高邮市地方人大工作研究会 2011 年 年 会 交 流 论 文
浅谈乡镇人大代表建议办理如何创新求实
王庆东 马德龙 杨 鹏 仲元和
乡镇人民代表大会（以下简称“乡镇人大”）是我国最基层的地方国家权力机关。乡镇人大代表提出对“各方面工作的建议、批评和意见”（以下简称“建议”），由乡镇人大主席团“交有关机关和组织研究处理并负责答复”。这是法律的规定，也是基层民主政治建设的一项重要工作。在改革开放和经济社会深入发展的新形势下，如何创新乡镇人大代表建议办理工作，切实提高办理实效？这是地方人大工作研究的重要课题。围绕这一课题，本文试结合对高邮镇办理人大代表建议的工作情况作一些粗浅的研讨。
一、目前乡镇人大代表建议办理工作在创新求实方面存在的主要问题
改革开放以来尤其是党的十七大以后，随着我国人民代表大会制度的完善和基层民主法治建设的推进，乡镇人大代表建议征集、办理工作作为发展基层民主、加速农村全面小康建设进程的一条主渠道和一个主要抓手，发挥了不可替代的重要作用。在乡镇党委领导下，乡镇人大注意把握好人大与政府监督被监督关系以及代表提建议与政府办建设的同向目标，在宪法与法律的框架内，坚持发动代表广泛联系选民，提出建议，加强培
训，引导代表提出高质量的建议，按照规范程序认真交办和督办建议，已经和正在收到较好的成效，使乡镇人大代表建议办理工作经历了一个由“无所谓”到“必不可少”，由“粗放型”到“完备型”，由“收效甚微”到“成效彰显”的发展过程，活跃了农村民主政治空气，推进了乡镇经济、社会发展。据对高邮镇人大的调查，2007年12月十七届一次人代会以来，共收到代表建议 101件，其中有价值的重要建议28件，截止今年8月底，已办结101件，办结率、满意率均达100%。从解决的情况看，已经完全解决的94件，已承诺正在积极解决的1件，超出乡镇能力需提请上级帮助解决的6件，解决率93%。
但是，按照创新求实的要求，我们也发现，目前乡镇人大代表建议仍存在以下一些主要问题与不足：
1、代表建议的质量还不够高。主要表现为“四多四少”。一是内容上，要求修灯补路、困难救济、改善待遇等具体事务多，涉及经济社会全面发展、民主法治建设等重大事项少；二是范围上，要求解决本地、本部门甚至个人的问题多，涉及全局利益的问题少。如高邮镇第十七届一次人代会上，有代表提出建议，要求在自家与S333道路之间铺设道路以及要求镇政府解决本应由市政府承担的有关解决渔民休渔期生活补助的问题。还有第十七届二次人代会上，有代表提出在湖滨泄洪区设臵货运码头的问题，与国家防洪法规相抵触。这类建议既分不清权限，也难以办理。三是形式上，书写不规范的多，书写规范、翔实细致的少。有的代表字迹潦草无法辨认，建议内容模棱两可，联系方式无法对接，甚至将一些建议作为议案提出，分不清界限，把不住尺度;四是准备上，人代会前，代表小组组织代表联系选民时，临时活动的多，深入调查的少，使得代表建议征集准备仓促，质量不高。如高邮镇有一次曾收集60多条代表建议，但经过梳理，有价值的却只有20条。即便是2010年耗资6000万元的镇区“三路改造”与“湖滨穿乡公路改造”两个大体量工程，也是镇人大组织代表
视察新农村工作时提出来的。
