建筑工程消防备案现状之我见
一、引言
修订后的《消防法》颁布实施以来，建设工程消防设计及竣工验收备案作为一项新的工作措施在消防监督工作尤其是建审、验收管理工作中发挥了积极作用。此举推动了消防行政许可制度改革，在实现行政许可便民利民的同时，也减轻了消防部门建审业务工作量，在一定程度上缓解了公安消防部门人员少、任务重的矛盾和压力。以我支队为例：2009年5月1日起至2012年5月18日近三年期间，宝坻区消防网上备案总数为1327项，其中抽中384项，平均抽中率为23.6％，说明有76.4％的项目未抽中直接进入下一个审批环节，在一定程度上简化了办事程序，实现了人性化消防审批，在一定程度上也减轻了消防机构建审验收业务的工作量。
二、目前消防备案中存在的问题
虽然修订后的《消防法》改革了建筑工程消防监督审核管理制度，突出了对大型重点工程的监管，简化了对小型项目的审批程序，引导督促建筑、设计、施工、监理单位树立责任主体意识，方便与民，但经过近三年来的实践和管理，由于消防监督机构、各行业主管部门、建设单位、施工单位等各方对备案工作认识、理解和实施上存在不同程度的偏差，给备案工作的有效、规范开展带来了问题：
（一）法律法规层面
1、部分法律法规条款上有出入之疑。对比《消防法》第十条和《建设工程消防监督管理规定》（公安部106号令）第二十五条发现两者间有明显的出入。106号令实现了网上备案，方便了群众，但没有完全贯彻消防法的本意。消防法要求符合备案条件的单位要将设计文件资料报送到消防部门。一般情况下单位资料不齐、没有规划手续、不符合受理条件或者图纸资料有严重违法违规的是不敢把资料报过来的，对备案单位有震慑作用。而106号令要求只填报备案表就行了，抽中的才报图纸资料，造成一些单位有抽不中的侥幸心理，钻空子。
2、备案部分划分范围有不合理之嫌。通过日常执法监督，结合106号令对备案范围的划分，发现分类中存在“重”娱乐轻“工业”等情况。例如：规定中工业企业类只对易燃易爆和劳动密集型企业有必审的范围；还比如：按照现行的《上海市消防局警务公开》规定，对于新建的单栋面积为12000平方米的电子类产品仓库工程属于备案抽查范围，而500平方米的网吧为必审项目。一旦发生火灾，两者的社会影响未必相差巨大。
（二）监督管理层面
备案制度的实施带来了一些新的违法违规行为，没有很好的配套应对措施。
1、虚假备案和重复备案现象严重。仅2011年全年，宝坻区网上备案总数432项，其中虚假重复备案87项。通过分析发现，其中主要包括不懂导致错误备案和主观故意虚假备案。（1）由于备案人员对工程属性认识不清等造成的错误备案。例如对对厂房、仓库的火灾危险性的判定、对人员密集场所的界定模糊等，导致出现甲、乙类厂房在网上备案，或者把宾馆、饭店的使用性质选为“除人员密集场所外的其他公共建筑”等错误备案情况。（2）主观故意虚假备案。包括以整体属性掩盖其他属性、将项目进行拆分备案、逃避被抽查而不断更名备案等情形。如把达到审核范围的建设工程实施分期备案，如15000平方米的宾馆，逐层装修逐层备案；或某些建设单位网上备案被确定为抽查项目后，为逃避被抽查，不断更换工程名称重复备案，直到不被确定为抽查对象为止。
2、备案超期现象严重。有的单位网上备案抽中却不按规定在5日内报送资料接受消防审查。有近15%抽中项目没有按时报送资料。
3、对违规单位如何纳入抽查不明确。公安部106号令第二十九条规定，对未按要求备案的责令限期改正并纳入抽查范围，但对如何纳入并实施抽查没有明确。支队采取的 “外勤”与“窗口”岗位分离方式，“外勤”人员监督中发现未备案的违法行为后开具责令改正通知书，由于违法单位可以网上自行备案，因此使得此类工程往往无法纳入并实施抽查。
