土地管理与国家土地督察制度
国家土地督察西安局 段怡春
（2012年2月8日）
同志们：
很高兴应邀参加兰州市国土工作会。根据会议安排，我结合兰州土地管理实际，给大家介绍一些土地管理法规知识，希望对大家有帮助。不妥之处，请予以指正。
胡锦涛总书记指出：要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义。
土地是全局性、战略性、根本性的问题，这是胡锦涛对土地工作的定位。土地直接关系到国家粮食安全、经济安全、生态安全，关系到国计民生，关系到中华民族的长远生存和发展。
去年7月，国务院召开第164次常务会议，针对土地领域的问题，研究部署了土地管理五项重点工作：
（一）切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高。
（二）严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹。
（三）认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》，加快规范农村集体建设用地管理。
（四）做好保障性安居工程用地供应。
（五）加强和改善土地调控，促进结构调整和发展方式转变。
去年8月，胡锦涛在主持中央政治局31次集体学习时
1 提出要重点抓好四方面工作：一是切实坚持和完善最严格的耕地保护制度。二是切实实行最严格的节约用地制度。三是切实维护群众土地合法权益。四是切实推进土地管理制度改革。
去年9月，温家宝总理到国土资源部视察时强调：以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。国土资源工作支撑各行各业，影响千秋万代。
党中央十分重视土地问题，这是因为土地问题是重大的、复杂的、紧迫的难题，也是社会关注的热点。主要表现在以下几个方面：
首先，土地事关发展。有人认为，近20年来中国快速发展的主要原因，是廉价充裕的劳动力资源加上稀缺低成本的土地资源，推动了城市化、工业化进程，土地充当了发动机。2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：中央财政收入4.25万亿元，地方本级收入4.06万亿元。土地出让收入2.91万亿元，相当于全国财政收入的35%，相当于地方财政收入的72%，在沿海一些城市甚至超过了政府财政收入。需要肯定土地财政的重大贡献，土地收入增加了地方政府的可用财力。有句话叫做“吃饭靠财政，建设靠土地”。但必须看到，土地财政在宏观调控中的作用过度放大带来的危害：一是造成地方政府对土地财政的高度依赖，寅吃卯粮。去年6月国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至
2 2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，约占1/4。当前土地价格回落，土地收入在缩减，将直接影响到地方政府的偿债能力。有学者认为，如果掌控不好，土地财政的危害比2008年美国次贷危机还严重。因此，中央政府在弱化土地财政，弱化经济对房地产业的依赖性。
近20年来，中国城市建设扩展了25000平方公里，也就是说增加了100个容量250万人口的大型城市。近10年来，中国城市建成区面积扩张了５０％，但城镇人口只增加了２６％。这意味着，中国土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，基本是一倍，有人称之“伪城镇化”。人口低密度城镇化发展趋势带来耕地面积减少过多过快的问题。
第二，土地事关改革。破解发展中的土地难题要靠改革。当前，征地制度改革、土地产权制度改革、耕地保护制度改革、农村集体土地流转制度改革、国有土地有偿使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牵一发动全局的事。
第三，土地事关民生。这些年，中央对房地产市场进行调控，采取限购、限价、限贷手段稳定房地产市场价格。同时加大保障性住房供给，“十二五”计划建设3600万套保障性住房，去年开工1000万套，今年计划开工700万套，建成500万套。甘肃省去年计划建设18.15万套，截至去年底，已开工19万套，开工率达104.6%。今年计划开工8.39万套。
3 国务院要求保障性住房建设用地要应保尽保，提前做好用地供应的储备和预安排。同时建立住房保障工作考核问责机制，对于完不成保障性安居工程建设任务的城市,一律不得兴建和购臵政府办公用房。甘肃省提出对保障性住房建设用地不能达到住房建设用地供应总量70%的地区，除了国家重点建设项目之外，停止一切建设用地审批及供应。兰州市还采取限地价、竞配建等调控措施来落实。
第四，土地事关社会稳定。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》，目前，中国被征地农民的总量已经达到4000万－5000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。一些地方政府没有很好地承担起为被征地农民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责，农民土地财产权益受到损害，社会矛盾积累，农民上访中有60%与土地有关，已经成为影响社会稳定的潜在隐患。去年，胡锦涛提出：要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。去年国务院对征地拆迁开展检查，监察部等四部门通报了11起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况，57人被给予党纪政纪处分和行政问责，31人被移送司法机关处理。这就警示我们要正确处理好发展速度与群众承受能力之间的关系，不能以牺牲被拆迁者合法权益