2、政府承办代表建议工作还不够实。一是承诺答复难到位。有的承办单位一看建议交办单内容，即凭印象制订办理方案，未抽出更多精力走访群众，调查研究，往往注重书面答复、文来文往，以致代表建议办理不靠实，交办之初就被架空。如高邮镇代表年年提出关于治理镇区排污沟的建议，承办单位年年答复老一套，方案与实际脱节，办理不到位，群众有意见。二是强调客观难解决。对存有一定难度的代表建议，个别承办单位不是说条件不成熟，就是强调客观困难，结果不是“无法办理” 就是“正在办理之中”。如高邮镇地处城市规划区内的武安社区和丁庄村居民住宅区翻建被冻结，部分危房户、住房条件困难的群众呼声大，通过代表提出建议，但有关部门办理时仍仅仅机械照搬文件，不能据实提出解决方案，群众反响强烈。三是面商办理难沟通。有些承办单位尽管态度积极，但多做“嘴功”，懒做“实功”，口头承诺信誓旦旦，征求意见浮光掠影，制定方案草草了事。有的承办单位面对“棘手建议”还打起了“太极拳”，形成了“代表提议——人大交办—政府批转—部门转办—科室负责—代表办理”的循环办理套路，出现代表自提自答的尴尬局面。四是机制不全难长效。有些代表建议办理当时做得还不错，代表与选民较为满意，但时间一长，问题依旧。如高邮镇人大代表动议并经由市人大代表提出的关于在市琵琶西路天桥附近禁止虾仁加工的建议，市人大常委会将其列为第5号重点建议，由城管部门牵头办理，人大全过程跟踪，取得良好效果。但由于未建立长效机制，今年又有不少加工点悄悄“复工”，最近又有代表提出这方面建议。这种“同样建议年年提、年年办”的现象屡见不鲜。
3、乡镇人大跟踪督办力度还不够大。一是精力不够。有的乡镇党委分工乡镇人大主席、副主席的工作过多，牵制他们太多的精力，没有时间种好“责任田”。二是机制不顺。目前乡镇人大主席（副主席）扮演的既是运动员又是裁判员角色，特别是视察评议到人大主席、副主席自己分管的工作时，办理过程、办理结果以及整改意见等情况汇报全由自己“一气
呵成”，实际监督流于形式。三是解决率不高。由于对建议办理结果没有硬性考核指标，平时又缺乏跟踪督查，少数办理单位避重就轻，想方设法片面追求代表满意率，而代表又常常碍于情面，无奈之下勉强签上“满意”，以致高满意率与低解决率的现象见怪不怪。
二、存在问题的主要原因分析
1、乡镇人大代表整体素质存在不足。我市目前乡镇大部分青壮年外出打工或进厂务工，大学生毕业返乡率较低，即使被选为代表的部分“能人”又常常在外发展，以致代表整体素质难以提高：一是代表意识差。认为当代表就是“领导决策，我们举手”、“管不了大事，起不了大作用”，缺乏主动履职积极性。二是参政议政能力差。有的代表在本职工作方面是“行家里手”，由于受文化水平和工作涉及面限制，平时发言不吭声，活动谏言随大流，提不出好建议。三是代表作用发挥差。有的代表纯粹是由于“代表比例需要”而被选上的，很少参加代表活动，即使提出建议也是轻描淡写，不敢大胆直言，甘当“和事佬”。四是选民群众基础差。有的乡镇人大代表产生过程中比例失调，特别是“官员代表”、“企业家代表”过多，这些代表整天忙于事务性工作，很少有时间深入调研，提出建议时难免出现简单化，缺乏可行性。
2、一些乡镇承办单位应尽责任存在不足。乡镇人大征集到的代表建议充分反映广大选民所盼所求，寄托着广大选民对“人民当家作主”制度和人大代表的信任和期望。但在少数部门至今对代表建议办理还没有被引起足够重视。究其原因，主要是还没有真正站在坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主、健全社会主义法制的高度，没有把办理代表建议作为改进工作、密切与人民群众联系的重要措施抓紧抓好，没有形成和遵循规范的代表建议办理机制，对乡镇政府及其部门在办理代表建议方面的考核也不够得力，办理不够规范，致使代表建议办理的随意性和伸缩空间较大。
3、乡镇人大自身建设存在不足。首先是缺乏科学有效的代表建议质
