再论我国农村土地制度改革
（洪芳 山东工会管理干部学院 济南250100）
摘要： 农地产权制度改革是实现农地集中，建立现代农业，改善农民生活条件的关键。农业生产的特点决定了其适合以家庭为单位组织生产经营。新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。农地私有化能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制。
关键词： 农民
集体所有
承包经营
私有化
改革
十多年前民法学界就在为农村土地制度改革的发展方向争论不休，但时至今日，中国的农地产权制度依然没有太大的变化。刚刚闭幕的党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》，其目的在于解决土地的流转问题。从而使中国再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成为改革者们所要考虑的问题。尽管农村改革涉及到方方面面，但最为重要的依然是农地产权制度改革。不改革农地产权制度，土地就难以集中，就难以建立现代农业，农民增收和改善生活条件的愿望都将难以实现。
一、我国现行的农业地产权制度存在着以下的弊端：
（一）农村土地所有权的主体虚化
我国农村土地实行农民集体所有，家庭承包经营的土地制度。从现行立法来看，对“集体”的解释主要是指村农业集体经济组织或村民委员会，有时也指乡镇农民集体经济组织。从立法的角度来看，关于农村土地所有权主体的规定缺乏排他性，并且尚无立法对集体成员加以明确。实践中往往因出生或迁入而成为集体的一员，因死亡或搬迁而失去集体成员的资格，进入集体或离开集体均无任何代价，集体成员处于不断地变动中。这样实际上就导致了集体所有权的虚化。
按目前的法律与政策规定，农地的所有权与处分权归村集体，农户只有收益权即承包经营权，而且收益权让渡给农户也是有条件的即一定期限、一定的租金(表现为村提留)。农户得不到完整的的产权，有以下弊端：首先农地经营收入的一部分要分割给村集体，村集体在处置这部分收入的时候容易发生无效率的现象。其次，由于没有所有权，收益权容易遭到侵犯(表现为承包关系的破坏)，农户没有稳定的预期，短期行为严重。最后农民没有土地的处置权，不利于农地的流转与集中，不利于农业经营规模的扩大，降低了农地的配置效率。
（三）土地流转缓慢，利用率低，阻碍了现代农业的发展
我国的家庭联产承包责任制采用的是均田制，其社会福利、社会保障的意义较大。集体没有选择农户的权利，因而不能体现效率高的农户多承包，效率低的农户少承包或不承包的经济效益原则，由此导致土地的细碎化。在人多地少和社会保障措施缺乏的矛盾中，农业经营的兼业化就不可避免。如此以来，一方面外出打工的人荒芜了土地，想种地的人却找不到土地种。对不少农民来说，土地
1 已经不再是其收入的主要来源，但却是其养老的保障。由此不仅现行土地产权制度不仅将农民固定在小块地块上，而且阻碍了土地的流转和集中。土地不能集中还导致了现代化的机械无法得以充分的利用，粗放经营在所难免。对多数农民而言，生产首先是为了满足自给，因此农产品的商品化较低，农业生产结构不合理。再者，因土地的取得无需任何代价，因而，农民有种不要白不要，要了还想要的心理，造成土地荒芜，利用率低的结果。尤其是宅基地，在城市化进程快的地方，大片住宅空闲，不能复垦，造成土地的闲置和浪费。
(四) 城乡二元土地权利结构和管理体制，影响了农村土地市场的建立
我国在城市和农村分别实行土地的国有制和集体所有制。但作为拥有所有权的集体，也不享有土地的处分权。农业用地要想进入土地市场进行交易，必须通过国家征用。由此以来国家垄断了土地的一级市场。据有资料显示：1987－2001年间，全国非农占用耕地3394.4万亩，其中70%是以征用的方式实现的。据推算，目前全国失地农民至少在4000万人以上。在城郊和经济发达地区，政府征地给农民的补偿，每亩只有1.3－2.5万元，但政府却每亩高达30万－70万元的价格转卖给开发商，差额是给予农民补偿的几十倍，政府成了倒卖土地的中间商。在利益的趋动下，土地征用规模不断扩大。而土地出让与征地补偿的差额主要用于城市建设，不仅制约着农村经济的发展而且造成了城乡差距的进一步加大。并且据调查，国家付给农民的各种征地补偿费用经过县、乡、村三级行政机构各种钟的提取和截留，实际分配给农民的每亩补偿款大约只在2000－3000元以下。1如此以来一方面导致耕地的迅速下降，威胁着粮食安全，另一方面，失地农民生活状况恶化，只能不断地上访以寻求解决或游走在城市与乡村的边缘，因缺乏收入来源所引发的违法犯罪现象增多，影响着社会的安定团结。
