冷静看待“阳光法案”
——我国的“阳光法案”亟待法律规范
江南律师事务所
【摘要】官员财产申报法被誉为”阳光法案”，在预防腐败方面起着重要作用。我国应大胆借鉴和吸收发达国家的成功做法，在实践中解决“阳光法案”的技术性和理论性问题，逐步制定出适合我国国情的官员财产申报公示制度，以有力地预防和遏制腐败的蔓延滋长，变“不敢腐败”为“不能腐败”。
【关键词】官员财产申报公示制度；阳光法案；反腐败；问题
2010年7月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，规定凡是有行政级别的党政机关、人民团体和国企副处级以上官员，必须每年申报本人配偶和共同生活子女的财产。由于官员财产申报制度的关键就在于把官员的财产状况放在阳光下，放在公众的视线里，所以这类法案被称为“阳光法案”。消息传出，一些廉政专家很是兴奋，认为这个规定迈出了国内反腐败斗争的一大步，从打击腐败迈向预防腐败的阶段。但是我们也要看到，在我国现实的政治生活中，在制定官员财产申报公示的具体操作上，仍然存在种种历史的、现实的、文化的、技术的、认识上的原因，推行“阳光法案”面临着种种困难和阻力，必须冷静思考“阳光法案”对我国反腐败工作的意义，不可盲目夸大“阳光法案”的作用。
一、我国官员财产申报制度的现状
官员财产申报公示制度作为现代民主国家管理的通则，自1883年英国制定《净化选举，防止腐败法》首开立法先河以来，在西方发达国家官员财产申报公示已经作为一项基本制度实践了上百年，由于它在遏制官员腐败方面发挥了重要作用，被誉为“阳光法案”、“终端反腐”的利剑。
在我国，建立官员财产申报制度的设想最早出现在上世纪80年代。早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌在第六届全国人大常委会第二十三次会议上，对提交审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》作出说明时，就曾明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”这是来自来自最高立法机构的最早设想。
我国的官员财产申报法在1994年就正式列入全国人大“八五”立法规划项目。由于历史和现实的种种原因，尽管官员财产申报法迟迟未能出台，但建立官员财产申报制度的尝试直持续至今。2000年12月，中央纪律检查委员会决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产申报制度。2009年9月19日，中央纪委第四次全体会议公报指出，要认真解决一批涉及领导干部廉洁自律的突出问题，依纪依
法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益等问题，在认真贯彻落实好《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。此次中纪委要求官员上报住房、投资等情况，释放出强烈的信号意义，折射出反腐强劲之势与民众关注热点的默契，更体现了决策者的反腐信心与智慧。
中共中央办公厅与国务院办公厅于2010年7月联合发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。新规定要求凡是有行政级别的党政机关、人民团体和国企的副处级以上的领导干部每年申报本人及配偶、共同生活的子女的财产状况包括本人的工资收入及其和配偶、共同生活子女的房产、有价证券，配偶及共同生活的子女的投资、从业状况。这一规定构成了我国财产申报制度的雏形。新规定较以往规定而言，有不少进步之处：一是报告事项新增了官员的各类收入、房产、有价证券、投资等内容；二是适用对象扩大至民主党派机关干部和非党员；三是党政领导的配偶及子女的投资和经商等事项也须报告；四是删除了以往文件中“报告的内容应当予以保密”的条款；五是明确提出了领导干部虚报、瞒报，可予以免职。这些改进之处是值得肯定的。它扩大了申报主体和申报财产的范围，较之前的规定更有效的强调了申报的重要性。新规定有力地提高了我国财产申报制度的规范性、有效性。彰显了党中央国务院预防腐败和惩治腐败的决心与毅力。但是，受现实条件和实际情况的影响，这项规定也存在一些不足之处需要改进、完善以健全财产申报制度，从而更好的发挥这一制度的反腐作用。
二、我国官员财产申报制度存在的问题
应该看到，中国是个发展中国家，改革开放三十年来，许多问题特别是政治体制包括反腐倡廉等方面的问题，仍处在转型之中和酝酿阶段。当前，在全国范围内全面推行官员财产申报制度，至少有以下几个方面的问题。
