国家土地督察职权研究
孙弘
国家土地督察制度自2006年实施以来，积极履行职责，开展对地方政府土地利用和管理情况的监督检查，取得显著成效。但国家土地督察机构，特别是派驻地方的国家土地督察局，开展实际工作中，还必须从理论上研究、实践中探索有效的督察方法和手段，逐步形成理论和法律有依据、实际工作必不可少的国家土地督察职权体系，配合土地管理法的修订，纳入到国家法律法规制度中。
一、国家土地督察机构职权配置法律和理论依据
（一）国家土地督察机构职权配置法律依据
根据国务院办公厅文件规定，国家土地总督察对国务院负责，委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻9个国家土地督察局。明确了国家土地督察机构的法律地位和性质，也是其职权配置的主要依据：第一，国家土地总督察代表国务院行使对省级和计划单列市人民政府土地监督检查权；第二，国土资源部派出的9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行土地督察具体职责；第三，国家土地总督察和派驻地方的国家土地督察局行使监督检查职权，权力来源于国务院，有关赋予国务院对地方政府实施领导与进行监督的法律法规，构成了国家土地督察职权的法律依据。
（二）国家土地督察机构职权配置理论依据
理论是一种管理制度建立和实施的理念,又是其获取合法性的源泉。土地督察作为政府公共管理的重要环节，离不开理论上的支持和论证。土地督察目前还尚未形成成熟、完整的理论体系，但行政监督和府际关系理论等均为其提供了理论支撑和实际指导，具体表现在：
一是完善权力的分配与制约。首先要完善权力的分配，明确在土地管理领域，监督的权力属于中央，执行的权力属于地方；明确土地督察机构与地方政府、国土资源系统之间土地管理权的划分。其次要加强权力制衡，坚持土地督察机构独立于地方政府，避免地方行政机关的干扰，实现以监督权制约行执行权。
二是强化土地督察制度供给。政府监管离不开行政立法与规章的保障。土地督察实践工作的运行同样需要有法律规章作为保障。从土地督察制度建立以来，国务院及相关部委出台了一些制度措施，这些制度对规范土地督察工作，发挥土地督察效果取得了积极的效果，但现有的制度还远远不够，需要加快制度建设的步伐，完善土地督察法律法规体系。
三是建立地方利益的表达与平衡机制。要客观看待地方利益的存在，通过认真听取地方政府的意见、完善地方政府诉求渠道，给予其平等的表达和参与的权力。
四是完善对监督机构的监督机制。进一步探索完善督察对象、社会舆论、社会公众等外部监督机制，建立社会监督体系，实现以公民权利制约行政权力。
当前，还需要通过实践探索和理论研究，逐步构建国家土地督察职权体系，实现规范化和法律化，提高国家土地督察机构的法律地位，发挥其最大监督作用。
二、国家土地督察职权配置几项原则
职权就是为承担责任、完成任务，而赋予机构的权力，即有权采取的手段、措施。国家土地督察机构的职权配置要遵循依法、权威、独立、可操作及预防与惩治相结合等国家监督检查机关职权配置通行原则，还要遵守国办发〔2006〕50号文关于不改变、不取代地方政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件等规定。同时，国家土地督察机构建立只有几年时间，履职的方法和手段需要不断地探索创新，因而其职权配置要不断完善。分析国家土地督察机构的法律地位，围绕其工作目标，结合其组织运行特点和土地利用与管理实际情况，国家土地督察机构职权配置应符合以下原则：
（一）一致性原则
国家土地督察机构的职权配置，要与机构法律地位、性质和职责要求相一致，充分考虑其如下特点：一是国务院授权；二是自上而下的行政体制内监督；三是土地利用和管理的专门监督。因此，国家土地督察机构的职权不能超越国务院授权范围，也不能超出行政手段，而且要和其履行的职责、任务紧密相联系。
（二）针对性原则
