简论我国公务员薪酬制度的改革
内容提要：
薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。本文主要分析了我国公务员薪酬制度的现状以及存在的一些问题及原因, 对公务员薪酬制度的演变及现状进行了分析，指出公务员薪酬制度存在的不足，在此基础上对我国公务员薪酬制度的发展方向提出了建议。
关键词：
公务员；公务员薪酬制度；改革
公务员的薪酬是指在国家或地区政府部门工作、依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。公务员薪酬制度是国家收入分配制度的标杆，具有重要的示范和引导作用。目前的公务员薪酬制度是2006年7月1日施行的薪酬制度。
一、公务员薪酬制度的沿革
(一) 工资制度的发展时期
我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。
(二) 工资制度的四次改革
我国公务员薪酬制度演变从建国初期到现在共经历了19
56、198
5、199
3、2006年四次大的工资制度改革。四次工资制度改革的基本情况如下：
（一）1956年第一次工资改革实行职务等级工资制度行政管理人员的工资分为30个等级，330个工资标准；工程技术人员的工资分为18个等级，198个工资标准；工人分10个等级，110个工资标准。随着时间的发展，职务等级工资制度逐步演变成了属人工资制度，出现了管理高度集中、职级不符、劳酬脱节、功能单
一、机制僵化的弊端。导致机关效率低下，人才流失严重。
（二）1985年第二次工资改革实行以职务工资为主要内容的结构工资制度。改革的主要内容是把标准工资加上副食补贴及行政费节支奖，按工资的不同职能分基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分。基础工资按工作人员本人生活费确定，从领导干部到一般工作人员均执行相同的基础工资标准。每人按担任的实际职务及级别领取职务工资。工龄工资按工作年限每年以0.5元计算，最高限额为20元；奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员，奖励工资没有拉开差距。以职务工资为主的结构工资制度较过去单一的等级工资制，突出了岗位因素，更好地反映了工资的多种功能，对于公务员的激励性更强，并且实现了与事业单位工资制度的分离，取得了较好的效果。
（三）1993年第三次工资制度改革实行职级工资制度。1993年工资制度改革动作比较大。改革的主要内容是实行职级工资制，按工资不同职能设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。并决定建立正常的工资增长机制，增加工资的途径有三：一是定 3 期考核晋升工资档次；二是随职务、级别晋升相应增加工资；三是根据物价波动指数和企业同类人员工资水平增长情况相应调整。这次改革，工资增长幅度较大，逐步理顺了一些工资关系，较好地调动了公务员的积极性。
（四）2006年第四次工资改革实行了公务员职级工资制。2006年工资改革将基本工资构成中的基础工资和工龄工资简并，只保留职务工资、级别工资两项。一个职务对应一个职务工资标准。同时，公务员根据所任职务、德才表现、工作实绩和资历确定级别工资档次。增设了级别并调整了职务与级别之问的对应关系。将级别数由15个增加到27个，各职务对应的级别数量相应增加。同时，适当加大了不同职务对应级别的交叉幅度。这样，就给低职务公务员提供了充分的级别晋升空间。合理设计了工资标准。既保证低职务人员适当的工资标准，又适当加大不同职务、级别的工资差距，形成合理的工资关系。完善了正常增资办法。公务员晋升了职务，相应提高职务工资和级别工资，累计两年或五年年度考核合格，可以晋升一个级别工资档次或级别工资等级。按照公务员法规定，还将建立工资调查制度，定期进行公务员与企业相当人员工资水平的调查比较，作为适时调整公务员工资标准的重要参考依据。
(三) 激励功能不足
公务员的薪酬除了具有保障功能外,还应具有激励功能。首先,工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障；其次,工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是,我国公务员的工资都要看财政状况好坏,而1997 年以来的每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪,凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素,均可获得同等加薪,而且各级别的增资差距很小,这种实际上的“平均主义”,大大弱化了加薪的内部激励作用。其次,公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是,现行工资标准中基础工资太低、职务工资和级别工资之间的级差也太小,缺乏激励性,即对高能力者的报酬不足,而对低能力者的报酬过高。
