关于明确全省林业用地面积的建议
闫家河
一、存在的问题
关于林业用地面积和林地面积，目前存在着三个方面的主要矛盾和问题。
1、林业用地与非林业用地没有明确的界定，将极大地影响集体林权制度改革的进程，影响森林经营者发展林业的积极性。目前，全省很多县(市、区)对自己行政区域内的实际林业用地面积没有一个准确的数据。林业用地与非林业用地没有明确的界定。
中央林业工作会议、中央和国务院及山东省《关于全面推进集体林权制度改革的意见》等都对集体林、对林业用地和非林业用地上集体林木的采伐和管理作出了重大改革和规范。2009年《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》中，明确要求实行森林采伐分类管理。对非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。国家林业局森林资源管理司印发的《改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读》中，对非林业用地上的林木是否需要办理林木采伐许可证的答复是：“根据《改革和完善集体林采伐管理的意见》“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”要求，原则上非林业用地上的林木不再需要办理林木采伐许可证，涉及木材运输的，可以参照自留地、房前屋后采伐的林木办理；考虑到政策的衔接过渡，具体如何实施，由省级林业主管部门做出具体规定”。这一原则性的规定，虽然与《中华人民共和国森林法》的有关规定不太相符，但符合中央林业工作会议的精神，在今后将会逐步得以改进和实施。
目前，山东省28个试点县已经完成集体林权制度的主体改革任务，全省其他所有县(市区)已于2010年全面推进实施集体林权制度改革，主体改革任务即将完成。在此后的集体林管理中，关于林业用地和非林业用地必须予以明确界定，否则将造成各级林业部门和群众的无所适从，有可能造成林木的无序采伐，极大地影响全省集体林权制度改革的全面推进和实施，危及生态安全，影响生态文明建设。
2、林业用地指标和林地面积的实际差异很大。土地行政主管部门在土地利用总体规划中，安排的林业用地指标只占很少的一部分，而且相对比较固定，不会有
太大的增加或减少。而关于林业发展，在2009年12月30日召开的全省林业改革与发展工作会议中，省委、省政府要求到2015年新增造林面积80万公顷，森林覆盖率由21.4%增长到25%；而根据根据国务院《全国林地保护利用规划纲要
(2010-2020年)》，要求山东省在2020年林地保有量增加到353万公顷，森林保有量增加到257万公顷。所有这一切，都必须大量增加林地面积和森林面积。
显然，两者之间形成了明显的反差。如果严格按照国土部门限定的林业用地指标发展林业生产，就可能出现树木没有地方栽的境地，完成林业发展目标也就只能是纸上谈兵。
3、对部分现有林地的处理方式尚难确定。近些年，为了发展林业，保护生态安全，加强生态文明建设，各地都大力发展林业，林业资源有了大幅增加。当然，不可否认，许多地方将林木种植在了一般耕地甚至基本农田范围内。如果严格按照国务院2004年3月《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》要求，对占用基本农田种植速生丰产林的，要限期恢复耕种，则会损失很大面积的林地。如果按此要求施行，不仅完不成林业发展目标，而且现有的森林面积也会大幅下降。应该从政府层面或法律层面来很好地解决。
目前，省林业主管部门按照山东省人民政府办公厅下发的鲁政办字
［2010］197号文《山东省人民政府办公厅关于编制林地保护利用规划的通知》要求，正安排进行省级和县级林地保护利用规划的编制工作，要求省级规划编制工作于2011年6月30日前完成，县级规划编制工作于2011年12月31日前完成，林地档案管理数据库建设于2012年底完成。在具体的编制工作中，各县将主要依据现有林地面积，编制林地保护利用规划。
而现实中，由于林业和国土部门不能有效地相互协调，只能各自依据自己的理解，根据上级精神和法律法规要求，各自为战。产生的一些问题和矛盾，致使全省很多市、县至今都没有明确摸清各地的林业用地和林地实际数量，已经严重制约了各地林业发展，影响了基层林业工作和土地管理工作的顺利开展，也给编制工作带来了很大困难。
二、问题产生的原因
林业用地、非林业用地和林地面积等概念和范畴界定不清，主要原因是，到目前为止，国土部门和林业部门都对其有各自不同的解释。
1、林业部门的解释和依据。林业行政主管部门的依据是《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》。法律规定，林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
为指导全国集体林权制度改革，国家林业局森林资源管理司在《改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读》中，就实际工作中如何界定林业用地给予的答复是：林业用地是指县级以上人民政府规划用于发展林业的土地。具体而言，如政府规划的退耕还林、三北防护林、沟渠农田林网、护路林、护堤林、以及宜林荒山荒地等，均应纳入林业用地范围管理。县级以上人民政府林业主管部门组织开展的《森林资源规划设计调查》应作为界定林业用地的主要依据。
依据以上规定，可以理解为，只要是县级以上人民政府规划的用于发展林业、造林绿化的土地就应当可以作为林业用地。这一点，显然比较宽泛。
2、土地部门的依据。土地行政主管部门的依据是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》。土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；林地只是农用地中的一部分。
土地行政主管部门在编制土地利用总体规划时，都要遵循严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。林业用地等各类用地指标的制定，必须在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排。因此，国土部门在土地利用总体规划中对于林业用地的指标数额严重偏少。
三、工作建议
1、加强协调，制定文件。省政府责成土地行政主管部门和林业行政主管部门加强协调，认真调查研究，出台一个明确界定林业用地指标和林地面积的文件，便于基层开展工作，顺利制定林业用地和林地保护利用规划。
2、摸清各县区林业用地基数。利用一年时间，在全省范围内认真开展一次林业用地普查，彻底明确全省所有县(市、区)的林业用地基数，建立全省林业用地数
据库。并据此编制好林地保护利用规划，为推进集体林权制度改革、保护生态安全、加强生态文明建设提供基础条件。