二、我国农村土地制度改革的主要思路
民法学界的一致认识是，农地流转困难，农地粗放式经营甚至撂荒，农地纠纷频频发生的主要原因在于农地产权制度存在缺陷。但对农地产权制度改革的目标模式，意见分岐较大。概括起来不外乎有三种。
(一)实行农地国有制
主张实行农民土地归国家所有，实行国有化基础上的土地经营制度。在具体的经营制度上又主要有两种观点：(1)实行国有租赁制，即宣布全部农村土地归国家所有，国家对土地所有权在经济上由收取地租来体现。(2)实行国有永佃制，即在土地国有化的基础上实行永佃制，使农民获得永久性的土地使用权。2这有两方面的好处：一方面可以避免国有租赁下因农民预期不稳定的短期行为；另一方面，通过永佃权的商品化，在保证国家土地所有权在经济上得以实现的前提下，承认农民对土地的处置权，则可以形成受国家调节的土地流通市场。
(二)实行农地集体所有制。
2 持这种观点的学者认为，在当前实现土地的流转才是最重要的，通过改造现有的集体所有制，可以节约改革成本，并且不触动农民的既得利益，有利于社会的安定团结。在具体做法上，又有不同的观点。代表性的观点有以下几种：
1、主张建立集体农业土地产权合作股份公司。股份公司对村集体的土地拥有所有权，农民以其土地使用权入股。由股份公司来实行统一经营。农民按股份分享收益。3
2、主张农村土地所有权按照民法之“按份共有”的制度模式进行改革，使农村土地使用权成为一种真正意义上的“物权”。按份共有的目的就是将土地所有权与每个农民紧密联系在一起，使农村土地所有权及其附属权利的变化都必须征得每个按份共有人的同意。
3．制定土地财产法，强化承包经营权的物权特性。
(三)主张实行农地私有制
农村土地私有化模式是主张将农村的土地所有权归农民，使农民对土地拥有完全意义上的产权；从而降低土地流转的交易费用、提高土地资源的配置效率。农民通过对土地所有权的处分如出租、转让、入股等方式实现土地流转和集中，从而建立现代农业。
三、各种改革思路的评析
（一）农地国有化改革思路的评析
实行农地国有化，国家可以利用经济、行政手段对农地使用权进行管理，促进农地流转机制的建立，并且实行土地国有，能从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费和土地资源破坏的问题，提高国家对土地资源的管理效能。
但农地国有化改革思路存在着其自身无法克服的缺陷：(1)从我国国情看，国家没有相当的财力购买归农民集体所有的土地。在人们逐渐对于法治有着明显要求的背景下如果无偿剥夺农民的土地，是不明智的举措，有可能造成经济、政治和社会的大震荡。(2)实行土地国有化，国家将年复一年地面对着上亿农户，按市场机制出租土地，支出费用过高，净效益低。何况我们也不可能把耕地只租给少数种田能手，而置多数农民于不顾，再由国家救济这部分租不到地的农民，这显然是一件得不偿失的事情。(3)土地国有化意味着把土地资源配置权，完全集中于政府手中，这无异于把农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境。因此不宜将农地国有制作为改革的方向。
（二）农地集体所有制改革思路的评析
延续农地集体所有制并不断探索土地流转方案的改良思路，可以保持社会的稳定，减少改革的成本。但就目前学者们提出的改革方案来看，都无法从根本上解决土地所有权主体虚化，土地交易费用过高，农民权益易受侵犯的问题。
1、笔者认为实行农民对集体土地按份共有的改革思路实则肯定了土地的私有。因为按份共有
3 的共有人得请求分割自己的财产份额。
2、实行土地承包经营权的物权化，并适当延长土地承包期限的改革思路，尽管从一定程度上可以减少村委会任意改变承包经营期限侵犯农民承包经营权的行为，但却无法从根本上解决土地流转中的交易成本过高和不效率问题。有学者主张确立永久的土地承包经营权。永久的土地承包经营权或许能够解决农民的短期行为问题。但须知我国的农地承包经营权是与户籍制度密切相关。如承包人死亡或全家迁出，则承包的土地也就意味着收归集体。再由集体发包，但在人多地少的矛盾中，在人口变动较大的地方，经常性地调整土地就不可避免。
