（一）行业主管部门、行业监管体制、行业主要法律法规及政策
1、行业主管部门和行业监管体制
我国烟气脱硫行业采用政府宏观指导和调控、企业自主经营、行业协会积极 参与服务的政策和管理体制。行业主管部门及其主要职责如下：
（1）国家发展和改革委员会是烟气脱硫行业的产业行政主管部门，负责制
定产业发展政策、监督检查产业政策执行、提出产业发展战略和规划、指导拟定 行业技术法规和行业标准、制定工业行业规划等。
（2）国家环境保护部负责拟定大气污染防治方针政策和战略规划、制定大
气污染物排放标准、实施烟气脱硫达标监测，负责建设项目环境保护设施验收、燃煤电厂重大脱硫工程建设项目环境影响评价文件审批、环境保护设施运营单位 资质认定等。
（3）国家住房和城乡建设部负责烟气脱硫设施建设工程的行政管理，根据
建市函【2003】161 号《关于工程总承包市场准入问题说明的函》的有关规定， 工程建设项目一律实行“具有工程勘察、设计和施工总承包资质的企业在其资质 等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。
（4）中国电力企业联合会是烟气脱硫行业的行业协会，参与烟气脱硫和脱
硝方面的法规、政策、规划、标准的研究和拟定，组织开展脱硫工程后评估以及 相关信息交流、咨询服务、培训、资格认证等。
2、行业主要法律法规
（1）《中华人民共和国环境保护法》（1989 年12 月26 日，第七届全国人 民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。
（2）《中华人民共和国大气污染防治法》（2000 年4 月29 日，第九届全国 人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。
（3）《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发【2005】39 号）（2005 年12 月3 日，国务院下发）。
（4）《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发【2007】15 号）（2007 年6 月3 日，国务院印发）。
（5）《工程设计资质标准》（建市【2007】86 号）（2007 年4 月28 日，国 家住房和城乡建设部下发）。
（6）《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（国家环境保护总局令第 23 号）（2004 年11 月8 日，原国家环保局下发）。
3、行业主要政策
（1）《关于加快火电厂烟气脱硫产业化发展的若干意见》（发改环资【2005】 757 号）（2005 年5 月19 日，国家发改委发布）。《意见》提出“开展火电厂烟
气脱硫设施后评估，建立健全火电厂烟气脱硫技术规范体系，推动中介机构建设， 加强行业自律等”。
（2）《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（2007 修订）（2007 年4 月30 日，国家发改委发布）。《目录》提出“电站烟气脱硫设备为鼓励发展
对象”。
（3）《国家发展改革委、国家环保总局关于印发《燃煤发电机组脱硫电价及 脱硫设施运行管理办法》（试行）的通知》（发改价格【2007】1176 号）（2007 年5 月29 日，国家发改委、国家环保总局联合发布）。
（4）《关于开展火电厂烟气脱硫特许经营试点工作的通知》（发改办环资
【2007】1570 号）（2007 年7 月4 日，国家发改委、国家环保总局联合下发）。 《通知》提出“火电厂将国家出台的脱硫电价、与脱硫相关的优惠政策等形成的 收益权以合同形式特许给专业脱硫公司，由专业脱硫公司承担脱硫设施的投资、建设、运行、维护及日常管理”。
（5）《装备制造业调整和振兴规划实施细则》（国务院办公厅发布，2009 年 5 月12 日）。《规划》提出为适应环境保护和社会民生需要，大力发展脱硝脱硫
设备。发挥增值税转型政策的作用；调整税收优惠政策。
（6）《国家鼓励发展的环境保护技术目录》（2009 年度）（环发【2009】146 号）（2009 年12 月11 日，环保部发布）。《目录》指出：石灰石/石灰-石膏法烟
气脱硫及关键设备制造技术是国家鼓励发展的脱硫技术，适用于单台装机容量大 于300MW 的燃煤电站锅炉烟气脱硫。
（7）《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发【2010】33 号）（2010 年5 月11