第一，相关技术条件还不完全具备，财产核查核实困难。一是金融实名制覆盖不了现金交易。2000年4月1日，我国正式推出《个人存款账户实名制规定》以来，一些腐败官员已不敢将大量赃款存入银行，不得不把大面额人民币成堆地藏在家里，已经显示出一定反腐效果。但目前我国仍大量通行现金交易，“金融实名”覆盖不全，导致财产核查困难。二是身份证信息核实存在一些漏洞。2007年6月，中国人民银行会同公安部建成联网核查系统，全国各银行业金融机构都加入进来，可通过该系统核查身份信息。但是，第二代身份证造假事件也屡有发生，因此，第二代身份证的防伪功能还有待强化。三是作为物权法重要配套措施之一的不动产登记法尚未出台，也是制约财产申报的因素之一。四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数，现有技术与配套制度更不能轻易摸清。五是信用意识缺失。当前社会信用意识缺失，如果大量申报者不自觉、虚报、瞒报，将带来很大的制度运转成本，效果必然大打折扣。
第二，“官本位”意识浓厚，心理抵触情绪严重。今年“两会”期间，有记者跟一位官员探讨财产公示话题，没想到这位官员动了情绪，说老百姓为什么不公示？据一位全国人大代表所做的调查显示，接受调查的官员，其中有高达97％对“官员财产申报”持反对意见。这么大比例的官员反对，个中原委何在？虽然不可否认有“不露富”中国传统观念的影响，以及一些现实的因素，如官员财产公开怕引来家乡亲戚借钱之外，但更为重要的是“官本位”意识浓厚，封建残余思想作怪，“官贵民贱”、“升官发财”仍在发酵、作祟。他们自认为是地方“父母官”，高高在上，从根本上反对、抵制社会监督。
第三，关于官员财产申报主体是否包括其家属的问题。官员财产申报的复杂性之一在于涉及面广，即是否牵涉到家属、近亲。通观各国或地区官员财产申报规定，申报主体不尽一致。从我国的国情来看，官员个人财产与其家属财产相互融合、二者界限难以区分。在我国已有的两部收入财产申报的政策性文件中，配偶等其他家属情况也包括其中，但有关专家学者在这方面还有较大分歧。
第四，关于制定官员财产申报制度存在“一定的政治、经济和社会风险”的问题。主要涉及的现实问题是，如果大量官员财产太多，高官子女从商甚众，公之于众，“老百姓会怎么想”？多年来宣传的“干部廉洁奉公”的观念和“很多官员拥有巨额财产”的现实形成极大反差，在当前中国社会收入差距很大的情况下，可能会引发一些社会动荡，这是一个难题。
第五，“三年豁免期”的可行性问题。一位全国人大代表在今年全国人代会上提交的议案中，建议对公务员财产申报可给予三年过渡期，即自首次申报起的三年内，申报对象若主动上缴以前的全部违法违纪收入，审查机关可一律豁免纪律处分并减免刑事责任，否则加重处分。此论一出，网络调查与媒体评论却大多持反对意见。认为此举乃“降低反腐底线”，是纵容腐败官员。
三、我国“阳光法案”亟待法律规范
通过上述分析，可以看出，制定官员财产申报公示制度的必要性虽已达成共识，但在实际操作中却又确实存在不少困难有待克服。那么，我们究竟应当如何认识和解决这些困难呢？
其
一、制定官员财产申报法，应当分步骤有序进行。首先，应逐步健全和完善已有的相关制度，加快金融、信息管理、外汇管制和财产登记实名制等相关配套制度建设，完善与官员财产申报相关的技术，并进一步加强已有制度的具体操作和执行力度，确实保障该项制度的实效。同时，分步展开官员财产申报制度的立法工作，可以在先行官员财产申报制度建设的地方试点，鼓励地方立法和制度创新，不断总结地方制度建设经验，并借鉴国外官员财产申报立法方面的经验，酝酿高层次立法，通过制定官员财产申报法，建立完善的官员财产申报制度。其
二、制定官员财产申报法，应当明确义务人的范围。财产申报义务人的范围应当与公务员法涉及的官员范围相一致，不仅包括政府官员，还包括党团组织的官员、法官、检察官以及人大、政协的官员等。除此之外，还应当扩大申报义务人的范围，包括与公共资源支配权、管理权相关联的国有企业、公益组织的负责人。另外，应当突破现有规定的思维，对财产申报官员不局限于一定的官员级别。制定官员财产申报法，应当以职权为准线确定财产申报义务人的范围，相对来说风险较高的决策和执法部门，即使是一般人员，也应当纳入财产申报义务人的范围，并且，对于一定范围的官员，不仅要申报个人财产，还要申报家庭财产。其
