1、管理的构成要素与性质
主体：管理是由管理者引导的活动。
客体：管理需要动员和配置有效资源。
环境：管理在一定的环境和条件下进行。
目标：管理需要实现特定的目标。
职能：一般认为，管理包括计划、组织、领导和控制四种职能。
实践：管理是一种社会实践活动。
2、管理的特性
管理具有两重性。所谓管理的两重性是指管理的自然属性和社会属性。
3、管理的职能
管理职能是管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。法国管理学家亨利·法约尔认为，管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即人们通常所说的“五职能说”。
（1）计划职能：管理活动中的预先筹划和安排。特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。
（2）组织职能：管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。特点：合理性、有序性、规范性。
（3）领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性（公
共道德）。
（4）控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。步骤：实施标准的确定、实际状况和偏差的测定、纠偏措施与对策的制定和实施。
4、古典管理理论阶段
泰罗的科学管理理论的主要内容（八个方面）、法约尔的组织管理理论的主要内容（两个方面）、法约尔提出的管理的14项一般原则、韦伯把人类社会的权威划分为的三种基本类型、韦伯提出了现代行政体
系的五个基本原则。
（1）科学管理学派
代表人物及其代表作：美国的弗雷德里克·温斯洛·泰罗，《科学管理原理》。其主要思想：①科学管理的中心问题是提高效率；②为工作挑选一流的人员；③实行标准化管理；④实行刺激性的计件工资制；⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作；⑥实行计划职能与执行职能的分离；⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”；⑧实行组织控制的例外原则。
（2）组织管理学派
代表人物之一及其代表作：法国的亨利·法约尔，《工业管理与一般管理》。其主要思想：①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有6项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动。管理活动可以划分为计划、组织、指挥、协调和控制等5项基本职能；②法约尔提出了管理的14项一般原则，即：管理分工原则；权力与责任联系原则；确立和遵守纪律原则；命令的统一性原则；指挥和领导的统一性原则；个人利益服从整体利益原则；公平支付报酬原则；权力适度集中原则；管理划分等级系列原则；秩序原则；公平管理原则；保持组织成员稳定原则；首创精神原则；团结协作原则。
代表人物之二及其代表作：德国的马克斯·韦伯，《社会和经济组织的理论》。其主要思想：①把人类社会的权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型；②确定了现代行政体系的基本原则：a.提出了理性化的基本原则和观念；b.管理组织必须按照科层制设立；c.按照法理性认同原则进行组织的权力管理；d.管理遵循对事不对人的原则；e.行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。
5、行为科学阶段
梅奥等人通过“霍桑实验”得到的结论（三个方面)：
关于人的需求、动机和激励问题：马斯洛的需求层次理论、赫茨伯格的双因素激励理论。
关于管理中的人性问题：麦格雷戈的“X理论—Y理论”、阿吉里斯的“不成熟—成熟理论”。
关于人际关系问题：巴纳德的动态平衡理论、卢因的群体动力学理论。
（1）人际关系学说
代表人物是梅奥，其主要思想是通过霍桑实验得出的结论：①工人是社会人而不仅仅是经济人；②在组织中存在着非正式组织；③新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。
梅奥等人的霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础，通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关系
学说。
（2）关于人的需求、动机和激励问题
①马斯洛的需要层次理论。马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，提出人的动机是由需要决定的，这些需要由高到低划分为5个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、
尊重的需要和自我实现的需要。
②赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为科学家赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作与人性》等著作中，提出影响人的积极性的因素主要有两大类：一是保健因素，二是激励因素。在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，它能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发
展等因素，来调动组织成员的积极性。
（3）关于管理中的人性问题
①麦格雷戈的“X理论—Y理论”；
②阿吉里斯的“不成熟—成熟理论”。
（4）关于人际关系问题
巴纳德的动态平衡理论是这方面的代表理论，卢因的群体动力学理论也代表了这一方面的研究成果。
（5）行为科学阶段管理理论的特点
强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。这些思想改进了古典阶段的管理理论，但是，由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业和职位角色的要求。
6、管理理论演进的特点
（1）管理学的发展是从对管理中“经济人”、“机械人”的设定到对管理中“社会人”设定的过程。
（2）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。
（3）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。