日，国务院发布）。《通知》提出：一是强化二氧化硫总量控制制度。提高火电机
组脱硫效率，完善火电厂脱硫设施特许经营制度。加大钢铁、石化、有色等行业 二氧化硫减排工作力度，推进锅炉脱硫工作。二是加强氮氧化物污染减排。建立 氮氧化物排放总量控制制度。新建、扩建、改建火电厂应根据排放标准和建设项 目环境影响报告书批复要求建设烟气脱硝设施，重点区域内的火电厂应在“十二 五”期间全部安装脱硝设施，其他区域的火电厂应预留烟气脱硝设施空间。三是 建设火电机组烟气脱硫、脱硝、除尘和除汞等多污染物协同控制技术示范工程。 四是开展烟气脱硝等技术攻关。
（8）《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发【2010】 32 号）（2010 年10 月10 日，国务院下发）决定：到2020 年，推动节能环保
产业成为国民经济的支柱产业。示范推广先进环保技术装备及产品，提升污染防 治水平。推进市场化节能环保服务体系建设。在节能环保服务等领域支持企业大 力发展有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等业态。
4、行业其他重要的法规、政策
（1）《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》（国发【2007】 37 号）（2007 年11 月22 日，国务院下发）。《规划》提出“为实现‘十一五’
环境保护目标，全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35%。新（扩）建燃 煤电厂除国家规定的坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝用地。重点 发展300MW 以上火电厂机组脱硫、可资源化脱硫脱硝、选择性催化还原烟气脱 硝”。
（2）《关于印发国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划的通知》（环 发【2008】1 号）（2008 年1 月3 日，国家环保总局、国家发改委联合发布）。 《规划》提出“我国‘十一五’期间新开工建设烟气脱硫设施的现役燃煤发电机 组共467 台，装机容量1.26 亿千瓦，需建设投资380 亿元”。
（3）《国务院办公厅关于印发2009 年节能减排工作安排的通知》（国办发
【2009】48 号）（2009 年7 月19 日，国务院办公厅印发）。
（4）《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006 年3 月14 日，十届全国人大四次会议审议通过）。《纲要》提出“到2010 年， 全国二氧化硫排放总量比2005年减少10%”，“加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，
新建燃煤电厂必须根据排放标准安装脱硫装置，推进钢铁、有色、化工、建材等 行业二氧化硫综合治理”。
（5）《国家发展改革委、国家环保总局关于印发现有燃煤电厂二氧化硫治理 “十一五”规划的通知》（发改环资【2007】592 号）（2007 年7 月24 日，国
家发改委、国家环保总局联合下发）。《规划》提出“到2010 年底，现有燃煤电
厂二氧化硫排放达标率达到90%；脱硫机组投运及在建容量达到2.3 亿千瓦；‘十 一五’期间，安排221 个重点项目，约1.37 亿千瓦现有燃煤机组实施烟气脱硫”。
（6）《2008 年中国环境状况公报》（2009 年6 月4 日，环保部发布），提出
“2008 年中央环保投资达到340 亿元，比2007 年增长百亿元。国家扩大内需 新增的4 万亿元投资中有2,100 亿元用于环境保护，2008 年第四季度和2009 年初安排的2,300 亿元中央投资中有176 亿元用于环境保护”。
（7）《2009 年中国环境状况公报》（2010 年5 月31 日，环保部发布）指 出：“十一五”环保规划部分指标已超额完成，但二氧化硫含量自2007 年以来 首次不降而升，总体面临的环境形势仍很严峻。
（8）《节能环保产业发展规划》、《环境服务业十二五发展规划》有望于2011 年推出。根据发改委数据，我国环保产业总产值2010 年有望超过1 万亿元；在 将来较长时期内，环保产业将保持15%至20%的年均增速；“十二五”期间，节 能环保产业作为战略性新兴产业，投资需求将达3 万亿元，比“十一五”增加一 倍以上，将形成全球规模最大的节能环保产业。