量考评约束机制。由于法律对乡镇人大代表建议办理工作的考核评价没有作出明确规定，使得代表建议办理缺乏“约束力”，人大监督缺乏“底气”，陷入被动境地，一些代表建议年年提，年年办，就是解决不了，挫伤了部分代表履职的积极性。其次，乡镇人大机构力量薄弱。目前，乡镇人大一般设主席1人、副主席1－2人，专（兼）职秘书1人。鉴于目前还没有明确乡镇人大常设机构，因而大量的代表建议督办工作往往依赖于乡镇人大主席或副主席，乡镇人大的整体功能难以发挥。再次，代表活动开展不够正常，以致乡镇人大代表对国家机关的工作情况缺乏了解，难以提出一些有参考价值的建议，在一定程度上也影响了代表建议的质量。
三、创新方式，提高乡镇代表建议办理实效的对策
对策一：扩大代表知情知政渠道。《代表法》第十八条规定，代表建议“应当明确具体，注重反映实际情况和问题”，这对代表建议质量提出了法定要求。如果代表建议缺乏法律政策依据和全局性、可操作性的解决措施，政府难以办理，相反会影响乡镇人大和代表的声誉。但是，确有一些代表说不出的苦衷，因为他们工作、生活在最基层，对政情不很清楚，确实难以提出有分量的建议，必须打造知情知政平台。笔者曾经听到某镇有位人大代表这方面的烦恼：群众选我当代表，我理应为群众做点事，但是我们身处基层，生活圈子小，镇上大事除了通过每年人代会了解外，其它全不知晓。乡镇人大要千方百计开辟信息渠道，定期为人大代表寄送工作动态资料，通报主席团会议、日常重要工作安排和重大活动情况；督促政府及其部门向代表寄送本乡镇经济社会发展、财政预算执行的形势分析报告及有关工作材料；每年定期举行政情通报会，向代表通报工作情况等，切实保障代表的知情知政权，同时，使所提建议言之有物、言之有理、言之有据。
对策二：组织代表开展调研活动。许多好的代表建议不是凭空想象的，而是建立在深入选民、调查研究之上的。目前乡镇人大代表在闭会期间普
遍只能参加1-2次大的代表联系选民活动，平时很少参加调查研究，即使参加调研，顶多也是“凑人数”、“走过场”而已，没有真正介入调研。针对这一情况，乡镇人大要真正把代表培训、调查研究与视察活动有机结合起来，促使代表不仅提出好的建议，也能够提出合理的解决方案。2008年10月份，高邮镇人大在视察新农村建设前，组织有关代表开展调查研究。通过实地走访，代表们提出了《关于加大对经济薄弱村扶持力度，保证经济薄弱村的正常运转的建议》，政府认真采纳，对薄弱村实行资金、项目和人才帮扶，使该镇于2009年在全市率先通过全面小康镇验收。地处该镇南郊原湖滨工业区道路低洼、雨季经常受淹，镇人大两次组织水利、工业行业代表深入调研，提出《关于帮助解决南郊经济工业区排涝不畅问题的建议》，政府采纳后，不仅建好道路、浚深河道，而且搞好绿化亮化，受到企业一致好评。
对策三：广辟代表参政议政言路。由于种种原因，目前乡镇人大大都重视人代会期间的代表建议，对于闭会期间代表建议不够重视，而这些代表建议往往又非常重要。因此，必须加大闭会期间代表活动频率，把征集闭会期间代表建议提到重要位臵。一要利用“人大代表之家”载体，搜集代表和群众的意见；二要组织好代表小组活动，广泛听取群众意见。三要通过组织代表调研、视察、执法，发现带有普遍性的问题；四要在乡镇人大网站上开辟“民情绿色通道”，设立选民意见箱，及时收集群众反映的问题；五要定期分析镇信访接待室来人来访接待记录，对一些影响大、急需政府解决的事情，组织有关代表依法提出；等等，这样，代表建议征集的渠道就会大大拓宽，民情民意就会充分反映。