三、制定官员财产申报法，应当明确申报的范围。20世纪9O年代中期确立和实行的近似制度，主要是收入申报，尽管后来又规定相当级别的官员要报告家庭财产情况，但并未实行真正的家庭财产申报。众所周知，财产的范围明显比收入要大得多，官员收入只是官员财产的一部分，官员个人的财产与家庭成员的财产有着千丝万缕的联系。一些隐形、灰色收入和不明来源的财产更能说明官员的品性、德性以及是否存在腐败行为，应当成为申报的关键。诸如官员及其家庭成员股票、证券、期货等交易收入及资金来源，官员及其家庭成员继承、赠与、偶然所得（如中彩）等形式获得的财产，甚至官员利用婚丧嫁娶收取下属的礼金以及单笔额度在1O万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源等都
必须申报。
其
四、制定官员财产申报法，应当明确公开原则和社会监督制度。世界各国反腐经验表明，官员财产不向社会公众公开，廉政监督就将流于形式。我国已有的收入申报制度，实行的是申报制，注重申报而忽视公开。实践证明，只申报不公开无法保证官员财产申报制度的效果。
其
五、制定官员财产申报法，应当明确健全申报管理体制。现行的官员财产申报制度重在申报和备案，并无严格的审查和核实，官员财产申报管理体制不够严谨。通过立法完善官员财产申报制度，应当确立财产申报的受理机构和审查机构，健全官员财产申报管理体制。官员财产申报受理机构与审查机构应当分离，受理机构可以设在人力资源与社会保障部门的国家公务员局，负责受理申报并登记备案；审查机构可以设在国家监察部的国家预防腐败局，负责对有关财产申报材料进行审查核实。完善的管理体制是官员财产申报制度有效实施的保障。其
六、制定官员财产申报法，应当明确完善申报责任体系。完善官员财产申报制度，必须健全以“申报——公开——审查与监督——问责”为主线的财产申报制度体系，不仅要求申报，还需要公开，还需要审查与监督，还需要坚持问责原则。有人曾经评论《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，认为这项不足600字的规定属于中国特色的“温柔剑法”，其“温柔”之处除了表现为申报的财产范围有限（只要求申报收入，并未要求申报所有财产）、申报材料并不向社会公开（只是由组织人事部门备案）外，更体现在该规定的“软约束力”上。根据现有规定，对违反规定不申报或申报不实的行为，只是采取批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等处理方式，限于批评教育或者党纪政纪处分。制定官员财产申报法，应当完善官员申报责任体系，加大党纪政纪的制裁力度，需要加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接，增强违法者刑责风险。因此，在完善官员财产申报制度的同时，应当在刑法中设立官员拒不申报财产罪和财产申报不实罪，并强化官员财产申报责任与巨额财产来源不明罪的关系，大幅提高巨额财产来源不明罪的刑期。
最后，制定官员财产申报法，还应当明确建立和完善申报种类制度以及与其相关的一系列制度。世界上不少国家和地区规定了官员财产申报种类制度，这是预防腐败的全球性经验之一。制定官员财产申报法，应当规定财产申报种类制度，包括建立离任（退职）申报制度，通过不同类型的财产申报，实现对官员财产状况的全面监督。另外，官员财产申报制度需要相应的制度和技术与之配套。与官员财产申报相关的个人信息管理、银行账户制度、外汇管制以及金融实名制等配套制度目前还不尽完善，与财产申报相关的用以支持个人信用系统、银行转账系统、财产信息监管系统的技术也不够成熟，这已经成为官员财产申报立法迟迟不能出台的说辞。尽管这不是主要原因，但说明这些相关制度的完善应当成为官员财产申报制度建设的有机组成部分。
四、结束语
财产申报看起来只是一个制度，其实很可能相当于一次革命。它是对官员家庭财产的一次革命，是对官员个人收入的一次革命，是对官员腐败行为的—次革命。很多官员将会因为财产申报制度或法律的推行而减少收入，成为众矢之的，因此翻身落马、身败名裂。多数官员可能会支持这一制度的建立和推行，但真正在几十年来获得巨额利益的官员，绝不可能会心甘情愿地推行这项举措。如果他自己用力推，很可能会死在自己的刀口之下。制度创新之难，难在冲破阻力，破
旧立新。当然，新制度难免有这样那样的不完善、不周到的地方，重要的是我们要冷静对待新制度，正视问题、查找漏洞、不断改进、不断完善，把官员财产申报制度的积极探索坚定地向前推进，使其在预防和惩治官员腐败中发挥更大作用。
参考资料
[1]颜玉华，《“阳光法案”期待法律规范》，《辽宁人大》2010年第3期
[2]王晓伟，《廉政建设呼唤“阳光法案”》，《经济与法》2010年第12期
[3]李志明，《试析制定官员财产申报公示制度的症结与对策》，《太原师范学院学报(社会科学版)》，2009年第5期
[4]汪宛夫，《推行“阳光法案”难点在哪》，《检察风云》2010年第8期
[5]本刊编辑部，《“阳光法案”：反腐利剑正出鞘》，《江淮法治》2010年第4期