4 为代价片面追求发展。我国的土地分为城市国有土地和农村集体土地,《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于去年初出台,对遏制违法拆迁起到了重要作用,但是,农村集体土地的征收和补偿还缺乏专门法规予以规范。
鉴于以上情况，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成为各级政府和领导以致广大农村基层组织面临的重要课题。下面，我重点从三个方面给大家介绍：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形势与对策。
一、土地管理核心制度 这部分主要讲三个内容：
（一）土地管理核心制度
1986年我国颁布了《土地管理法》，这是土地管理的基本法律依据。《土地管理法》确立了我国现行土地管理实行三大核心制度：土地用途管制、耕地保护和土地有偿使用制度。
1.用途管制制度。
土地用途管制是指通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上许多国家广泛采用的制度。其特点具有法律强制性。
土地用途管制主要通过三个措施来实现（
1、
2、3）：
5 一是运用土地利用总体规划管控。在土地利用总体规划中，按照用途把土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地，全国三大类土地构成比例是：农用地69.1%、建设用地3.4%、未利用地27.5%。
总体规划管控就是确定一个地区在规划期限内（15年）的新增建设用地总量、耕地保有量和基本农田保护面积，以及通过土地开发整理补充耕地的总量。用地单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的总量和用途去使用土地。
二是实施土地利用年度计划。国家根据土地利用总体规划，对每年度的建设用地总量以及可以使用的农用地、未利用地指标作出安排，下达到各省级政府，各地要在下达的用地指标内使用土地。
三是实行农用地转用征收审批制度。农用地转用是指将农用地转为建设用地。建设单位凡占用农用地实施建设工程的，必须先经过农用地转用审批。国家对农用地转用实行总量控制，指标性管理。
2、耕地保护制度。
人多地少是我国的基本国情。截至2010年，中国耕地总量为18.26亿亩，人均1.36亩，仅为世界平均水平的40%。甘肃耕地总量约7000万亩，全国排名11位，人均占有耕地2.65 亩，居全国第六位。根据人口增长、消费需求及粮食生产能力等因素测算,必须保有18亿亩耕地,才能保证我国
6 在人口高峰期（2033年控制在15亿）对粮食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度。坚守18亿亩耕地红线的责任在地方各级人民政府。国务院要求对地方政府耕地保护责任目标实行考核，考核内容包括耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡及耕地保护责任落实制度等，考核结果报国务院和中组部。
耕地保护主要采取以下措施：
一是严格控制耕地转为非耕地。未经批准不得随意占用耕地。
二是实行占用耕地补偿制度。凡建设占用耕地的必须“占一补一”。。
三是实行基本农田保护制度。基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的优质耕地，目前全国已划定15.6亿亩基本农田，各省划定的基本农田应当占本行政区耕地的80%以上。基本农田以乡（镇）为单位划区定界，并予以公告。去年国务院提出“十二五”期间建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，计划到2020年建成8亿亩，不但从数量上保护，而且要从质量上提升。
四是运用经济手段保护耕地。对经批准占用农用地搞建设的，要征收“新增建设用地土地有偿使用费”和“耕地开垦费”，专项用于耕地开发，占补平衡，以经济手段控制对
7 耕地的占用。
3.土地有偿使用制度。
我国实行国有土地有偿使用制度。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地可以作为划拨用地外，都应当以有偿使用方式取得用地。有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股等。其中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及工业用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。
（二）土地违法违规主要类型（主要有8个方面，且以政府主导）。
1.违法调整土地利用总体规划。主要是违反法定程序或者擅自调整土地利用总体规划；越权批准调整土地利用总体规划。编制规划是自上而下，调整规划必须自下而上审批。
