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个人所得税调节功能弱化问题分析
近几年来，随着我国个人收入差距已经进入国际警戒线区，据资料显示我国的基尼系数在1998年已达到0.456，人们对此问题的关注也日益加强，对与此相关的个人所得税未能有效地起到调节作用的指责和批评也日益增多，甚至认为我国的个人所得税现在只管住了工薪阶层，却管不住新生贵族。在国外能够起到较好的调节个人收入的个人所得税为什么在我国却基本上起不到调节作用？问题的症结何在？是现行的税制设置不完善，征管制度不健全，还是别的方面出了问题？
一、个人所得税调节功能弱化的表现
(一)贫富差距在拉大
我国高低收入群体之间的收入差距在扩大,1997年城镇居民中最贫困的20%家庭的收入占全国家庭总收入的4.06%,而最富有的20%家庭占51.14%。1998年20%最高收入户人均收入是20%最低收入户人均收入的4.5倍,到2000年扩大为5.7倍。目前占全国城镇家庭户20%的最高收入户占全部储蓄和现金额的49.6%。基尼系数是衡量收入分配公平状况的最常用指标，我国居民收入的基尼系数1996年为0.375,到2000年上升至0.458。这表明我国现阶段的居民收入差距已经进入国际公认的绝对不均等区间。
(二)对高收入者税率过低
1994年以来,中国实行了市场经济国家通行的个人所得税的累进所得税(按9级累进)税制,但在实际生活中却是累退性税制。实际税率十分低下,大量的税收流失,并没有起到对高收入者依法征税，调节贫富收入差距的作用。2000年高收入户和最高收入户人均年实际缴纳个人所得税率分别是0.53%和0.59%,远低于名义税率。需要说明的是,这些还是名义上的合法的收入项目,还不包括隐性收入和非法收入,如果加入这
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些的话,实际税率可能更低。在世界上也属于实际税率最低的国家之一，西方国家对高收入和最高收入家庭实际税率都在30%以上。
(三)工薪与利息税所占比重较大
在2000年个人所得税中,工薪所得税占42%,其次是利息税占28%,两者合计占70%。2001年我国征收的660亿元个人所得税中,43%是由工薪阶层缴纳,而占有社会财富绝大部分的高收入者所缴不足10%。从我国GDP的分配格局来看,工资薪金已经占到60%以上。另一方面,高收入阶层，个体经营及劳务报酬等应交税所占比例较小。例如,广州市2000年84169亿的个人所得税收入中,高收入者的税收仅占2.33%。1986年我国个体私营经济税收占财政收入比重为2.32%,占工业总产值比重为2.76%,纳税比例与工业产值比例较为接近,到1998年这两个比例分别为7.09%和17.11%,相差10个百分点,若扣除必要合理的减负税收,至少纳税少了一半。工薪阶层成了目前个人所得税的实际纳税主体。
(四)资本所得轻征税，劳动所得重征税
这是我国个人所得税税制设计存在的一个问题。现行的个人所得税对非独立劳动所得(工资、薪金)按5%-45%的9级超额累进税率征税;对独立劳动所得(劳务报酬)按20%的比例税率征税,一次收入畸高的可以实现加成征收;对经营所得(生产、经营所得和承包、承租经营所得)按5%-35%的5级超额累进税率征税;对资本所得(特许权使用费、股息、利息、红利、财产转让所得、财产租赁所得)按20%的比例税率征税,具有资本所得轻征税，劳动所得重征税的倾向。
(五)源泉扣缴伴随税收流失
随着市场经济的发展与完善,个人所得日趋多元化、隐蔽化、分散化,征管工作难度加大。个人收入通常直接以现金支付,并不通过银行转帐,支付单位或个人又常常不履行代扣代缴义务,使得税务部门扣缴只能管住那些代扣代缴规范的行政事业单位和企业职工的工资收入,结果
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必然形成个人所得税管住了中低收入的工薪阶层,却管不住高收入的“新生贵族”的尴尬局面；另一方面,靠权力、地位取得的实物分配或服务没有纳入征税范围,大量灰色、黑色收入游离于个人所得税调节之外,影响了税收的调节力度。因此,必须加大对9类高收入行业、单位和9类高收入个人的个人所得税税收征管,防止流失。由于纳税观念的偏差,目前居民的主动申报和自觉纳税行为尚不到位,加之真正意义上的存款实名制并没有建立,税务当局难以对纳税人的真实收入进行监控,也就无法对居民个人的应税所得全额征税。在税收执法和司法过程中,对偷逃税行为打击不力,法律威慑力不够,也造成一部分税收流失。