二、我国公务员薪酬制度存在的不足
虽然近年来我国公务员的薪酬水平得到了提高，薪酬制度也在不断的完善，但随着经济体制改革的迅速深化和行政部门机构改革步伐的加快，国家公务员的薪酬制度与其它领域的改革相比，显露出一些不适应新情况和新形势的地方。
（一）公务员管理的法制建设不健全：法制是公务员制度的重要特征，健全法制是完善公务员制度的重要内容。在世界范围内，实行公务员制度的国家都很重视法制化建设，除了制定《国家公务员法》外，还制定相应的《工资法》以保障公务员获得报酬的权利。比如美国《联邦政府工资改革法》、《联邦工资比较法》、日本的《国家公务员法》、法国的《公务员总章程》、德国的《联邦工资法》等。相比之下，我国现行的公务员薪酬制度还处于法制化水平较低的层面上。自从1993年《国家公务员员暂行条例》颁布以来，有关公务员的各种管理问题都遵循这个《条例》，但随着形势的变化，公务员管理遇到了越来越多的新问题，有些问题在颁布《条例》时根本没有涉及到。2006年，《国家公务员法》正式颁布实施，但对于公务员薪酬制度来说，这一法律显然力度不够，缺少一部有关公务员薪酬的法律法规出台，所以在实际操作中，当公务员的薪酬在受到部门利益和政策影响的时候，由于缺乏法律和制度的保障，会受到政策的很大影响。所以，颁布和实施《国家公务员薪酬法》以来解决公务员何时应该加(降)薪、什么样的公务员应该加(降)薪问题是当前公务员管理方面的当务之急。
（二）公务员薪酬分配不均衡 ：全国来说，各省市区的公务员工资极不均衡，东部地区、沿海地区和内陆地区由于经济发展水平的差距，公务员的工资差距也在拉大。就是同一个省不同县市、不同部门之间的薪酬也不均衡，存在着较大的“行业差”，缺乏科学性和合理性。就目前公务员的工资水平来看，由于各个地区的经济发展水平和货币的实际购买力水平不同，工资水平之间存在差距是必然的。而对于如何保证公务员工资水平与该地区的国民经济发展相协调，与社会进步相适应的具体实施细则却没有出台。
（三）公务员薪酬制度激励不足：公务员的薪酬除了具有保障功能外，还应具有激励功能。一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是，我国公务员的工资增长机制并未体现这一要求。每次调整公务员的工资都要看财政状况好坏，而1997年以来的每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。现行工资标准中基础工资太低，各种津补贴太高，职务工资、级别工资之间的级差也太小，缺乏激励性，即对高能力者的报酬不足，而对低能力者的报酬过高。另外，公务员酬薪水平对其他行业的辐射带动作用不足。公务员的酬薪水平应对各行各业产生示范效应。给公务员加薪可以说是政府给他的雇员长工资，这种行为应形成一种辐射作用：水涨船高，其他行业、其他单位也会在力所能及的范围内跟着给其雇员长工资，从而使得公务员加薪引起连锁反应，使长工资的实际人数远远超过国家公务员的实际人数，带动工薪阶层工资的整体上扬和整个社会工资水平的提高。只有从公务员波及其他阶层都纷纷受益，达到一定水平，这样的连锁反应才能使居民生活普遍提高，人们才会用更多的钱投入消费，拉动需求和经济增长。
（四）津贴、补贴运用不规范：津贴的作用主要是用来调节公务员工资分配收入中的特殊矛盾,分为特殊生活津贴、特殊工作津贴、职务技能津贴、累积贡献津贴和福利性津贴五种类型。由于我国津贴制度的不完善,主要弊端有:一是经济发展不平衡所带来的收入水平差距不能通过津贴制度予以调节。地区附加津贴制定的初衷是为了适应我国经济发展水平不平衡, 弥补工资制度不能调节的公务员等质生活水平地区成本差异问题,也就是通常所说的物价指数问题。但实际执行过程中, 各地着重解决的是当地公务员的生活性补贴问题。二是津贴内容项目众多,不同地区各不相同,难以进行横向比较和科学管理。三是津贴标准的设定也没有形成科学、合理的评估机制,津贴水平缺乏合理性分析。津贴、补贴制度的不规范造成工资制度调空能力不强, 权力寻租行为严重, 损害了我国务员队伍的形象和办事效率。
三、建立公务员薪酬制度的探讨
(一) 制定公务员薪酬制度的基本原则