3、实行农业产权股份制有利于土地的集中经营，有利于提高规模效益。但农业产权股份制不宜通过立法予以确认。是否以现有的土地使用权出资应属于农民的权利。任何人都无权强制农民以土地使用权出资。因此通过立法予以确认没有任何的法律依据。股份合作制只能成为农民自己选择经营的思路，却无法成为制度改革的方案。其次，农民以土地使用权出资，作为股份合作制的公司其所拥有的是农地的使用权而非所有权，因此，改革并没有触及到土地所有权的问题。再次，认为股份合作制有多种优点的学者，其立论的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式进行经营，则既可能有盈利也可能有亏损。当亏损巨大时要求抽回出资的意愿就会引发一系列社会矛盾。再次，股份合作制无法从根本上克服土地征用中的不效率行为，并且公司中大股东坑害中小股东的事情也会时有发生，农民的权益依然无法得以保障。最后，因土地不属于自己所有，无论土地最终是通过出租还是发包的方式都无法改变短期经营的行为，影响土地肥力的提高。
4、在集体所有制框架中解决土地的细碎化和流转不畅的问题，会造成改革的不彻底。因我国地域辽阔，各地经济差别较大。在城市化进程快的地方，未来最严峻的问题不是土地不能集中的问题，制约现代农业建立的恰恰是缺乏农业劳动者。据笔者的家乡威海市各地农村的情况来看，目前主要收入来源于农业的50岁以下的农民极少。从事农业生产的主要为50岁以上的老人。可以设想，十年、二十年后，如果坚持现有的户籍制度不变，集体的概念恐怕就将代之以少数个人。尽管这种情况目前只在东部沿海地区出现，但随着城市化进程的加快，出现类似情况的地区会逐渐增多，最终依然需要解决农村土地所有权的归属问题。因此坚持集体土地所有制无法从根本上克服现行土地制度中存在的问题，不应作为土地制度改革的发展方向。
（三）农地私有化改革思路的评析
持反对意见者认为农地私有化存在以下问题：（1）我国是社会主义国家，应坚持土地的公有制。实行农地私有化改革是与社会主义道路背道而驰的。土地私有化必然引发农村阶级关系的剧烈变化，必然导致农民的两极分化出现剥削。（2）土地私有化将把农民凝固在小块土地上，阻碍土地的流动与集中，势必导致农业经营的副业化与兼业化，阻碍农业的规模化经营。(3) 农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市的就业压力。4
4 笔者认为在我国实行农村土地私有化是可行的，也会为农民所接受，符合建立现代农地制度的阶段性特征。其理由如下：
(1)从世界各国农村制度演变的情况来看，每一个国家农地制度的现代化大体上都经历了两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。耕者有其田阶段就是建立起以农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。我国农业现代化水平还很低我国尚未建立起现代农地制度。因而经历第一个阶段即农民土地私有制是必要的。
(2)农地国有还是私有并不能改变一个国家的性质。从世界各国来看，现代农地所有制度主要可以分为三种类型：一是实行土地私人所有，资本主义国家一般属于这种类型。二是以地方政府所有占大头的农地所有权制度。属于这种类型的既有社会主义国家如前苏联，也有资本主义国家如加拿大、澳大利亚。加拿大的全部土地中，40%为联邦政府所有，50%为州政府所有，只有10%为私人所有；三是实行国有加集体所有如我国。由此可见，土地国有并不为社会主义国家所独有。
(3)农业生产的特点决定了农业生产必须在广阔的田野上进行，而且劳动成果不能立即得到反映，因此农业劳动过程的管理和监督比较困难这就决定了农业生产在组织形式与工业生产有很大的不同，以家庭为单位组织农业生产在世界上具有普遍性。
(4)新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。在土地集体经营时期，家家户户的“自留地”都比集体土地耕种得好。就是在家庭承包制的现阶段，农民一再关心“政策”变不变无疑也是希望土地能尽可能长期和归自己经营。长期的承包大部分农户已将土地视为已有。在这种既成事实面前，捅破土地所有权这层窗户纸，直接明确的把土地产权划归农民个体所有，已成为顺理成章的事情。私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制