2.违规设立开发区或者扩大开发区范围。主要表现是未经国务院和省级人民政府批准设立开发园区；擅自扩大开发园区的范围。目前全国国家级开发区329个，省级开发区1251个，省级园区每个平均不足６平方公里。园区分散化的开发格局，难以形成规模效益，入住企业少，不易形成产业集群，土地利用效率低。
3.非法批地。主要表现是违反规划批准或越权批准农用地转用和土地征收；或者未经农用地转用和土地征收审批非
8 法批准供地。
去年，我们对兰州市开展土地例行督察，发现部分区县未经农用地转用和土地征收审批，以挂牌方式出让集体土地，涉及用地25宗，面积1134亩，其中耕地 687亩。
4.违规征收集体土地。主要是未经审批，擅自征收集体土地，侵占农民利益。
5.违规供地。一是违反产业政策供地（如两高一资项目）；二是违反供地政策供地（如高尔夫球场、别墅属于禁止供地项目）；三是违反划拨用地目录供地；四是违反土地出让招拍挂规定（暗箱操作，权钱交易）；五是低价出让国有土地使用权（底价出让，造成国有资产流失）等。如永登县2010年以75.5元/平方米的价格出让给兰州大成科技公司国有土地106亩；以60.53元/平方米的价格出让给甘肃中科药源生物工程公司国有土地208亩，出让价均低于该县工业用地最低120元/平方米出让标准。
6.非法占用土地。包括五种表现：一是未报即用（领导说了算）；二是边报边用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破坏耕地或基本农田。去年兰州例行督察发现违法违规用地84宗，10648亩，其中耕地4567亩，基本农田2099亩。国家重点项目非法占地比例大，如兰新铁路、兰渝铁路、永古高速等，占地4020亩，其中耕地2652亩，基本农田1896亩。去年卫片执法检查中，甘肃违法土
9 地面积的57%是交通项目造成的。皋兰县一个农民未经依法批准，擅自在承包的基本农田中采砂，破坏基本农田110亩。
7.其他违法违规行为。主要有闲臵土地（闲臵两年无偿收回）、非法转让土地使用权等。去年兰州例行督察发现四个区县涉及闲臵土地10宗，1117亩。其中，兰州金泰房地产公司一宗面积70亩的土地，闲臵长达17年。
8.相关部门违法违规行为。如发改部门未经土地预审或违反产业政策违规批准（核准、备案）建设项目；规划部门、建设部门为没有取得合法用地手续的项目颁发建设用地规划许可证或建设施工许可证；房地产管理部门违规办理土地转让手续；林业部门违法批准用地。如兰州市南北两山环境绿化工程指挥部批准甘肃信和科工贸有限公司等单位占用林地搞建设；财政部门对土地出让收益以及新增建设用地有偿使用费等收支监管不力，拖欠现象普遍。去年我们对全国64个城市例行督察，追缴土地出让金等款项292亿元，兰州市有7个区县20宗地欠缴土地出让金7.5亿元；金融机构违规办理土地抵押融资贷款。去年督察64个城市违规土地抵押融资金额756亿元，兰州市违规抵押融资项目22个，抵押面积5675亩，涉及金额41.31亿元。
违规办理土地抵押融资主要表现形式： 一是抵押土地没有取得合法的土地使用权； 二是将集体土地做抵押；
10 三是将公共基础设施等划拨土地进行抵押； 四是将未解除抵押的土地直接出让，重复抵押； 五是抵押地价评估虚高；
六是抵押期限过长。中国人民银行《土地储备贷款管理办法》规定，“对土地储备机构发放的抵押贷款，贷款期限不得超过2年”。
违规抵押融资潜伏债务风险，地方政府偿还能力受土地市场波动影响大，融资平台的风险压在中央银行，对国家就是潜在的金融风险。
（三）土地违法相应的法律责任。
对违反《土地管理法》的行为，必须承担相应的行政责任和刑事责任。违法主体有两方面：一是违法用地者，二是土地管理者。问责包括行政问责和刑事问责。
行政责任追究主要有两个方面：一是非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，不符合土地利用总体规划的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用总体规划的，没收地上建筑物，可以并处罚款，并对相应责任人依法给予行政处分。二是非法批地的，撤销批准文件，对相应责任人依法给予行政处分。
刑事责任追究按《刑法》规定，有4种犯罪类型：非法占用耕地罪，非法转让、倒卖土地使用权罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪。根据《最高
11 人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法占用基本农田5亩以上或非法占用基本农田以外的耕地10亩以上就构成非法占用耕地罪。
关于《违反土地管理规定行为处分办法》
经国务院批准，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部于2007年底联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》，简称“15号令”。
15号令问责主要对象：县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员。问责形式：警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。问责主要内容：一是土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上或者虽然未达到15％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；二是发生土地违法案件造成严重后果的；三是对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；四是对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。