国家土地督察机构监督对象是省级以及计划单列市政府，而且该机构规模有限，不同的时期，土地利用与管理形势、面临的突出问题和重点任务不尽相同，因此，其职权配置要重点突出，针对地方政府。一要强化督促整改，行政问责，以及向上报告和对外公开；二要加强与相关部门联动，把联合查处作为履职的一个重点方法和手段。
（三）科学性原则
现代行政管理专业化和技术化不断加强，对此进行监督，如果不具备相应的专业知识与科学技术手段，监督能力将受到质疑。国家土地督察职权要强调科学和专业原则，一是要求督察机构行使职权要充分借助卫星遥感技术、计算机及网络工具，扩大监控范围，提高发现能力，强化预警及震慑作用；二是要求督察机构逐步形成规范化、制度化调查取证方法，掌握必要的问询、取证技能，建立与相关司法、监督部门可衔接的工作程序与工作机制。
（四）效能性原则
前述几个原则，某种意义上说，都是为实现国家土地督察机构的行政效能服务的。行政效能是现代行政管理的基本要求，也是各类监督机关履职所要遵循的一项基本原则，国家土地督察机构职权配置的行政效能原则体现在以下几方面：一是依法行使监督检查职权。二是组织体系设计有利于科学决策和快速执行，系统要能够高效率低成本运行。三是督察工作高效率、督察成果高质量、成果效用最大化。督察职权设计要以“硬”带“软”，“软” “硬”兼施，行使法定职权“硬”手段，取得显著的直接效果，同时，采取信息通报和公开等“软”的方式，扩大督察效用。
三、国家土地督察机构职权体系
国家土地督察机构为履行好职责，必须有发现问题和处理问题两方面的职权和能力，国务院有关文件在规定国家土地督察机构职责同时，也赋予了国家土地督察机构的相应职权。根据相关法律法规对行政内部层级监督和专门监督应当有权采取的手段与措施的规定，结合国家土地督察机构几年来工作实践总结，目前，国家土地督察机构针对督察对象和督察结果，应当具备如下职权：检查权、审核权、调查权、纠正和整改权、通报和报告权、建议权，这些职权共同构成国家土地督察机构的职权体系。随着督察实践的需要，督察职权还需要逐步规范和完善。
（一）检查权
国家土地督察机构的检查权是指国家土地总督察、派驻地方的国家土地督察局等组织检查组（督察组）或委派工作人员，对省级及计划单列市人民政府及其下级政府执行国家土地政策和法律法规、落实耕地保护责任制、土地审批、土地执法、运用土地政策参与宏观调控等土地利用和管理情况进行检查的权力。国家土地督察机构的检查有以下四点要求：一是主动作为。它是国家土地督察机构根据工作计划和时机，自主安排。二是有具体的内部实施组织和人员，土地督察机构以外组织和人员只能协助、配合，不能独立组织实施。三是一般情况下有明确的检查区域、事项和时段，按批准的工作方案实施检查。四是检查组及检查人员要对检查结果真实性负责。
国家土地督察机构行使检查权，根据工作需要，可以采取以下措施：一是听取被检查地区政府及相关部门就检查事项所做的汇报和说明。二是调阅、复制有关文件、档案、账册、原始记录等文字、音像和电子数据材料。三是要求有关单位及人员就特定事项作出解释、说明和提供相关证据材料。四是进入检查事项所涉及的用地现场，进行勘验、测量、拍照、摄像，问询、查阅用地有关情况和材料。五是及时制止或责令有关政府及其工作部门制止正在进行中的土地违法违规行为。
（二）审核权
国家土地督察机构的审核权是指派驻地方的国家土地督察局在收到相关上报、批准文件后，对依法应报国务院审批和由省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行真实性、合法性审核的权力。审核是否符合法律、规划和国家产业政策，新增建设用地是否列入年度用地计划、耕地占补平衡是否落实和征收补偿标准是否符合要求等内容，必要时，实地核查用地的产权、地类是否与文件一致，是否存在未报即用等现象。对于报送国务院审批文件，发现有违法违规问题的，及时向国家土地总督察报告；对于省级和计划单列市政府批准文件，发现有违法违规问题的，提出纠正意见。为使审核权真正起到把关作用，还要对地方政府有关规范性文件制定与实施，土地利用总体规划编制与修改，农用地转用和土地征收事项批后供应、利用等情况进行审查、核实。从法律意义上讲，审核权属于检查权，是要求将特定文件报送备案，进行书面审核，必要时进行实地核查的一种检查方式。
