中国/陕西：陕西省黄土高原水土保持世界银行贷款项目
基本信息 项目名称：
黄土高原水土保持世界银行贷款项目
省/自治区/直辖市：
陕西省
项目目标：
1.在10056.6km2的范围内，实现水土流失的有效控制，林草覆盖率、水土流失治理程度显著提高，泥沙输出显著减少；
2.建设高标准基本农田，改善农业生产条件，增加科技投入，促进和保证粮食单产、总产以及人均纯收入显著提高，温饱问题得到有效解决，使103.17万人受益；
3.整合破碎的土地资源，提高农业集约经营水平，降低劳动强度，实行科学种田，培育土壤肥力，提高农业生产效率，把农产品的增产增收建立在稳定可靠的基础上；
4.制止和约束人为破坏造成的水土流失现象；
5.形成比较完善的的培训、技术推广服务网络、提高农民的科技水平。
项目资金来源：
1.世界银行；
2.中、省、市县政府财政以及社区、个人投劳或集资。
实施日期：
1.一期项目：1994年10月——2001年12月； 2.二期项目：2002年1月——2005年9月；
案例研究提供者：
1.陕西省黄土高原水土保持世行贷款项目办公室 2.陕西省财政厅
摘要：
1.建设成果。历时11年的项目建设取得了非常大建设成绩，累计完成治理水土流失2643.11km2。为3个项目区的103万人新修水平梯田39648.84hm2，
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建成水浇地1571.11hm，坝地1407.7hm，果园14479.61hm，对项目区12318.15hm
2222生态脆弱区实施封山育林，促使项目区69121.94hm2土地退耕并建设成乔木林，营造灌木林53436.7hm2，完成人工种草48594.51hm2，在项目区建设大型沟道拦泥淤地骨干工程（土坝）74座，小型淤地坝794座，建设小型抽水站25座，对41座旧坝进行了维修加固，建设谷坊391座，沟头防护249.03公里，建成水窖3990眼，中心果库45座，农户果库1019座，蔬菜大棚1667座，畜棚172605m2,养畜17976头，苗圃152hm2。
2.项目建设成果的交付管理方法。
①土地所有权和使用权基本决定着交付全过程，土地权属在建设改造前后保持不变；
②建设成果的交付一般受制于土地权属，随土地权属交付运作，谁拥有土地，谁最终得到项目建设成果；
③公益工程如生产道路等属于社区；
④大型可盈利工程如小型抽水站、中心果库等交付社区集体管理；小型可盈利工程谁建设、谁所有。
一、原先的发展挑战。
陕西黄土高原水土保持世行贷款项目立项实施前的项目区是一副满目黄土裸露、沟壑纵横、几乎看不见绿色、以农业经济为主的景象。在当时，当地社会经济发展面临着诸多挑战，如自然条件恶劣、水资源匮乏且难以利用、交通等基础设施很差、外来投资极为稀少、水土流失严重、贫困人口大量存在，甚至一部分人面临着温饱问题等等，几乎看不到这里发展的方向和出路。但在这些挑战中，当时最紧迫的一个是水土流失对当地群众生产生活的制约，一个是贫困和温饱，都是当地难以自行解决的。
1.面临的水土流失挑战。1990年代初，这里的水土流失占到总面积95%以上，局地侵蚀模数达26400t/km2〃a，无论是覆盖的广度还是流失的强度在全世界水蚀发生区都是极为严重和典型的。
2.面临的贫困和温饱挑战。项目实施前，项目区耕地面积占到了总土地面积的30.6%，林地面积仅占到12%，耕地中坡耕地占到76%以上，粮食平均单产仅
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维持在仅43公斤的水平，全年人均占有粮食不到100公斤，面临着非常大的粮食缺口，而且，除过粮食以外，群众几乎没有其他的收入来源，当时大约有50%以上的人口需要救济才能维持生存。
二、项目设计
1.总体思路：在严格执行《水土保持法》、阻止破坏水土资源的基础上，以小流域为单元，按地貌特征和侵蚀规律布设各种水保措施，有效控制水土流失，改善农业生产基本条件和生态环境，合理利用水土资源，发展农业生产和农业经济，实现保水保土效益、经济效益、生态效益、社会效益同步提高和增长。
2.项目设计。在项目前期，项目管理人员、技术人员、农民及其社区组织经过反复地协商和讨论，提出了符合当地实际的项目设计方案。主要涉及内容包括以下方面：
①以小流域为单元，开展统一规划、全面设计，自下而上，实现全项目区的规划设计，促进项目区水土资源得到合理高效地利用。
②根据地貌部位和土壤侵蚀特点以及因地制宜，因害设防的原则，以小流域为单元，在梁峁坡、梁峁边、沟谷坡、沟谷底不同部位布设不同的水保措施，形成四道水土保持防治体系。
③统筹水土保持、生态环境和居民生产生活的需要，优先建设高标准的基本农田，发展粮食生产，建设一定数量的经济林，在解决温饱和生产生活的基础上，实现水土保持生态环境与脱贫致富的“双赢”目标。