这两年，依据卫片执法检查结果，对违法占用耕地超过15%的地方政府实施了约谈和问责。2011年依据2010年度土地矿产卫片执法检查结果，总督察对11个市县主要领导实施了集体约谈，并委托督察局对8各省政府登门通报，并委托约谈了部分市县政府负责人。
12 最大的一个土地违法案例是2002年江苏铁本钢铁有限公司非法征地拆迁占用耕地案。
二、国家土地督察制度
（一）国家土地督察制度建立的过程。 国家土地督察机构诞生于2006年。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中正式提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻国家土地督察专员，监督土地执法行为”的构思。
2006年7月国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题通知》。
2006年9月，中央编办印发了《关于国家土地督察机构行政编制的批复》，批准国家土地督察机构总编制360人，覆盖31个省、市、自治区，设立国家土地总督察办公室及9个国家土地督察局，总督察由国土资源部部长担任。西安督察局负责西北五省及兵团土地督察，辖区总面积310万平方公里，约占全国总面积的1/3。
（二）国家土地督察制度建立的意义。
第一，是建立世界上最严格土地管理制度的重要内容。 第二，是加强中央对地方政府土地管理和利用行为监管的重要形式。
第三，是加强和改善宏观调控的重要举措。土地政策与
13 货币政策、财政政策一样，作为国家宏观调控手段之一。国家土地督察制度在设计上，就是要对省级人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控的情况进行监督检查，从而保障中央宏观调控目标的实现。
（三）国家土地督察机构的职权。
派驻地方的国家土地督察局代表总督察对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。这是国务院赋予国家土地机构的法律地位。
1．国家土地督察机构的职责。
国家土地督察机构的职责主要有四项：一是监督检查省级人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；三是监督检查省级人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。
（四）国家土地督察核心业务。 土地督察有三项核心业务： 1.例行督察。
（1）例行督察的含义和内容。
例行督察是指国家土地督察机构对某个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行全面监督、检查和评估。例行
14 督察对于重点城市要两年覆盖一次，一般城市五年覆盖一次。西北地区重点城市有9个：5个省会城市加上咸阳、宝鸡、榆林、天水。2011年在全国64个市（地、州）、564个县（市、区）开展了例行督察，去年兰州市8个区县接受了例行督察。
例行督察主要内容是对地方政府一个年度的土地管理“批、供、用、补、查”的全过程进行全面审核。同时要对相关涉地部门和单位执行土地法律法规情况进行延伸督察。
2.审核督察。
审核督察是指对报国务院审批或由省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项进行监督检查。重点审核用地项目是否符合规划计划、耕地占补平衡以及对农民的补偿安臵等内容。
审核督察的主要特点：抓住农用地转用和土地征收审批这个土地管理的关键环节进行审查。是一项经常性工作。
3.专项督察。
专项督察是对一些苗头性、倾向性问题进行的专项监督检查。
与例行督察、审核督察相比，专项督察最根本特点在于“专”，内容单
一、主题集中，具有针对性。比如对高尔夫球场的清理整顿，对保障性住房用地的检查等。
4.督察技术手段。
15 土地督察目前采用的主要技术方法有卫星遥感监测和在线土地督察系统。
（1）卫星遥感监测。是以卫星遥感影像技术为依托，对土地利用实施影像动态监测，通过两个时间点卫星影像变化的对比，监测土地利用发生的变化。对发生变化的地块，我们称之为一个“图斑”。目前，土地遥感监测基本上采用1米左右分辨率的卫星遥感影像数据，1亩以上的变化图斑都能在卫片上识别出来，可以准确、客观的反映一个地区一年内土地开发利用的状况。
（2）在线土地督察系统。在线土地督察系统是一个融合了土地利用总体规划、土地利用现状、卫星遥感监测图和土地“批、供、用、补、查”多模块数据，具备数据提供、图件叠加、对比、分析和评价等多功能的信息系统，系统实现了对土地利用状况的即时对比、即时分析和准确判别，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段监测下，一般的土地违法难以隐蔽。
另外，督察机构与中央有关监督部门建立协作机制。比如：督察机构与中央巡视组已经开展配合，中央巡视组将把土地管理利用作为巡视的重要内容，促进各级党委对土地管理工作的重视。
三、西北地区土地管理面临的形势与对策
（一）面临的形势。
16 我国当前土地主要问题是：建设用地供需矛盾突出，保护耕地、保障必要的建设用地难度加大，用地粗放浪费现象依然存在，违法违规用地、侵害群众权益问题易发多发。随着新一轮西部大开发战略的深入实施，西北地区的跨越发展，用地需求急剧扩张，土地管理面临的形势更为严峻。