通过借鉴其他国家、地区的宝贵经验，结合我国公务员薪酬制度的实际情况。在如实承认公务员个人的物质利益的基础上，根据“合理、规范、透明”的方向，设计公务员薪酬制度应具备以下5个原则：
1、公务员工资水平和标准应该有明确的法律或政策作为指引，并通过科学、合理、公开的评估机制来确定，使公务员工资水平保持相对的稳定性，既不会因为经济周期的波动而引起实际工资水平的下降，也不能脱离当地经济发展的实际水平。
2、公务员的薪酬制度应该是一个统一的体系，这并非指公务员的工资标准或收入水平的绝对统一，而是指公务员薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行，体现国家对公务员薪酬制度的统一指导，承认和允许地区经济发展水平差异所引起的合理的收入差距。
3、公务员的薪酬制度不但能够充分满足基本生活需要，而且能够通过合理的级差体现职务贡献、资历贡献、学历贡献、绩效贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性激励机制，打造公务员的精英团体地位。
4、公务员的津贴制度是公务员工资制度的重要补充，其作用主要是解决无法在工资层面上处理的各种特殊的、需要区别对待的劳动报酬问题，地方政府应该在调查当地企业的薪酬水平的基础上，科学制定当地公务员的津贴标准。
5、公务员的福利制度应该能够通过适当的形式为公务员提供一种公平的生活保障和生活质量，满足公务员在共同的物质和文化生活方面的需要。
(二) 进一步完善公务员薪酬制度的建议
1、公务员薪酬结构的探讨：公务员薪酬结构主要包括工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中各自发挥着独特的作用，如果把三部分的内容简单地混在一起，将难以区分薪酬制度中各自所发挥的调节个人收入的作用。因此，首先在此提出的薪酬构成的建议是：第一，清晰界定工资、津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。目前，我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉的：在工资收入中包含各种津贴的内容，而津贴项目的设计，又将应由福利制度解决的问题掺合进来，使得工资、津贴和福利各自在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决地区差别、生活成本不同等各种差别因素问题。第二，赋予有独立财政的地方政府制定地方津贴的权力。由于我国实行统一领导、分级管理的行政管理和财政管理体制，所以只有地方政府最了解当地的经济状况，如何在财力范围内解决公务员生活成本差异，保证公务员维持与当地企业相当层次人员的相近生活素质等问题，也只有地方政府最有发言权。因此，在中央政府统一制定的地方津贴测定方法和运行机制的大框架下，赋予地方政府制定地方津贴的权力，既可以维持薪酬制度的统一性，也可以保持津贴的灵活性，并充分发挥其调节作用，有效解决生活水平成本差异和维持公务员生活素质的问题。同等职务的公务员因工作调动，从经济发达地区调往经济欠发达地区而引起的工资收入下降也就找到了合情合理的解释依据——收入降低不是因为劳动报酬的减少，而是由于享受同等质量的生活水平所付出的货币成本减少等原因所造成的。同时，也为大刀阔斧地取消各单位自行制定的补贴津贴奠定了坚实的基础，因为地方附加津贴实际上已经解决了包括物价差、生活性支出等各种因素造成公务员实际收入比名义收入低的问题，各地也就没有必要再制定各种“土政策”来弥补公务员生活需求的不足。第三，增加公务员薪酬的实质所得，实现福利货币化、显现化。由于我国公务员货币工资总体水平偏低,违背了薪酬分配的公平原则，难以做到合理分配、有效激励，特别是在社会经济不断发展、市场经济不断完善的今天，由于公共管理部门总体工资水平偏低，极容易使公务员产生不平衡心理，从而滋生腐败现象。因此在提高公务员工资总体水平上,应当将大部分福利补贴纳入工资,实现货币化,使公务员货币化工资与薪酬总值大体相当。改变传统的“低工资、多补贴、泛福利”的薪酬制度模式,以达到“以薪养廉”之目的。
2、公务员薪酬标准的探讨：第一，建立公务员薪酬标准评估和确定机制。建立公务员薪酬标准评估和确定机制是落实公务员薪酬的平衡比较原则的必要要求。《国家公务员暂行条例》第六十
