土地利用总体规划修编前期工作授课材料之八
土地利用总体规划实施评价的思路
主讲人：邓红蒂 薛永森
全国土地利用规划修编工作委员会
2005年9月
一、规划实施评价的目的和任务
国土资发[2004]1 33号文件：开展实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。
国办发[2005]32号文件：
做好现行规划实施评价工作是新一轮规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。
◆评价目的
1、检查现行规划实施情况
规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。
2、促进规划的有效实施
通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。
3、为规划修编和规划调整提供决策依据
规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。
4、改进规划编制和规划实施管理
规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。
◆评价原则
1、客观性原则
评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑关系。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。
3、建设性原则
实施评价对既定的规划做出的评判只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。
4、参与性原则
规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。
5、成本划算原则
规划实施评价在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。
◆评价方法
1、对比评价法
也称指标评价法。是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
2、多指标综合评估法
此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地规划包含大量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。
5、参与式评估
一般为定性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规划目标的回顾和时效性评价。
◆主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况
调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。
2、评价现行规划目标和任务的实现程度
分析规划目标、主要用地指标(耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等)的实现程度，重点建设项目用地保障情况，土地利用结构和布局的调整情况等；评价规划实施产生的社会、经济、生态效益，土地利用率和土地集约利用程度等，分析判断规划目标与社会经济发展规划目标在实现程度上是否一致。
3、评价现行规划实施措施的落实情况
分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。不仅要评价国土资源管理部门的规划实施措施的落实情况，还应评价其他部门相关措施的落实情况。
4、评价规划的社会影响
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由
根据社会经济发展状况，通过对规划实施情况的分析，判断现行规划对社会经济发展的是否适应，明确提出是否有必要进行规划修编，并详细说明规划需要或不需要修编的理由。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。
通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
二、规划实施评价的主要内容
(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。
(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
1、回顾现行规划的规划目标和任务
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
4、下位规划对上位规划的落实情况
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况。
◆做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查 通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。 ◆要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
◆查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查
要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
1、回顾现行规划的主要措施
2、规划措施实施情况分析
主要考虑以下因素：
(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
(2)规划实施措施履行主体的职责范围；
(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题； (4)相关的建设性意见。 ◆ 主要措施内容
建设用地预审和审查、年度计划管理、规划审批、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定
园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法数量和查处情况
规划调整和修改次数、涉及的面积以及分析情况 土地用途管制制度实施和影响因素分析 与规划相关的各类政策实施情况分析
根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设违法用地数量的基础上，通过对比土地利用计划下达的农用地和耕地转用指标与实际建设占用农用地和耕地数量，分析超计划用地情况及其原因；对违法用地要对照有关处理规定，分析查处落实情况，对存在问题的，要提出整改的目标和措施。
◆对全国年度计划管理评价分析案例
年度计划主要内容和任务：建立了中央、省(市)县的三级计划指标管理体系．通过年度计划，逐级下达各级政府农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的年度控制目标，达到规划实施的动态监测与控制的目的．
年度计划的执行效果：从执行情况看，年度计划管理有效遏制了耕地减少尤其是建设占有耕地的势头，并通过计划管理制度．使国家及时掌握了全国耕地变化情况，为各种政策决策提供了有效支持．
年度计划存在的问题分析：
①计划编制方法的科学性有待提高，计划目标与实际实现相背离的现象普遍存在 ②计划管理缺乏行之有效的监控手段。很难保证信息源客观性和真实性： ③有些地方计划与规划相脱节，计划管理游离于规划控制之外； ④计划管理的指标设置过于粗略，实际控制效果受到影响
年度计划措施的改进与完善措施：2004年12月．根据28号文件精神，出台了新的《土地利用年度计划管理办法》，突出强调了分类管理的原则，把衣用地转冈计划指标细分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标，并规定二类指标间不能混用，分类下达： 对于计划管理内容性质，也作了E别性规定，强调了农用地转用计划指标的指令性和土地开发整理指标的指导性，并把耕地保有量指标与耕地保护责任考核挂钩。此外，土地利用年度计划管理的法；》：地位得到充分提升：各级土地利用年度计划纳入年度国民经济和社会发展计划，并由各级人大批准执行。
(四)规划实施的社会影响评价
一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。
如，有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议。 (五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由
应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。
要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。
(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价
从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价
2、规划实施的主要成效和不足
3、提出意见和建议
从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点
◆ 规划实施评价工作的基本情况工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果 ◆ 规划编制的回顾规划编制背景，指导思想和方针，目标与任务，实施措施
◆ 规划目标和任务实现程度分析对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等令 规划实施措施落实情况分析措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中 问题的分析令 规划的社会影响评价分析规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
◆ 规划实施坪价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编及其理由，对策与建议