一是土地供需矛盾突出。
土地刚性需求与资源刚性制约的矛盾突出。土地需求与固定资产投资规模密切相关，近几年西部投资增长强劲。2011年全国固定资产投资增长23.8%，其中东、中、西部投资分别增长21.3%、28.8%和29.2%，而甘肃省增长36.5%，固定资产投资达3866亿元，2012年计划实现40%的高投资增长率。大量交通、能源、电力等基础设施建设项目陆续上马，用地需求急剧上升。甘肃省去年实际审批建设用地14.8万亩，同比增长45%，仍有很大缺口。西北未来5-10年土地需求将加速增长。
二是用地粗放浪费现象依然存在。土地粗放利用问题主要表现在：土地投入产出效益低；工业用地容积率低：用地布局不合理；低效、闲臵的存量土地量大面广；农村建设用地效益低、腾退难；非建设用地集约利用水平低等。全国城乡建设用地总规模已达34万平方公里，按人均100平方米计算，可以容纳34亿人口，但是农村占地大，空心村和闲臵住宅地达10-15%。甘肃经济发展尚处在打基础阶段，依靠
17 投资拉动和资源优势发展的特征明显。甘肃土地结构是：农用地2541.22万公顷，占土地总面积的55.90%。三分山、三分草、两分沙、一分林、一分地。耕地质量比较差,70%是质量较差的山旱地。建设用地98.17万公顷，占土地总面积的2.18%。未利用地1900.61万公顷，占土地总面积41.98%。且难以利用面积较大，由于水资源匮乏，未利用地开发潜力也有限。优质土地不多，节约集约利用土地任重道远。
集约节约利用土地一个重要考量指标是国土经济密度,指单位面积土地上承载的 GDP，也称国土空间利用效率。中国与美国的陆地面积相当，但中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4 —1/5。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。上海工业用地产出效率高，达13-14亿元/平方公里，但只是上世纪80年代纽约的32.7%，东京的14.6%。中国城镇人均用地量达133平米/人，而日本是78平米/人，香港仅30多平米/人。可见我们的土地投入产出效率与发达国家地区的差距。
三是违法违规用地依然严重。2010年度土地卫片执法检查结果显示，全国违法用地比例总体呈下降趋势，但西部地区违法用地面积总量比2009年度增加了2.4倍，违法用地面积占全国的一半以上，被通报的8个省都是西部省份，西北占5个。去年甘肃违法用地面积2.89万亩，占全国违法
18 用地面积的2.1%；其中耕地面积0.98万亩，占全国违法占用耕地面积的2.2%；违法占用耕地面积比例达17.1%，超过15号令规定的问责线。与2009年度相比，甘肃违法用地宗数、面积、耕地面积分别增加了305.92%、351.4%、368.8%，违法用地上升趋势明显。全省有6个市（州）（兰州市、金昌市、武威市、平凉市、天水市、临夏回族自治州）、28个县（市、区）违法占用耕地面积比例达到15%以上。卫片检查一年查一次，一次查一年，大家要高度重视。
（二）做好土地管理的对策
1、转变发展理念。胡锦涛总书记在主持中央政治局31次集体学习时有一段精辟论述，对我们树立科学发展理念有重要启示：我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。
这是党中央从社会主义现代化建设全局出发，对土地管
19 理作出的重大战略决策，是今后土地管理的指导思想。
2、健全工作格局。胡锦涛强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。
土地管理涉及各行各业和千家万户。保护和合理利用土地第一责任人是地方人民政府，国土资源部门履行监管职责。当前土地违法违规主体大多是地方政府。管好用好土地不仅是国土资源部门的事，而是各级政府和相关部门的共同责任。要改变土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同责任机制。
3、依法依规管好用好土地。坚持“四保”理念：一是保障发展。地方发展的任务很重，特别是西北用地需求猛增，建设用地指标紧张。要从节约集约用地上做文章，把重点项目、民生项目保住，把增量用好，流量用活，存量挤出来。二是保护资源。要通过土地利用总体规划，年度计划对土地进行管控性保护。耕地保有量、基本农田不要碰，有两句话要坚持，“红线不能碰，地根不能松”。三是要保障权益。要维护农民土地合法权益，处理好征地拆迁中的权益纠纷。四是保护干部。大家一步一步走上领导岗位不容易，不要倒在
20 红线上。不仅自己要依法依规批地、管地、用地，还应要求自己的下属依法依规批地、管地、用地，也应该提醒你的上级依法依规批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力处理好保障发展和保护资源的关系。
4、加强土地督察与执法
加强各级执法巡查力量，提高基层土地执法监管效能，充分利用信息化手段强化监管，做到“早发现、早报告、早处臵”，改变被动查处的局面。同时，进一步加强执法监察队伍建设，改善执法监察工作条件，配备必要的执法装备，配齐配强执法监察工作人员，并加大培训力度，切实提高执法监察工作人员的业务素质和执法能力。
最后，引用温家宝总理的一段话作为这次讲课的结束语：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。
谢谢大家！
21