5、特许经营的推出背景及政策变化过程
（1）特许经营的推出背景及试点政策
2003 年以来，随着国家对二氧化硫治理力度的不断加大，烟气脱硫行业进 入快速发展期，但快速发展过程中同时暴露出如脱硫设施投运率低、运行维护专 业化水平低、运行效果差等一些列问题。在此背景下，为完成“十一五”期间二 氧化硫削减的目标以及健全市场化治污机制，国家发改委及环保总局根据2005 年12 月《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》“推行污染治理工程
的设计、施工和运营一体化模式，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或 设施运营”以及2007 年6 月《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》 “组织开展烟气脱硫特许经营试点”的文件精神，借鉴国外大气污染治理的成功 经验，在市场化脱硫方面进行了机制创新，于2007 年推出了烟气脱硫特许经营 新机制的试点。
2007 年7 月，国家发改委、环保总局联合下发《关于开展火电厂烟气脱硫 特许经营试点工作的通知》（发改办环资【2007】1570 号），要求“在政府有关
部门的组织协调下，火电厂将国家出台的脱硫电价、与脱硫相关的优惠政策等形 成的收益权以合同形式特许给专业化脱硫公司，由专业化脱硫公司承担脱硫设施 的投资、建设、运行、维护及日常管理，并完成合同规定的脱硫任务”。 2008 年1 月，国家发改委副主任解振华在火电厂烟气脱硫特许经营试点项 目签约仪式上的讲话中指出：“这种新机制，一是有利于提高脱硫工程质量和设 施投运率。脱硫设施能否长期、稳定、高效运行与脱硫公司生存发展密切相关， 由脱硫公司承担建设和运行，必将高度重视工程建设质量，发挥脱硫公司专业化 优势，最大限度地提高脱硫设施投运率。二是有利于加强对烟气脱硫设施运行的 监管。电厂从其自身经济利益和环保法律责任的角度，将会积极参与监督脱硫设 施的正常运行，并主动配合执法部门监管。三是有利于促进电厂集中精力抓好主 业。专业化脱硫公司承担脱硫设施建设和运行，不仅减轻了电厂的投资压力，减 少了维护管理经验不足等问题，也降低了由此产生的管理、培训、日常维护成本。 四是有利于脱硫公司的发展壮大。采取特许经营后，脱硫公司更加专业化，服务 经营范围会逐步扩大，融资能力逐步增强，有利于做大做强；同时，脱硫公司为 提高经济效益，必将努力开发符合循环经济发展要求的资源化脱硫技术的产品。 烟气脱硫特许经营新机制，将有力促进脱硫公司技术和管理的不断创新，为全面 提升火电厂烟气脱硫产业化水平奠定坚实的基础”。
（2）完善及推广特许经营机制的相关政策
经过试点，特许经营的实施效果良好。电厂与脱硫公司之间形成了利益和责 任上的相互制约，电厂鉴于其自身经济利益和环保法律责任积极参与监督脱硫设 施的正常运行，脱硫公司通过原则上全额享有脱硫电价、脱硫副产品收益及相关 优惠政策不断成熟壮大并承担相应的责任及合同任务。地方环保部门和电网企业 通过烟气脱硫连续监测系统在线实时监测脱硫设施的运行情况。整个行业脱硫设 施的投运率和脱硫效率得到较大提高，以本公司为例，托克托电厂特许经营项目 的投运率和脱硫效率均超过了95%。
2010 年6 月，中电联牵头召开特许经营试点工作座谈会，认为：特许经营 工作符合市场化发展需求，虽面临脱硫电价、税收、融资等问题，但特许经营对 确保实现国家节能减排目标、提高脱硫设施投运率和可靠性，实现脱硫产业健康 发展等具有重要作用，仍需继续完善特许经营工作。
2010 年5 月，国务院办公厅转发《国务院办公厅转发环境保护部等部门关 于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发
【2010】33 号），要求“强化二氧化硫总量控制制度。提高火电机组脱硫效率， 完善火电厂脱硫设施特许经营制度”。2010 年10 月，国务院下发《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发【2010】32 号），提出“推进市场化节能环保服务体系建设。在物联网、节能环保服务、新能源应用、信息服务、新能源汽车推广等领域，支持企业大力发展有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等新业态”。2010 年11 月，国家发改委副主任解振华在“十二五”节能减排专项规划的讲话中要求：“积极推广合同能源管理、基础设施、特许经营等新机制”。