六、六十七条明确规定：“国家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”，《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》也提出“建议党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平联系的动态增长”。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成，没有深入调查和比较分析的薪酬标准和调整决定都是草率和缺乏依据的。第二，逐步引入绩效工资。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。现阶段，绩效工资越来越受到西方发达国家的重视：日本政府《一般职员报酬法》规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪或越级提薪；加拿大对公务员的增资主要看表现，成绩突出的可以一次升几级，直至本职位的工资最高限度，或者在最高工资额之外另加奖金。绩效工资的量化是一个庞大而复杂的工程，只有在政府公共管理的各项工作能够被合理地分解成具体的项目或可以量化的任务的前提下，才能通过项目评估或者各种数量指标考核来科学评定公务员的绩效。但是，绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥的作用是不容忽视的，因此，绩效工资可以在一些职能比较简单的部门首先试行，待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。
四、完善我国公务员薪酬制度的对策研究
（一）加快工资立法,确保工资管理工作有法可依。我国应该鉴美国、英 国、日本等发达国家公务员工资制度的成功经验，结合我国国情和改革发展的实际，构建公务员工资体系，将公务员的工资标准、增资方式和调整程序用法律的形式确定下来，使公务员的工资法制化，实现依法管理.。
（二）加快推进薪酬分类管理。分类管理不同职位公务员薪酬，合理的职位分类是制定完善的薪酬制度的基础，公务员所属的职位分类是其取得合理报酬的根本依据。尽管我国公务员法将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，但薪酬制度中还是依托领导和非领导职务类,按照级别核算工资，导致很多专业人员与管理人员无法区分计算。因此应在公务员薪酬制度设计中引入职位分类管理。
（三）统一并简化工资标准。工资是薪酬的核心部分,其内容和标准应该由中央政府进行统一规定。各地区公务员工作所付出劳动是基本相同的，理应同工同酬。经过公务员职位分类后。规范津贴、补贴、福 利、职务消费,我国公务员薪酬呈现出“低工资、高补贴、滥福利”特征, 甚至于出现“灰色收入”。因此,必须实现公务员津贴、福利、补贴发放 由“暗”到“明”的转变，在职位分类的基础上使之成为社会公平的杠杆。
（四）建立薪酬标准评估和确定机制，合理制定薪酬级差，完善和加强薪酬增长机制的激励效力。
（五）薪酬标准评估和确定机制。《国家公务员暂行条例》规定:“国 家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动,有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”,“国家公务员工资水平与国有企业相应人员的平均工资水平大体持平”。因此必须通过科学的评估和确定机制来完成标准制定,确保工资标准设立的科学化、制度化。
（六）合理制定薪酬级差。薪酬制度中职位内的档次工资必须具有激励作用。级差的设计应解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补偿。可根据社会实际以及公务员的职位等级、工作能力、绩效表现、工 作经验等确定公务员的薪酬，合理拉开差距。
（七）引入绩效工资,加强加强薪酬增长机制的激励效力。绩效工资 可以发挥薪酬制度的激励作用,因此得到了国外政府的重视,比如日本 《一般职员报酬法》规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪。我国公务员层面绩效工资仍是空白，因此可以在一些部门试行，待条件成熟后再在其他部门逐步推开。
五、结语
建立符合社会主义市场经济体制的公务员薪酬制度是一项长期的工作。公务员的薪酬政策，既关系到公务员个人的经济利益,更会对国家政治、经济和社会产生深刻的影响，同时也是吸引优秀人才，稳定公务员队伍，遏制腐败，提高政府行政效率的重要保证。因此，应该通过进一步探讨公务员薪酬体制改革的方向，逐步建立具有灵活性、内部公平性、外部竞争性、激励性的公务员薪酬体制，以促使公务员努力工作，进而保证政府职能的有效发挥。
参考文献：
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