养老保障
人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”
我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……
共和国辞典：养老保障
2011-10-26 第 52 期
共和国辞典
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50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包
我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，
获得国家的财政支持。
探访“五保户”成了风景线
国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包
1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养老方面作了具体规定。
由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》
规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。
1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的
待遇标准。
根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。
农村养老的制度缺失
建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代年至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。
对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、
穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”
经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟
农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。
“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于189
1、19
13、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（ 焦开山：《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)
80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包
从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建
立农村的养老保障体系。
养老双轨制
企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分
改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，
建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。
1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之
间的比率。）
事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包
1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求
“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。
可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。
所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。
农村养老保险体系建立，农民全部承担养老费用
从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定“以民政部为主先行进行探索和试点”。
经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，
并开始向全国推广。
按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体
补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民自已养活自已。
农村养老保险：失败探索 问题多多
1992年开始，农村养老保障制度逐步建立，在推广过程中，由于制度设计存先天缺陷，农村养老保险被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为这制度
的失误买单……
3元养老金，不如半天讨饭钱
“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇
在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。
急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广
就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。
1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工作之一。
1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。
1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保
在领导层定调之后，1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业
务。
据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。
“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不
再承担责任。”
“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：
《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)
退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？
按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民颇有怨言。
“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，
这不是坑农民吗？”
“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)
农保问题基金被挪用
农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。
“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”
（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)
农保“保小不保老” ，60岁时投保每月拿不到1元
除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，
到60岁时每月拿不到1元。
参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4;陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国
社会科学出版社，2007，袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006
长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。
http://news.qq.com/zt2011/ghgcd/52.htm
http://news.qq.com/a/20111026/000037.htm 这是10月25日，温家宝总理主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。新华社记者马占成摄
据新华社电 10月24日到25日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在天津滨海新区调研，并主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。温家宝强调，要正确认识当前经济形势，准确判断经济走势，把握好宏观调控的方向、力度和节奏，更加注重政策的针对性、灵活性和前瞻性，以适应形势的变化。要大力推进结构性减税。
温家宝在天津调研要求巩固经济良好局面 来源：所属栏目：
温家宝在座谈中说，要把握好宏观经济政策的力度、节奏和重点，适时适度进行预调微调，保持货币信贷总量的合理增长，优化融资结构，提高金融服务水平。要完善财税政策，大力推进结构性减税。财政支出要把保障和改善民生作为重点，把钱花在刀刃上。信贷政策要与产业政策更好地结合，切实做到有保有压，保证国家重点在建、续建项目的资金需要，重点支持实体经济尤其是符合产业政策的中小企业，支持民生工程尤其是保障性安居工程。继续严格控制产能过剩和高耗能、高污染项目投资。
温家宝强调，要把稳定物价总水平作为首要任务，继续搞好物价调控。
>>现场
国家要想应对危机须实体经济发达
在考察过程中，温家宝在一家企业的会议室与来自新兴产业的几位企业负责人座谈，倾听几位企业负责人对新兴产业发展的意见。
“第一个，税收政策，现在增值税很厉害，17%，对新兴企业的财务流转有很大的困难。另外一个，就是国家的金融政策实际上还没有赶上国家的产业政策。”天津芯硕精密机械有限公司董事长刘钧说出了企业发展的困难。他的公司从事集成电路的高中端核心装备制造，许多产品打破了国外垄断，公司技术人员中有70%以上是硕士和博士。
温家宝说，“这是一个民营企业，从人员数量看又属于小微型企业，又是个创新企业，我觉得，我们的税收如果从结构性减税讲，首先应该面向这类企业。金融贷款或社会融资，我觉得应该重点支持有发展的高端制造业。”
座谈会最后，温家宝说，“金融危机已经四年了，这四年给我最深的教育就是一个国家要想能应对危机，必须有发达的实体经济，而在实体经济中又必须有创新的和科技的产业作为主导。这样我们就会减少泡沫经济对财政金融的冲击，也减少国际金融市场对我们的影响。所以，今天我想讲的一句话：我们要把很大的力量发展我国的实体经济特别是扶持战略性新兴产业的发展上来。”据中广网
>>名词解释
【结构性减税】既区别于全面的、大规模减税，又不同于以往的有增有减的税负调整。结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。