(5)随着新兴工业的发展，就业机会的增加，人口由农村向城市的流动，土地的流动和集中也便自然。并且由于我国农村人口众多，可耕地少，不适宜搞大规模经营，宜借鉴日本的经验。日本作为一个土地资源稀缺的国家走了一条小规模经营，注重单位面积的投入，实行精耕细化，提高单位面积的产出的道路，与美国、加拿大等土地资源丰富的国家相比，人力投入较多。也正是由于土地的集中不会无限制的发展，那种担心在农村会出现少数剥削者和大多数的雇农是多余的。当然实行土地私有不可避免地会出现剥削。我国处于社会主义初级阶段，还不具备完备完全消灭剥削的条件。如果因担心剥削的存在而拒绝改革，那我们是不是又要回到计划经济时代呢？对于出现贫富两极分化的现象国家应通过宏观调控和健全社会保障制度来加以解决。
四、农地私有制改革的方案
1、集体成员的确定。考虑到我国由土地的私有转为公有主要依靠户籍来确定归属。而且农地承包经营权取得的依据也是户籍，因此在确定集体成员时，凡拥有本集体户籍的为集体成员。其次，
5 因农地承包经营权具有重要的社会保障功能。因此对于曾经拥有本集体户籍且在本集体参加农业生产多年（10年以上），现已转为非农业户口，但既没有工作岗位也没有被纳入城市社会保障体系的的可以视为集体成员，有权参与集体土地的分割。
2、可供分割的土地包括集体所有的耕地、宅基地、建设用地、草原、荒山、荒地、林地、鱼塘及其他土地。
3、分割的办法。笔者认为对于耕地，应按集体成员的人数平均分配，原则上同属于一户的土地应尽可能在一起以避免土地的进一步碎化。对于宅基地，以分割时已经取得的宅基地为限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有权，对于没有批准的不再批准，对于农民因住房建设需要土地，通过宅基地流转而取得。对于主要以畜牧业为生的地区，在分割草原时宜平均分配。对于荒山、荒地、林地、鱼塘，宜通过拍卖的方式，确定土地的归属，但禁止企业等经济组织购买，同等条件下，本集体成员有优先购买权。对于建设用地笔者认为宜采用国家所有方式，由国家购买，用于发展农村企业以及兴办公益性事业。对于事实上已经存在的道路、水利设施，任何人不得主张所有权，应为村民共有，共同使用。
4、实行土地登记制度。对于农民所拥有的每一块土地应详细登记其所有人、地点、使用用途、数量，并发放权属证明，以明析产权便于监管。
五、我国农村土地制度改革应遵循的原则
农地产权制度改革无疑非常重要，但若没有相关配套制度的辅助，改革很难成功。笔者认为实行农地私有化改革中必须遵循以下原则：
1、农地自由流转与土地用途不变的原则
当人们为中国人以占世界7%的土地养活了占世界22%的人口而自豪时，我们不得不从另一个角度来考虑，那就是拥有世界人口22%的中国却只拥有占世界7%的土地。在土地资源相对不足的情境下，实行粮食主要依靠自给确保粮食安全就成为中国农业首先应考虑的问题。随着工业化的发展，城市的扩展，必将使可耕地越来越少。在粮食产量不能大幅提高的情况下，人们对于生活质量不断提高的要求与耕地不断减少的矛盾会越来越突出。据有学者预测，中国2030年粮食生产量将在1990年基础上下降20%，只有2.63亿吨。即使需求按现有人均占有量水平来计算，自给率也只有54.9%。5如果粮食主要依靠进口，则我国人们的生活水平不仅受制国际市场的粮食供应，而且以农产品为原料的工业也会受到重大影响。一旦国际市场的粮食供应短缺必将引起国内物价的大幅上涨，进而引发通货膨胀，不仅影响人们的生活水平的保持和提高，而且会引起社会的巨大震荡。因此，在进行土地制度改革时，应严格限制耕地转为非农业用地。
2、土地集中程度与工业化、城市化进程相适应的原则
尽管当前土地制度改革的重点是实现土地的集中和规模化经营。但在当前，在整个社会就业压
6 力比较大，社会保障制度不健全的情况下，土地集中的规模不宜过大过快。土地集中的程度应与工业化、城市化和转移农业劳动力的进程相适应。只有将富余的劳动力转移到城市，才能从根本上解决土地的集中和农民增收的问题。
3、改革与社会保障措施同步进行，坚持效率优先兼顾公平的原则