④措施设计。在项目设计的基础上，提出了以下措施类型，保证项目的实施，并按照有关规范对各项措施作具体技术设计。Ⅰ.工程措施：A.新修水平梯田与田间道路；B.新修淤地坝及旧坝维修加固；C.新修治沟骨干工程；D.新建小型灌溉工程（含水窖）；E.新建沟头防护工程、沟边埂等。Ⅱ.林草措施：A.水保林；B.果园或经济林；C.苗圃；D.人工种草；E.封山育林；Ⅲ.其它民生工程：A.中心果库；B.农户果库；C.蔬菜大棚；D.畜棚；E.养畜。
三、项目交付
㈠机构方面
项目实施初期的1993年11月，陕西省政府就成立了具有行政职能的项目管
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理组织机构，并将该组织机构细分为领导机构、管理机构和咨询机构，而且将此类机构推广到市、县两级政府，同时进一步明确了各级和各个机构的职能分工和工作职责。
㈡资金方面/新型筹资方式
1.资金管理：首先，在各级项目办设立了独立的财务管理机构，做到独立核算，专款专用。其次，根据世行对财务管理的要求，对财务人员进行了多次培训，提高了他们的财务管理水平，第三，经常进行财务检查，督促项目资金正常运转，第四，做到了专款专用，为项目顺利提供了资金保障。
2.资金筹集：项目筹集的资金总额共约111335万元，主要来自两方面，一个是世行贷款64415.35万元，占57.86%，另一方面来自国内配套资金，包括中央、省、市、县财政配套和项目区居民投劳折资，累计约46919.65万元，占42.14%。
㈢采用的激励措施
1.谁治理，谁受益。在项目区全面推行“谁治理、谁所有、谁管护、谁受益”的政策，鼓励农户筹资投劳按项目设计的要求治理水土流失，并以合同的形式保证投资治理成果在合同期内归农户个体所有，调动了各个方面治理水土流失的积极性，吸引了大量个体业主、工贸企业、离退休人员、城市居民、佛教人士等积极参与项目建设，兴办绿色产业，此类投资高达24851万元，占项目投资的22%；
2.长期承包。在项目区大力提倡户包治理小流域，允许有一定技术、且资金充足的农户，大面积（5-10km2）、长期承包(10-20年)完整的小流域开展水土流失治理；
3.转贷措施。将世行贷款由政府贷款转化为农户个体贷款，保证绝大多数农户参与项目活动，并在其中受益。
㈣使用的创新手段
1.封山禁牧。项目实施中把封山禁牧作为一项硬指标，落实在了项目建设中，实行“封”“治”结合。国家提出“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的十六字政策措施后，项目区各市县政府相继出台了有关方针政策，结合退耕还林（草），大力实施封禁治理，边退耕边封禁边造林种草，加快了植被恢复，并用制度保障治理成果。如彬县政府颁发的《关于封山禁牧的通告》、《彬县柿子生产基地林木管护办法》，配备专职护林员320名，建护林房160多处，树 4
立禁牧标志碑1000多块，有力地促进了封山禁牧，实现了全面封禁。
2.管理创新。项目建立了具有国内领先水平的、现代化的、科学的项目组织领导体系、实施管理体系和技术咨询管理体系，以新的管理模式，确保项目的顺利实施。项目规划首次按照基建程序进行设计；项目财务首次引入报账制和审计制的管理模式；项目实施首次开展了全面的项目监测评价，项目物资首次按照采购制的方式进行采购，引入了国竞争性招标采购、自营采购等概念。整个项目把组织实施、技术管理、财务保障、支持服务、考察培训等环节融为一体，大大提高了工作效率和管理水平。
3.科技创新。项目始终把科技创新作为项目建设的重要支撑，大力发展以农业信息技术和现代生物技术为代表的高新技术，培育项目建设新亮点。全省项目区推广了彬县总结的“挖根、分级、修根、蘸浆、浇水、点播、整盘、覆膜、压土” 和长武县总结的“吊袋输水法”等造林新技术，使造林成活率达到90%以上，结束了“年年造林不见林”的历史。项目区引进优质水果、干果品种，栽植优质大扁桃2000多亩，美国红提葡萄2000多亩，美国黑梅李500多亩，澳洲青苹8000多亩，冬枣2000多亩，收到了良好成效。在安塞、宝塔、淳化等县区大力推广大棚菜、大棚水果种植技术等，培训了大量的农民技术人员，既提高了当地群众的技术应用能力，又增加了群众收入。
㈤项目实施中遇到的问题及解决方法
1.林草成活率、保存率较低，造成项目资金的浪费。
项目在提高林草成活率、保存率上想了好多办法，做了大量工作，在项目的中后期，将这项工作做为的重点工作来抓，与国内同类项目相比，林草成活率、保存率大大提高，但还是较低，究其原因，在乔木林造林上，违反了自然规律，几十年陕北造林经验和8年项目实践，证明在延安以北不宜大面积造林，只宜走大力发展灌草，沟道少量栽树的路子；在种草上，片面强调种植面积，忽视草的利用，忽视草的转化，忽视草的深加工，致使农民在种草上得到的效益很小，因而造成常年种草不见草的局面。
2.对项目区原有植被保护不够。