（4）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
1、沟通机制
以具体明确或是模糊可变的信息沟通为标准，可将行政沟通机制划分为刚性机制和柔性机制两类。
（1）刚性机制
所谓行政沟通的刚性机制，指的是有形的、明确具体的规定，它是行政沟通进行中必须遵循的约束，并且不以行政沟通参与者的意志为转移。这里主要指的是制度规定。
（2）柔性机制
柔性机制指的是在行政沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，也更不易
为人们确切地把握。
柔性约束机制包括语言约束机制和心理约束机制两类。
2、沟通的类型
（1）正式沟通
正式沟通是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等。它是行政沟通的主要形式。特点是正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳
定性。缺点是沟通的速度慢、刻板。
正式沟通可分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。
（2）非正式沟通
非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，如组织成员私下交换意见、传播消息等都属此类。这种沟通在任何组织中都存在。
非正式沟通的积极作用：
①有些非正式沟通可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式渠道无法传递的信息，使领导人了解在正
式场合无法获得的重要情况；
②可以了解到组织成员和普通民众表达的真实看法，以校正过去的决策和为下次决策提供参考；可以减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率；
③如果有效地引导非正式沟通，可以使之为正式沟通服务。
非正式沟通的缺点：可靠性很有限，容易削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使，产生严重的损失和恶劣的影响。所以，一定要慎重合理地利用非正式沟通。
3、沟通的结构模式
（1）聚联式
①特征：存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通点联系，其他各点只能与沟通中心发生联
系，彼此间无相互的沟通渠道。
②优点：只有一个信息中心，信息失落率低，速度快，有利于形成组织权威，建立起强有力的领导，
取得管理高效。
③缺点：信息垄断易造成行政专断，如不注意，不利于发挥公共组织人员的积极性和主动性。
（2）单联式
①特征：各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的两点相互沟通，而与其他点不发
生联系。
②优点：这种结构便于掌握信息沟通的幅度，容易操纵和控制。
③缺点：这种模式中信息沟通十分有限，由于没有沟通中心，不利于形成组织权威。公文旅行、办事拖拉的官僚主义现象容易在这种结构模式中滋生。
（3）互联式
①特征：在这种模式中，每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信
息中心。
②优点：信息沟通的广度和深度都比其他模式大，可以让公共组织人员和一般群众了解决策的全过程，
增加透明度，促进民主管理。
③缺点：沟通渠道杂乱，信息流失严重；沟通速度缓慢，易贻误时机；不利于信息管理，容易泄露机
密。
4、协调的类型
（1）从协调的对象上看，可以将行政协调划分为对事的协调与对人的协调。
（2）从协调的范围看，行政协调有内部协调与外部协调之分。
（3）从协调的内容上看，行政协调有认识性协调与利益性协调之分。
（4）从协调的性质上看，可以将行政协调分为促进式协调与纠偏式协调。
（5）从协调的方式上看，可以将行政协调分为合作式协调与应变式协调。
（6）从协调的途径来看，可以将行政协调分为会议协调与非会议协调。
5、协调方式
（1）主体合流法
在意见不统一的情况下，协调者可以以比较正确的一方或几方的意见为主，以他方的意见为从，撇开各方意见的表面对立处，努力揭示它们内在的相同点或相似点，巧妙地把这些相同点或相似点演变为联结
点。
（2）中间数法
对于非原则公共问题的协调，尤其是对于利益分配上的协调，在不伤害有关各方积极性的前提下，协调者可以折中处理，以“中间数”进行裁定，实现各方都能接受的权利再分配。
（3）冷处理与热处理法
在双方意见不一致的情况下，如果事情不是很紧迫，可考虑把问题暂时搁置，等待双方冷静下来，能够更加理性地讨论这个问题时再进行沟通，争取事情的妥善解决。
（4）当面表态法
有的问题虽然是局部性的，但工作难做，要是碰到时间紧、任务重、领导忙不过来的情形，这些问题的解决就显得更难。在这种情形下，不妨召集会议，让有关各方面对面磋商，明确目的，当面表态。
（5）谈心法
个别谈心有不同的谈法，在没有其他复杂因素的条件下，可用直接面谈式交心。否则要委托他人用间
接方式谈心。
（6）跟踪处理法
扯皮常被视为典型的协调难题，需要有针对性地实施跟踪协调。
6、行政控制的方式
（1）工作指导；
（2）工作考核；
（3）报告汇报制度；
（4）预算决算与审计制度；
（5）审批制度。
7、行政监督体系
行政监督体系是指各个行政监督主体的组织结构、权力划分、职能分工、运行机制等各方面的关系模式。可分为行政系统内部监督体系和外部监督体系两种。
（1）行政系统的内部监督体系
行政系统的内部监督，主要包括一般监督和专门监督两个方面。
（2）行政系统的外部监督
主要包括立法监督、司法监督、政党监督和社会及舆论监督。
1、决策类型
（1）根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为程序性决策和非程序性决策。
（2）根据决策目标的多寡，决策可以分为单目标决策与多目标决策。
（3）根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，决策可以分为确定型决策、风险型决策与非确定型
决策。
①确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的，因而方案之间
的比较和择优是不难做到的。
②风险型决策面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以肯定，但却可以预测其出现的概率。决策虽然带有一定风险，但决策者对风险
程度有基本的预知。
③非确定型决策与风险型决策条件基本相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不