二、个人所得税调节功能弱化的原因
(一)分类所得税制设计不合理
个人所得税税制模式大体上可分为三种: １.分类所得税制,又称“个别所得税制”。它是对同一纳税人不同类别的所得,按不同的税率分别课征。它的特点是只对税法上明确规定的所得分别课税,而不是将个人的总所得合并纳税。它的优点是可以广泛采用源泉课征法,课征简便,节省征收费用,而且可以按所得性质的不同采取差别税率,有利于实现特定的政策目标。但它不能按纳税人的真实纳税能力征税,不符合支付能力原则。
２.综合所得税制,又称一般所得税制。它是将纳税人在一定期间内的各种所得综合起来,扣除法定减免和项目的数额后,就其余额按累进税率征收。它的特点是将来源于各种渠道的所有形式的所得加总课税,不分类别,统一课税。这种税制的优点是税基宽、税负公平、扣除合理,能够全面反映纳税人的综合负税能力,能考虑到纳税人个人经济情况和家庭负担等给予减免照顾,同时也有利于避免纳税人合法避税。但它的课征手续复杂,征收费用较高,对个人申报和税务稽查水平要求高,且以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件。
３.混合所得税制,又称分类综合税制。它是分类所得税和综合所得税的不同形式和程度的结合。我国现行个人所得税实行分类制所得税。在这种税制下,收入总额一定时,收人种类越多,应纳税额则越少。随着
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我国个人收入来源的多样化,一些高收入者非工资收入所占比重不断扩大,造成“富人越来越富,穷人越来越穷”现象,不能全面反映纳税人的真实纳税能力。由于是按月计税,产生不合理征税,因为每个月平均取得报酬与一次性取得报酬的税负不同,因而可通过分散所得等方法达到避税、逃税目的。分类所得税是按税法列举的各项收入课征。但随着经济的发展,公民收入来源愈来愈广泛,客观上已不可能将有的收入逐项列入税收法规；同时由于分类所得税是按课税客体的税源分别课征,不能测定纳税人的负税能力,还带来纳税人通过收入分计等手段逃避税收,导致税负不公等问题。而综合所得税是按所得主体的全部收入综合计征,应纳税额的多少与纳税人纯收入水平紧密联系,能适应纳税人的纳税能力,较分类所得税更符合公平原则。所以,综合所得税制必然取代分类所得税制,这种变化是经济发展,税制由不成熟趋向成熟的必然结果。
(二)税率结构复杂
与收入现状不相适应设计过于繁琐,边际税率过高,对工薪所得的9级税率级距过多,降低了征税效率。我国大部分纳税人只适用于5%和10%两级税率,第五级至第九级税率设计可以说是形同虚设。45%的最高边际税率过高,即使在经济发达国家也是少有的;5%的最低边际税率只适用于月应纳税所得额500元以下,范围偏小。等额收入税额不等,工资薪金与劳务报酬同是勤劳所得,却实行差别课税,导致最终负担水平不同。个体工商户和对企事业单位承包承租经营所得适用的5级税率,边际税率过低,未能有效调节个体户和承包者、承租者的高收入。
(三)课税范围狭窄
现行税法减免项目过多,政策不规范,实际执行中难以控管，另外我国市场发育不断成熟,金融商品不断丰富,房屋、土地、财产、科技走向商品化,个人收入结构发生重大变化,证券交易所得、个人股票转让所得、资本利得、财产利得等收入已成为不可忽略的重要组成部分。根据国家统计局估计,全国职工工资以外收入大约相当于工资总额的15%,如住房补贴、公费医疗、儿童入托、免费或优惠就餐、购物、人寿保险金、
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教育补贴、境内境外旅游等等。目前,我国从企业到行政事业单位,都存在给职工发放实物福利现象,减少了财政收入,加重了雇主间和雇员间的税负不平。现行个人所得税法基本不下乡,对从事农、林、牧、渔业的近10亿人没有征收个人所得税。在农业经济结构调整较早和经济作物种植业、养殖业、捕捞业发展较快的地区,高收入者已占相当比重,需要个人所得税来调节收入差距悬殊的矛盾。
(四)尚未形成良好的税收征管环境
我国现行个人所得税实行以代扣代缴为主，个人申报为辅的征收方法。自行申报面极窄,扣缴责任几乎全部归结到扣缴义务人身上,放松了对纳税人的监控,而对扣缴义务人应承担的法律责任又没有明确的规定,处罚力度不够,缺乏自觉纳税意识,逃税现象严重。征管中还存在有法不依、执法不严的现象,以补代罚,以罚代刑,致使法律威慑力不强，配套措施不健全,缺乏一整套控制个人收入和财产的制度,不能及时、准确掌握纳税人收入财产的增减变化情况.
