻认识到退耕还林不是心血来潮的“政绩工程”，确确实实是国家“以粮代赈，开仓济贫”的“德政工程”。为此，大家争先恐后到林业部门争指标、争任务，呈现出男女老少齐上阵，千家万户忙造林的可喜局面。
（四）、强化产业建设，坚持依法活林。
为实现林业造、管、用协调发展，我们在积极造、严格管的基础上，坚持依法合理用林，大力发展松竹、药材产业和非公有制林业。全市已有松类林576万亩，楠竹184万亩，木本及木质藤本药
8 材32万亩，为林产加工业提供了丰富的原材料。同时，积极发展非公有制林业，在全市形成了以大户承包造林为主，股份合作、拍卖、租赁“四荒地”、国有林场职工分户承包、私营和个体业主加工经营等多种形式同步发展的非公有制林业格局。隆回县金石镇村民游征明从1997年开始承包荒山造林，到2002年，造林面积已达150多公顷，活立木蓄积价值达到300万元；2000年，城步县西岩镇三合村村民采取股份合作方式营造楠竹806亩，村委会组织村民将分散的责任山统一发包，向县林业局申请世行贷款11万元，承包造林和管护的农民以劳抵资入股，楠竹成林后，收益由山主与承包户“二八”分成，成效十分显著；绥宁县长铺乡桥边村一次性拍卖集体山林4000多亩，买主已投入资金11万元，更新造林420亩，取得木材收入160多万元；新宁县东岭林场职工踊跃承包采伐迹地10350亩，近两年新造楠竹2551.5亩，种植药材150亩，林内间种反季节蔬菜520亩，年出栏牲畜180头，特色经济年产值110多万元，职工年均增收2000余元。2000年以来，全市每年平均涌现造林大户100户左右，年造林面积达1300公顷；股份合作林业经营户1600多户，经营面积7000公顷；拍卖山林、“四荒地”9000余公顷，买主近万人； 33家国有林场8000余名职工中，5000多人承包了采伐迹地或荒山荒地等，非公制林业收入超过2500多万元，占全市国有林场年收入的33%；全市2156家竹木加工经营户中，私营企业占96.75%，年平销售收入近11亿元，交纳税费2.1亿元左右。
二、完善《森林法》的一些建议。
1、强化领导责任。由于林业的生产周期较长，需要历届领导的长时间努力，为此，建议将森林资源总量增长列入各级党政主要领导任期责任制，实行离任审计。以切实加强对林业建设的领导力度。
2、改革限额采伐制度。《森林法》规定，对森林实行年度限额采伐制度，但在执行过程中出现了一些实际问题。比如，价格上涨时有树不能砍，价格下跌时有树不愿砍，特别是私营造林大户守着金山银山，过年出门躲债，严重影响了造林积极性。建议实行采伐限额5年总量控制，在不突破5年总量和确保及时更新的前提下，根据市场情况，由县以上人民政府适度调剂年度采伐限额；对由县级以上林业主管部门规划、设计、批准的定向培育且面积在500亩以上的工业原料林、速生丰产用材林，可自主确定采伐年龄和采伐方式，实行采伐限额单列或单独报批，不受当年采伐限额的限制。同时，在采伐方式上，《森林法》要求控制皆伐，提倡择伐，其目的是为了保障生态效益。但从实际情况来看，择伐一方面采伐设计难、伐后更新难，超砍现象较多，另一方面降低了林分质量，也影响了飞籽成林，以马尾松纯林尤为突出。因此，建议在保证采伐量低于生长量的前提下，以小片皆伐为主，更便于造林和管理。另外，楠竹采伐指标的确定权应下放到县级人民政府，以便因地制宜，妥善实施。
3、减轻税费负担。目前，国家规定的各种竹木税费总额已超过竹木销售价的40%，竹木生产基本上无利可图。例如，营造杉木
10 速生丰产林，每立方米只能获纯利60元，按生产周期为18年计算，每年每立方米仅得3元多钱，严重制约了商品林建设的快速、健康发展。建议在《森林法》中明确规定竹木的各种税费征收率控制在市场价格的20%以内。对森林抚育、低产林改造以及更新采伐过程中生产的次加工材、小径材、薪材、中幼林透光抚育生产的原条产品免征农业特产税。
4、强化绿化委员会职能。《森林法》对全民义务植树运动已经有了规定，但在执行过程中存在着力度不够和职能不清等问题，对破坏义务植树成果的违法行为处罚措施不力。建议在《森林法》修改时，进一步明确绿化委员会的机构、人员、编制和职能。对破坏义务植树成果的违法行为在相关的法律法规中予以明确。同时，还要强化各部门的义务植树职责，真正使全民搞绿化、全社会办林业落到实处。
5、明确林业分类经营办法。林业分类经营是建设现代林业的根本途径。建议在《森林法》中明确规定，公益林按公益事业管理，以政府投资为主，国家、省、县财政都要安排资金支持生态公益林的保护和发展，并吸引社会力量共同建设；商品林按基础产业管理，主要由市场配置资源。鉴于商品林建设是当前的薄弱环节，因而要制订具体的发展措施。一是要立法，用法律的手段促进和保障非公制林业的发展，保障经营者的合法权益；二是实行信贷优惠政策。鼓励国家机关、企事业单位和个人营造商品林，允许他们申请使用国家林业贴息贷款或经森林资源资产中介机构评估，可以用林木作
11 抵押向银行贷款，享受林业长期低息、贴息信贷的经济扶持；三是强化木材加工企业的造林责任，要求木材加工企业从当年利润中拿出一定比例的资金营造工业原料林。
6、建立健全林地林木流转制度。在有利于保护生态的前提下，应允许不同所有制和不同用途包括生态公益林、自然保护区在内的林地使用权、林木所有权可以依法流转，实现生态效益和经济效益的有机结合。
7、加强中央财政对“两站”建设的投入。目前，生态公益林面积日益扩大，木材采伐指标和 “一金一费”收入日益减少，林业站和木材检查站的工作任务日益繁重，但“两站”现有人员的经费都普遍难以保证，更谈不上从“一金一费”中拿出资金搞“两站”基础设施建设，市、县、乡财政也无能为力。因此，请求中央财政加大对“两站”的资金投入力度。
8、完善林业处罚的相关条文。《森林法》仅在第四十三条规定，对收购明知是盗伐、滥伐木材的，给予法律制裁，对其他违法违规行为没有处罚规定，实际工作中不便操作。建议对收购无证木材的处罚措施等做出明文规定。对非法征占用林地，《森林法》中也应有相关处罚规定。