确定因素更多，决策风险更大
（4）根据决策权限的制度安排，决策可以分为个人决策和群体决策。
（5）根据决策所要解决的问题性质，决策可以分为原始决策与追踪决策。
2、行政决策系统
行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵横两个方向划分为若干分系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统；横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。
3、行政决策程序
（1）问题界定；
（2）目标确立；
（3）方案设计；
（4）后果预测；
（5）方案抉择。
4、行政决策方案设计的基本方法
（1）头脑风暴法。又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。
（2）对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此可使各种方案逐步趋于完善的方法。
（3）综摄法。又称比喻法或集思广益法，即通过收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法
5、后果预测的主要方法
（1）德尔斐法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的
意见的方法。
（2）会议法。即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。
（3）时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状
态的方法。
（4）回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据
这个函数模型来预测其未来状态的方法。
（5）趋势外推法。即根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来
状况的方法。
6、方案抉择的主要环节
（1）确定标准。即确定一套对方案进行优选的价值准则。一般包括：符合国家和社会的总体战略；能最大限度地实现决策目标；消耗的资源尽可能少；实现目标的风险尽可能低；实施方案所产生的副作用尽
量小。
（2）可行性分析。对决策方案在现实中实施的可行性作出分析和估量。一般包括：政治可行性，即可以动员来支持方案的政治资源及方案对政治价值的影响；经济可行性，即执行方案的人力、物力、财力和信息资源的获取和支持程度；法律可行性，即方案是否符合一国的宪法和法律；行政可行性，即政府行政部门执行决策的能力大小和效率高低；技术可行性，即方案在现有技术水平下能实现目标的程度。
（3）合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式颁布，付诸实施。
7、群体决策的特征
（1）有利方面：
①群体决策能够集思广益，群策群力，可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案；
②群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行；
③群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关
系的发展，增强组织的凝聚力
（2）不利的方面：
①群体决策的工作程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间；
②在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制；
③决策群体易出现极化现象；
④会造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍；
⑤有时是表面上的群体决策，其结果可能会伤害参与决策的其他成员的感情；
⑥决策失误的责任由集体承担，从而掩盖了个人的过失，造成了逃避责任现象的经常发生；
⑦当组织不具备群体决策的条件时，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果；
⑧在多数情况下，激励只是群体决策的附加价值，并不是群体决策的目标所在。把群体决策作为激励
的一种手段的做法并不明智；
⑨在决策目标和问题情境不清楚时，采取群体决策往往会把本来就不确定的事情变得更加复杂。
8、群体决策的抉择规则
（1）一票否决（全体一致）
一票否决即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任
何人持不同意见，方案都不能通过。
全体一致原则表现出以下两点特征：（1）决策者平等分享决策权；（2）决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损，即决策者都能由此获得一定的收益。
（2）多数规则
多数规则即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。既然全体一致在很多情况下难以做到，那么就只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾多数人的利益。
多数规则的变异形式：孔多塞标准、博尔达计数、赞成投票制、淘汰投票制、正负表决法。
①孔多塞标准。孔多塞标准是另外一种多数决定的方法，常被称为“两两对比法”或“成对表决法”。它是由法国数学家孔多塞首先提出的，指对所有的备选方案都进行成对的比较，先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。
②博尔达计数，即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。这种多数决定的方法被称为“偏好次序表决法”，即先由各成员对备选方案标明其偏好，然后由群体运用加权计算法排出各方案的优劣顺序，并作出最后的选择。表示群体成员偏好的形式有两种：偏
好程度和偏好顺序。
③赞成投票制。赞成投票制是由布拉姆斯和菲什伯恩于1982年提出的一种表决方法，这种方法也被称为“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。
④淘汰投票制。淘汰投票制是在抉择实践中逐渐总结出来的一种行之有效的表决方法，这种方法也被称为“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰，否定表决依次进行，直至剩下最后一个备选方案。