三、增强个人所得税调节功能的建议
(一)建立综合征收与分项征收相结合的税制模式
如前文所述,个人所得税有三种税制模式:分类税制、综合税制和混合税制,这三种模式有各自优劣。分类所得税制具有对不同性质的所得实行差别待遇的优点,但不能很好体现量能负担的原则;综合所得税制能较好地体现量能负担的原则,但对不同性质的所得不能实行差别待遇,且征税成本高,对个人申报和税务机关稽查水平要求高,必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件;在目前情况下,可选择分类与综合相结合的税制模式,在兼顾税制的公平、效率和操作上的可行性的基础上,建立适合中国国情的分类与综合相结合的个人所得税课税模式。尽管这种模式不如综合模式科学,但是作为一种过渡模式,不失为当前一种较好的选择，等条件成熟时,再实行完全的综合课税模式。在区分综合征收项目和分类征收项目时,应将所得性质相同的工资薪金、劳
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务报酬、经营收入等劳动性所得进行归并,实行综合征收,统一费用扣除标准,统一税率,按月预缴,年终清缴。对以资本收入为主的项目,如股息、利息、租金等,实行分类征收,可适用不同的税率，这样避免了因收入性质界定不准而造成的征纳分歧,对易于控管的收入实行代扣代缴,这样既能充分发挥分类税制的长处,又能弥补分类税制的不足。
(二)简化税率等级,降低边际税率
目前我国个人所得税税率体系中,工资、薪金所得适用九级超额累进税率,税率从5%到45%\"实际上,35%、40%和45%三档税率基本没有适用的纳税人,而对中等收入者的税负又显得过高;个体工商户的生产、经营所得和承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率,税率从5%到35%，税率级次如此之多,纳税人很容易避高就低,也不符合简化税制的趋势。按照混合所得税制模式,我国目前仍可实行累进制和比例制两种税率，对综合所得的个人所得税应当尽量采用具有一定累进程度的超额累进税率,税率档次以四或五级为好，对资本所得项目原则上统一适用20%的比例税率。最低税率的适用范围为月应纳税所得额500元以下,适用范围偏小,应适当提高。此外,边际税率高达45%,比发达国家(美国为38%)的还高，过高的边际税率对逃税和避税有巨大刺激,给征收管理造成更大的难度,并造成征收成本的上升,形成某种程度的恶性循环。从这个意义上讲,实行对纳税人收入综合性课税制后,应避免税率的过度累进,控制边际税率,可考虑将边际税率降为35%左右,以提高征收的效率并降低征收的成本，降低边际税率和削减税率级次,还可以有效提高消费水平。由于低收入者的边际消费倾向较高,因此降低他们的所得税,就更能达到刺激消费的目的。
(三)建立起相应的社会信誉约束机制
1.个人收入支付规范化和信用化
即个人的任何来源的收入，无论是工薪收入、劳务报酬、承包收入、稿费收入、财产租赁、和转让收入、股息、利息和红利收入、偶然所得收入以及其他收入，都通过银行转帐支付，尽量避免现金直接支付。因
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为，只要是现金支付就很难进行监控，避免偷税逃税。在国外，即使是市场机制相当健全的发达国家，税务部门对直接用现金支付的地下经济和其他经济的偷税逃税也是没有办法的。因此，国外对现金支付也是严格控制的。为了使个人收入支付规范化和信用化，一是存款必须实行实名制和代码制，比如身份证每人只有一个号码，不管你在哪家银行存款，由于必须出示身份证，因而难以隐蔽其收入。二是任何来源的收入都必须通过银行打入到你的主要支付银行的存款帐上。三是各家银行必须联网，甚至与财政储蓄、大型商场、大型旅店和饭店、航空铁路公路交通公司等也必须联网。这样一来，你的收入不管来自哪家银行，包括你不管从哪家银行的自动提款机上提取款项，在大型商场购物，在大型旅店和饭店消费，在航空、铁路、公路交通公司购票等，都会同时反映到你的主要支付银行的存款帐上。这既方便了个人，又有利于银行和税务部门的监控，当然也有利于税务部门的征税。当然，如果此项制度一时难以在全国推行，可考虑第一步推广到城镇一切行政事业单位、公司和企业，然后再逐步推广到农村。
2.必须严格执行代扣代缴制度