对策四：坚持以重点带一般督办代表建议。代表每年提的建议意见很多，涉及面很广。如果把这些建议意见“眉毛胡子一把抓”，不分轻重缓急地简单交由政府及相关部门办理，效果往往不佳。乡镇人大要从较多的代表建议中挑选一些选民关注、政府关心的重点、热点和难点问题，通过合法途径和程序，或列为大会议案，或作为重点建议，或作为实事工程予
以督促办理，才会起到事半功倍的效果。高邮镇第十七届一次人代会以来，由普通代表建议变为大会议案的1件，列为重点建议的6件，确定为民兴办实事工程的3件。由于这些普通代表建议上升为议案、重点建议或者为民兴办实事工程后，确保了群众关注的重点、热点和难点问题得到解决。诸如工业集中区扩展拆迁工程、园区雨污分流设施建设、丁庄安臵小区建设、“三路”改造、湖滨穿乡公路改造、经济薄弱村帮扶、南郊工业区基础设施改造等，使人民群众切实感到“代表建议管用、人大监督有力、政府办事实在”。
对策五：创新代表建议办理工作机制。一是代表建议办理牵头负责制度。目前乡镇人大习惯于将代表建议直接交给政府职能部门办理，不仅部门多、工作量大，而且监督精力也有所分散。实行“牵头负责制”才能收到好效果。高邮镇第十七届四次人代会共收到17条代表建议，分为“社区服务类、三产交通类、政法类、农业类、财经类、工业类、村镇建设类、社会事业类”等八大类，按照政府分工，明确相关副镇长为代表建议办理“第一责任人”，不仅简化了办理环节，而且对于需要多部门联合办理的建议也能得到很好协调，从未发生一起代表建议办理扯皮现象。二是“三见面”制度。办前见面，要求各承办部门在收到交办任务后10个工作日内主动和提出建议代表联系一次，详细了解建议的目的、意图以及解决问题的措施建议等，对重点建议，还应事先将办理方案征求代表的意见，取得共识;办中见面，让代表了解办理进程，提出意见；办后见面，征询办理意见，查漏补缺。三是滚动办理制度。承办部门收到交办任务3个月内按规定完成一次答复后，对当时答复已纳入规划解决的事项，要在本年度内再次向代表和镇人大书面反馈解决落实情况，必要时还要在人代会上作专题报告，组织代表审议；对一次答复中已承诺而当年不能完成的，必须纳入下一年办理任务，直至办结；对于上年未能办结的建议，必须继续跟踪督办，不留尾巴。四是结果公示制度。为了防止代表建议一交了之、拖沓不办，乡镇人大应建立代表建议办理公示制度，每年6月、11
月前将代表建议办理情况通过政务公开栏、政府政务网、乡镇人大网站等渠道对外公示，给代表建议办理落后单位以工作压力，促其转变作风，尽快办实办好。高邮镇第十七届一次人代会以来，镇人大利用《高邮镇情况》累计8次公示了代表建议交办情况。2009年10月份，《高邮镇情况》还对该镇重大工程、为民兴办实事情况涉及到的代表建议进行了专题通报，营造了浓烈的舆论监督环境，保障了“碧玉园安臵小区”、“珠光南路建设”、“南关干渠衬砌工程”等重点建议限期办结，收效十分显著。五是究责制度。当前乡镇人大监督乏力的一个重要原因，就是乡镇人大除了在选举、罢免人大、政府组成人员方面享有职权外，在政府部门负责人任免方面还缺乏“话语权”，法律对此规定也较为笼统，客观上造成乡镇人大对于乡镇政府部门代表建议办理的约束力很小。乡镇人大要主动请示党委，同政府沟通协调，实行代表建议办理“究责制”，对于办理不力、效果不佳的部门要下达整改通知书，责成乡镇政府及时同办理态度差、整改措施弱、群众反映大的部门负责同志进行诫勉谈话，直至调离岗位、免职处理，提高乡镇人大的权威。六是奖惩制度。乡镇人大除正常组织代表向原选区选民述职外，每次人代会要公布每位代表提出建议情况；公开评选和表彰本年度优秀代表建议；建立完善代表履职档案，将代表届内履职成绩视为下届人大换届选举代表时的重要参考依据。
作者单位：高邮市高邮镇人大
二O一一年九月十五日