⑤正负表决法。正负表决法可以对某一备选方案或者投赞成票或者投反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。
（3）等级决定规则
等级决定规则可采用多种形式，最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员(通常是群体的领导者)负责最后拍板。
1、公共组织领导者的权力构成
公共组织领导者的权力构成：职位权力和个人权力。
（1）职位权力，即职权，来源于等级制的组织，是外部如上级、组织、法律等赋予个人的，其特点是同职务具有不可分性，有职就有权，无职则无权，并且职权同职务的关系成正比，职务越高，享有的权力也越大。职位权力包括奖惩权、奖赏权等，它是保证组织正常运行的基本要素。
职位权力的主要影响方式有：①合法要求；②奖励报酬；③强迫；④决策；⑤信息控制。
（2）个人权力（即非职务权力）是职务之外的，是由于个人的性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品质、行为、业绩、声望或其他个人因素获得的影响他人心理和行为的能力，也就是个人影响力。
个人权力的主要影响方式有：①专家权；②个人魅力；③良好的人际关系；④高尚的品质；⑤创新精
神。
2、领导者的基本技能
领导者的基本技能包括技术技能、人事技能和观念技能，即THC技能。
（1）技术技能（Technical Skill），即T技能。
技术技能是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术和方法。
相对来说，领导者所处层次越低，对其技术技能的要求就越高。
（2）人事技能（Human Skill），即H技能。
人事技能是指在工作中与人打交道的技能。
（3）观念技能（Conceptual Skill），即C技能。
相对来说，领导者所处管理层次越高，对其观念技能的要求就越高，所以，观念技能对高层领导者来说尤为重要。中低层领导者也应具备一定的观念技能，否则就难以准确地理解和有效地贯彻执行高层的决
策。
对各种不同类型组织的领导者来说，具备THC技能是一种普遍要求。对不同层次的领导者来说，掌握THC三项基本技能的比例有所不同。有研究表明，如果把领导者分为低、中、高三个层次，那么三种技能的结构比例如下：低阶层是47：35：18；中阶层是27：42：31；高阶层是18：35：47。THC技能可以通过管理教育——管理实践——管理教育的不断循环来获得。
3、行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次
（1）根本上：制约行政活动的制度安排。
（2）机制上：足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量
最大限度地发挥。
（3）措施上：足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放
矢。
4、我国的根本领导制度——民主集中制
（1）民主制
指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以不同方式积极参加有关国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理，充分体现人民参政议政的民主权利。一切国家机关及其工作人员必须对人民负责，受人民监督，这是我国社会主义本质的体现。
（2）集中制
坚持在高度民主基础上实行高度集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，这是建立全党和全国的正常秩序，实现集中统一和行动上的一致的基本保证。民主和集中是相辅相
成、互相制约、不可分割的有机统一体。
（3）民主集中制的具体表现为：
①全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；
②国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；
③中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
5、我国的行政领导制度——行政首长负责制
行政首长负责制是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。对重大问题，由领导集体全体成员通过讨论，作出决策和决定；在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权，应当在集体意见的基础上决定或否定，而不是以个人意志为转移。
我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。个人分工负责制就是行政领导集体内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。
6、日常的行政领导制度
日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内
部关系问题；领导班子内部关系协调问题。
（1）处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度
这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。行政领导者在这种制度安排中，处于权力掌握者、政策决定者的地位。他们应当主动加强与行政活动参与者的联系，设法收集群众的意见、建议，了解群众的愿望、要求，以求最广泛地征集到行政活动的社会反应，争取他们的心理支持，以保证行政活动的
顺利开展。
（2）上下级行政领导者之间联系的制度
最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。
（3）协调行政领导班子内部关系的制度
行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。
7、行政领导方式
领导方式是领导者进行领导活动时对下级部属的态度行为的表现。领导方法主要对事而言，领导方式主要对人而言。常见的领导方式主要可以分以下几类：
（1）按权力控制程度，可以分为集权式领导、分权式领导和均权式领导三种。
（2）按决策权集中程度，可以分为专断式领导、民主式领导和放任式领导三种。
（3）按领导的工作重心划分，可分为重事式领导、重人式领导和人事并重式领导。
（4）根据领导对象的不同进行应变领导，可以具体分为按机关性质应变领导、按教育程度应变领导和
按上下级关系应变领导三种。