农地产权制度改革，无论选择什么样的道路，其目的都是要建立现代农业，按照市场的规律来配置资源，实现资源的优化利用，提高生产率。按照效率观念，只要有利于土地资源优化配置的农地产权制度就是好制度，土地应尽可能地集中以实现规模化经营。而美国学者罗尔斯则认为，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则就不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”6因此在我们强调通过市场竞争促进社会财富的增加时，必须将我国的社会保障体系覆盖到农村，使农地不再是农民生活的最后保障，在没有后顾之忧的情况下，农民才能彻底放心地离开农村，从而有利于农地的集中和规模化经营。
3、土地制度改革与户籍制度改革同步进行的原则
土地制度改革应有利于促使农村富余劳动力的转移。而劳动力的转移除了取决于我国工业化和城市化的发展进程，以及社会所能提供的就业岗位之外，还受制于我国的户籍制度。一方面，目前我国人口的流动主要是由农村向城市流动。但由于城乡二元户籍制度造成了城市市民与农民两种不同的身份。农民难以获得城市户籍成为城市市民，也难以享受与拥有城市户籍的居民平等的就业机会和就业待遇。城市对民工权益的歧视导致农民工在城市只能作为候鸟存在，这在客观上阻碍着土地制度的进一步改革。7在就业形势严峻时期，农民们越发感觉到土地的重要性，越发地重土难迁。另一方面，我国农村的户籍制度与土地制度密切相关，宅基地和承包地的取得以是否具有该社区的户籍为依据。并且农民没有迁徙的自由，从而使得现行的户籍制度不仅限制了农民由农村向城市流动，也阻碍了富余的劳动力由人均耕地少的农村向城市化进程发展快人均耕地多的农村转移。因而导致了在城市化进程快的地方，土地集中程度较高的地区，因缺乏青壮劳动力，而只能进行粗放式经营；而人均可耕地少的农村，农民因无地可种，而不得不转投其他行业，同样无心进行经营。笔者认为，应改革我国当前的户籍制度，取消城乡户籍的差异，彻底贯彻同工同酬的原则，在教育、医疗、福利分配等方面一视同仁。同时应规定公民有迁徙的自由，促使农村富余劳动力在城乡和农村之间的流动。
4、农地产权改革与土地所有权征用制度改革同步进行的原则
首先应从宪法的高度直接将农民的土地所有权予以确认。宪法所确认的财产权是公民对抗政府侵犯的权利。但为公益目的，不可避免地需要对公民的财产权进行征用。正如曼彻斯特大学法学教授安东尼.奥格斯指出：“从来没有哪个制度否认政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”8遍观世界各国的土地征用制度，无不强调征用应以公益为目的。立法应明确地规定公益征用的范围，不
7 可作扩大理解。对于企业和私人经济开发用地的取得只能通过市场交易来进行，绝不可以借助政府征用的强制手段。同时应对征地作程序上的限制，各级政府因公益性目的征用土地，应就征用土地的规模、用途、补偿方案提请同级人民代表大会或常委会审查，最后应大幅提高征地补偿标准，以减少农民因财产所有权的丧失所带来的损失。
参考文献：
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冯琳：《对农村土地制度进一步改革新路径的探索－基于马克思地租理论的指导》［J］，《农业经济与科技》2008年第3期。 4武永花：《探析我国农村土地制度改革》［J］，《北方经济》2006年第9期。 5 杨万江：《危机与出路中国粮食结构与农业发展新论》［M］，社会科学文献出版社，1999年版第4页。 6 约翰。罗尔斯：《正义论》［M］，中国社会科学出版社1989年版，第71－72页。 7 林 哲、柯 迪：《深化农村土地制度改革 ：动因、制约因素及对策研究》［J］，《农业经济导刊》2006年第7期。 8［美］路易斯.亨金等：《宪政与权利》［M］，生活.读书.新知三联书店1997年版，第156页。
作者简介：洪芳，女，（1972－），山东文登人，汉族，硕士，山东工会管理干部学院讲师。通讯地址：济南市桑园路60号山东省工会管理干部学院劳动关系系。邮编：250100 联系电话：13001730660
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