（三）调查权
调查权是对已经有线索或了解初步情况的问题、事项进行深入了解，取得更准确、全面、翔实情况的权力。其线索或初步情况来源于信访、举报、投诉、控告、媒体报道，以及有关组织移送、移交的线索和情况介绍，也包括上级机关和领导批转来的线索与情况介绍。调查权与检查权主要区别在于前者具有被动特征，以及针对具体事项和问题，除此而外，调查权与检查权的行使并无二致。国家土地督察机构的调查权是指对各种线索和情况反映，可能涉及政府违法违规、滥用职权或玩忽职守产生土地利用和管理问题，进行深入调查核实的权力。赋予国家土地督察机构调查权，一是履行督察职责所必须，各类线索和情况反映是发现问题的重要渠道；二是彰显国家土地督察机构监督政府土地利用和管理行为、维护公民合法权益、积极回应社会舆论的价值取向。
（四）纠正和整改权
对于在专项督察、例行督察、审核督察和日常巡查等监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的省级和计划单列市人民政府提出纠正和整改意见。对拒不纠正和整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。整改工作由省级和计划单列市人民政府组织实施。结束对该地区整改，由派驻地区的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。
国家土地总督察及派驻地区的国家土地督察局根据问题的性质、情节和影响，主要采取以下几种督促整改方式：一是提出督察建议。二是违法案件督办。三是发出纠正意见书。四是约谈负有责任相关地方政府领导。五是发出督察整改意见书。六是发出限期整改通知书。有关的地方政府和部门在收到国家土地督察机构的要求、建议后，要按规定期限进行改进、纠正和整改，并在规定时间内将结果报相关派驻地方的督察局。
（五）报告和通报权
国家土地总督察和派驻地方的国家土地督察局，可以通过各种方式与途径向其上级报告工作，具体方式有督察工作报告、定期报告、专报、工作简报、专门工作汇报等，让党中央、国务院，以及国土资源部和国家土地总督察、副总督察了解土地督察工作情况，国家土地利用和管理政策、法律法规落实、执行情况，当前土地利用和管理形势及主要问题，土地督察工作意见和建议，为相关政策制定、工作决策和具体工作部署提供依据、参考和建议。
国家土地督察机构对其工作情况、发现的问题及对问题的处理意见或建议，通过以下几种方式对相关单位进行通报，以使问题得到及时和妥善解决。一是通报问题所涉及地区人民政府及其所在的省级和计划单列市人民政府，包括国土资源管理部门。二是通报纪检监察部门，对涉嫌在土地利用和管理方面违反党纪政纪的责任人进行处理。三是通报公安、检察等司法机关，对涉嫌在土地利用和管理方面违法犯罪的责任人进行侦查、起诉。四是以区域性公告方式，通报区域内或其下属地区土地利用和管理存在的严重和突出问题，督促相关地方人民政府加强整改。五是以新闻发布或刊发消息方式，在新闻媒体上通报土地利用和管理重点案件及土地违法违规突出问题，利用媒体和社会监督促其整改。
（六）建议权
国家土地督察机构除对其发现的各类土地利用和管理问题直接督促地方政府整改外，还有三个方面的建议权：一是工作建议。对地方政策制定、制度建设、工作规范等方面的问题，提出改进建议，建议不被采纳的，予以纠正和整改。二是问责建议，包括行政问责和法律责任追究。对在土地利用和管理方面违反土地管理规定的有关单位及责任人，向土地执法机关提出行政处罚建议，向监察机关和任免机关提出依法给予处分的建议；对土地利用和管理行为涉嫌犯罪的单位和责任人员，向公安、检察等司法机关移送，依法追究法律责任；将有关土地利用和管理问题的线索移交纪检监察、巡视、审计、司法及其他有关部门，建议其进一步核实、处理。三是政策建议。国家土地督察机构还要通过认真细致的实地调查研究，对地方土地利用和管理实际情况和国家土地政策执行情况进行了解和分析，提出对各地好的做法和典型经验进行总结推广的建议，以及有关政策和法律法规进一步改革完善的建议。（作者单位：国家土地督察沈阳局）