从国外征收个人所得税的实践来看，要想有效征收个人所得税，就必须实行严格的代扣代缴制度，即源泉扣税制，尤其是在我国这种收入来源多元化，非规范化的条件下，这一点尤为重要。从这些年的情况看，个人所得税之所以难以有效地征收，主要原因之一就是支付个人收入的单位或个人很少甚至没有认真执行代扣代缴义务。试想一下，尽管个人收入支付没有信用化，但支付单位或个人认真履行了代扣代缴义务，个人所得税也不会出现那样大范围的偷税逃税。因此，要想个人所得税能真正有效地征收起来，个人所得税的代扣代缴制度就必须有效实施起来。为达此目的，督促单位或个人认真履行代扣代缴义务，对不履行代扣代缴义务的单位或个人，一经查实，除了补缴未扣税款外，可以考虑处以未扣税款一定数额的罚款，并且记录在案，并向社会公众披露，此所谓治乱世必用重典，待代扣代缴制度真正有效形成后，可以考虑减轻罚款倍数。
3.建立起全社会的个人信誉约束机制
人们往往认为西方国家偷税逃税少，是因为西方国家的公民道在于西方国家的公民道德素质高，纳税意识强，更重要的在于西方国家建立
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了一套比较完善的个人信誉约束机制，即个人或企业，公司一旦发生偷税逃税，将会被社会有关机关记录在案，即上黑名单，由此面临信誉扫地，无人敢雇佣，无人敢与之交易的地步。由于市场经济发达的国家，一般都建立起了个人或公司的信誉档案，因此，一旦偷税逃税，就将面临着难以在社会上生存、立足的境地。从而有效地防止了公民与企业、公司的偷逃税的发生。而在我们国家，由于缺乏这样一套个人的社会信誉约束机制，甚至别的税务机关也难以知晓，因而对偷逃税者难以形成有效的遏止机制，相反，税务部门的官员也难以掌握纳税人的收入情况，因而，被查实并查处的可能性极小，结果必然难以有效遏止偷逃税。有些个人或单位甚至还不以为耻反以为荣，屡查屡犯，屡教不改,我行我素,原因就在于他即使偷税逃税,也无人知晓。如果建立起了一套覆盖全社会的个人或单位的社会信誉平台，并且信息公开，凡是雇佣个人或是单位之间作交易，为了保险起见，都将先向档案中心征询有关的信誉资料，可以想见，除极少数个人或单位之外，又有谁敢冒天下之大不韪呢？这样一来，个人所得税的偷税逃税现象必将大为减少。
(四)营造依法纳税、纳税光荣的良好氛围
１.加强宣传,提高公民纳税意识
在我国,公民依法纳税意识还很薄弱。事实上,纳税意识归根到底是一种法制意识。经济发达国家税法宣传侧重将法制观念贯穿始终,使公民充分认识到依法纳税是其应尽的义务和责任,是一种守法行为。培育公民的纳税意识,首先是税务机关要拓宽思路,把对纳税意识的培育从侧重道德标准引到法制的轨道上来,才能最终避免重蹈高投入、低产出的误区,才能为个人所得税自行申报方式的运行提供先决条件。我国在税法宣传上的深度不够也是制约个人所得税自行申报方式正常运作的一个重要因素。纳税人掌握和熟悉个人所得税法,是保证其自行申报的前提和基础。税法宣传是系统工程,是一项长期工作,必须从娃娃抓起,必须持之以恒地常抓不懈。搞突击、搞应付,往往使税法宣传流于形式,缺乏系统性和全面性,难以保证纳税人对税法的掌握程度此外,形式单
一、说教枯燥,也是过去税法宣传的一大误区。必须采取多种形式,广泛深入持久地宣传税收政策法规,增强税收法制观念。
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２.建立为纳税人服务的意识
税务部门应当必须狠抓税务部门的服务质量为自行申报人提供快捷、良好的服务,以进一步推进个人所得税的自行申报方式。税务部门应当要求各单位在代扣个税时必须给予完整的计算凭证,并设立服务电话及在税务机关窗口接受代扣个税的查询质疑，最好能够做到没有计算凭条,纳税人可以拒绝代扣。
(五)政府应该公布税款用途,增强纳税人的荣誉感
税收本是“取之于民、用之于民”的好事,但是“取”的过程显而易见,而“用”的过程常常是以财政拨款或者转移支付等的形式出现,没有贴着税收的标签,让人以为是政府行为,容易让人忽略它的来源,这样,纳税人只感觉到税款从自己口袋中流出,体会不到它的好处和收益，这样会使纳税人在缴纳过程中产生逆反情绪,不缴或者少缴税款。如果政府能够把个人所得税的税收用途公之于众,在纳税人缴纳个人所得税前就让他们了解税款去向,在日常生活中体会纳税的利益,这样就能增加纳税人对税收的理解,增强他们的主人翁意识,使得缴纳个人所得税成为一种获得权利的手段,而不仅仅是履行一种义务。
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