在项目实施过程中，有些地方为了图好看，施工中不注意原有地面植被的保护，造成地面裸露，增加了土壤侵蚀量和水分蒸发量，不利于水土的保持，不利于植物的生长。
四、取得的成果
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历时11年的项目建设取得了非常大的建设成绩，累计完成治理水土流失2643.11km2。为3个项目区的103万人新修水平梯田39648.84hm2，使人均基本农田达到2.5亩以上，建成水浇地1571.11hm2，坝地1407.7hm2，果园14479.61hm2，对项目区12318.15hm2生态脆弱区实施封山育林，促使项目区69121.94hm2土地退耕并建设成乔木林，营造灌木林53436.7hm2，完成人工种草48594.51hm2，在项目区建设大型沟道拦泥淤地骨干工程（土坝）74座，小型淤地坝794座，建设小型抽水站25座，对41座旧坝进行了维修加固，建设谷坊391座，沟头防护249.03公里，建成水窖3990眼，中心果库45座，农户果库1019座，蔬菜大棚1667座，畜棚172605m2,养畜17976头，苗圃152hm2。
一期项目经过8年治理，生态环境明显好转，植被覆盖率已由治理前的14.6%增加到目前的48%，治理程度由19.0%增加到60%，项目实施以来的减沙总量达3064.07万吨,年减沙能力达383万吨。项目区全面脱贫不反弹，儿童入学率达98%，农村交通条件得到极大改善，人畜饮水基本解决。人均产粮由治理前的381公斤提高到517公斤，人均纯收入由300元提高到1458元，增长了近4倍。而二期项目在一期的基础上取得了新的突破。一是项目区农村产业结构调整取得重大突破。以项目促产业，以苹果、柿子、枣、仁用杏、酥梨、布尔山羊为主的大型商品生产基地已经形成，从优质果品生产、布尔山羊繁殖到果品加工、草粉加工已经从农户向现代化、市场化方向发展，渭北地区已经从传统的农业生产方式向果品产业、畜牧产业的方向发展。二是大量采用了新技术，项目区已引进了大扁桃、早结实核桃、美国阿尔钢金苜蓿、布尔山羊等新的果、草、畜品种，并建立了药用植物示范基地、布尔山羊良种羊繁育基地，引进了新配方继承套先进设备，建起了果品加工、草粉加工企业。三是大面积种草、舍饲养畜、封山禁牧成效显著，使种草、养畜走向良性循环的发展轨道。四是造林成活率高，普遍达85%以上，彬县高达95%，结束了过去“年年造林不见林”的历史。五是机制创新有了重大突破，培育了一批治理大户，引入了一些企业参与，调动了社会各界力量积极投入项目区治理，加速了治理进度，提高了治理科技含量，促进了产供销一条龙体系的形成。
五、可持续性和可靠性
项目的成功实施，取得了世界银行的高度认同，引发了党和国家领导同志、各相关部门负责同志持续不断来项目区考察访问。特别是1995年世界银行行长的沃尔芬森先生，在项目区考察后，对项目给予了高度评价，把黄土高原水土保
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持世行项目树立为世界范围内世行所有农业项目的“三大旗帜”工程之一，使陕西世行水土保持项目的社会地位、国际地位大大提升，国际、国内影响力大大增强。1997年6月，时任国务院副总理的姜春云受江泽民的委托，到我省世行项目区就“治理水土流失、改善生态环境”作专题调研，1997年8月5日，江泽民同志在姜春云在陕西的考察报告上做出了重要批示，向全国发出了“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召；1997年8月，全国治理水土流失、改善生态环境的农业现场会在项目区召开，国家相关部委的负责同志、各省区政府的负责同志、100多位省部级以上领导到项目区参观学习，使陕西省成为全国治理水土流失、改善生态环境的一面旗帜，全国有60多个地市以上的省、市、区到我省项目区学习。为陕西经济的发展、树立良好的对外开放形象，为陕西招商引资赢得了良好的舆论氛围，做出了巨大贡献。1999年、2000年，时任国务院总理的朱镕基连续两年到项目区视察，并提出了“以工代赈、个体承包、退耕还林、封山绿化”的16字方针，对项目建设后期的发展给予亲自指导。在国家的统一安排部署下，不仅陕西省治理水土流失、改善生态环境的总体形势发生了巨大变化，全国性的生态建设工作也进入了一个崭新的历史时期。
六、经验和教训
1.经验：
①必须要有一套好的理念；如世行当年提出的将水土保持与扶贫作为项目宗旨、社区参与等理念；
②必须要有一个好的项目设计；项目管理方、受益方（农户）等共同参与项目设计、并对项目设计进行反复多次地实地论证；
③必须要有一个好的项目管理机制和团队； 2.教训：
①所用贷款没有必要坚持必须全部转贷到户。短期内、经济效益好的项目可以转贷到农户，而公益性强的基础设施建设可以由集体（地方政府）承贷；
②应当进一步论证项目监测方案的可行性和可操作性，提高监测质量，保证监测成果的利用率更高。