4、备案公示形式不便于监督和核准真伪。（1）公示形式过于简单。原建审制度中，发放的审核、验收意见书中均明确描述了工程的名称、地址、性质、面积、危险性、存在问题、注意事项等。而实施备案制度后，对于抽中项目，网上公示内容只有“工程名称，工程地点、备案号、联系人、合格或不合格”，没有公示合格项目的具体情况，不合格项目的具体违法行为，且只能从网上查看简单的审批结果，不便于相关职能部门的检查和监督。（2）备案名称填写不规范，识别性较差。比如项目名称一栏只写“内装修工程”，到底是整幢建筑还是局部，均无法得知，给日常监督也带来诸多不便。
（三）具体操作层面
1、消防法律法规的普及度不高。从日常工作中不能发现，除长期从事消防工程或房地产开发建设的单位熟悉消防手续办理外，很多单位或个人对其一无所知，使得诸多单位违反法律未办理手续便正常投入使用。与此同时，即便办理人员对相关术语的理解也各不相同，不了解人员密集场所、劳动密集型企业等概念，致使备案时申报的属性不准确等。
2、网上操作中问题频出。主要体现在外网办事大厅操作系统设臵不完善。比如系统不能自动打印项目验证码。笔者在工作中经常遇到备案人在备案过程中未及时记录项目验证码，完成后无法正常进入系统查看备案结果；再比如辅助备案的指南过于简要。目前“消防办事大厅”中的“备案指南”只是简要说明了备案范围、依据等，对符合备案范围的具体建设工程、表格的实际填写以及“使用性质”的选择等情况未进行说明，对需要递交的材料的描述也不完善等等。
3、备案范围划分不合理，致使受理人员有时对备案工作要求的理解上存在偏差。
三、对策和建议
针对上述情况，我认为可以通过以下几个方面，有效改善备案中遇到的问题。
（一）进一步细化法律法规程序。建议进一步细化出台106号令的实施细则或解释，使《消防法》 和106号令等法律程序一致起来。依照消防法要求所有单位都要将设计文件资料报送消防部门备案，抽中的进入消防审查审批程序，抽不中的对文件形式真实性核实后归档。同时，结合工程的火灾危险性和社会影响程度，将审核验收和备案的范围再做进一步划分，使其更具科学性和合理性。可以结合本地实际情况，在消防条例或政府令中细化对不同规模备案违法行为的处罚力度，使其更具严肃性和震慑力。
（二）建立配套部门联动协作机制。逐步实施并联审批制度，强化建交委、房管、文化等各消防委职能部门对相关建筑工程的联动监管。可以通过建立黑名单制度，在相关职能部门办事大厅网站上对恶意、重复、虚假备案信息进行曝光，接受群众和各职能部门的监督。
（三）加强宣传教育。目前大部分社会单位和群众对备案抽查制度仍是一知半解，消防部门应加大宣传力度，把备案抽查制度的适用范围、与制度相关的各项规定通过上网公示、上门授课等形式向单位和群众广泛宣传。另外，在进行宣传时，应改变以往单打独斗的形式，借鉴“清剿火患”战役中好的做法，主动请示汇报，争取政府及宣传部门的大力支持，争取做到“党委政府领导、职能部门发动、新闻媒体舞动、广大人民群众行动”的良好宣传局面。
（四）改进备案系统软件。建议学习网上银行和网上购物等系统人性化的操作功能，对备案系统进行软件升级。
1、网上备案登记表增加必填格式化项目。由于每个项目地址具有唯一性，故建议以此项作为必填项目，防止重复备案和虚假备案现象发生。
2、拓展“96119”热线功能，借鉴火灾举报中心运行模式，适时开通“在线咨询”服务。
3、通过系统设臵，强制网上抽中项目客户终端无法具备自行打印或查询功能，迫使此类抽中项目至各消防窗口递交相关备案材料。
4、增加短信提醒和验证功能，系统抽查结果自动发到申请人手机，受理凭证上增加打印内容，提示申请人下一步办事程序和咨询电话等，方便群众了解。
5、增添备案网上公示的内容，便于查看备案项目的性质、规模等基本信息。
（五）提高效率，改变只“许”不“可”的审批局面。一些设计备案的抽中项目由大厅人员审核。同事，应每日查看系统中新备案的项目，发现有被确定为抽查对象的，窗口工作人员应当主动与该单位联系，确认备案信息，并提醒其按时递交材料，提高服务水平和办事效率。
