林规发„2011‟21号附件
长江上游、黄河上中游地区 天然林资源保护工程二期实施方案
2010年12月
目
录
前 言
第一章 天保工程一期实施的主要成效和经验 ..............1
一、主要成效 ....................................................1
二、主要经验 ....................................................5
第二章 实施天保工程二期的必要性 .....................9
一、战略定位 ....................................................9
二、实施天保工程二期的必要性 ...................................10
第三章 总体思路 ..................................13
一、实施期限 ...................................................13
二、实施范围 ...................................................13
三、指导思想 ...................................................14
四、基本原则 ...................................................14
五、主要目标和任务 .............................................14
第四章 强化森林资源保护与经营 ......................16
一、继续停止天然林商品性采伐 ...................................16
二、强化森林资源管护 ...........................................16
三、国有中幼龄林抚育 ...........................................19
第五章 加强生态公益林建设 .........................22
一、立地区划及造林方式确定 .....................................22
二、公益林建设任务 .............................................24
I 第六章 完善社会保障和增加就业 ......................26
一、完善社会保障 ...............................................26
二、扩大林区就业渠道 ...........................................26
第七章 主要政策和资金投入 .........................28 第八章 保障措施 ..................................30
一、加强组织领导，继续实行“四到省” .............................30
二、科学编制实施方案，加强工程管理 .............................30
三、推进森工企业改革，建立天然林保护长效机制 ...................31
四、加强基础设施建设，改善林区生产生活条件 .....................31
五、完善规章制度，实行绩效考评 .................................31
第九章 效益分析 ..................................33
一、资源质量提升 ...............................................33
二、生态效益显著 ...............................................34
三、社会效益巨大 ...............................................35
附表：
表1 长江上游、黄河上中游地区天保工程二期实施范围表.............38 表2 长江上游、黄河上中游地区各类土地面积统计表.................41 表3 长江上游、黄河上中游地区林分各龄组面积统计表...............42
II
前
言
1998年党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程（即天保工程一期）重大战略决策，同年开展试点工作。2000年10月国务院批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，工程一期期限为2000—2010年。实施天保工程，是我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，具有里程碑意义。
根据中央决定精神，国家林业局、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部（以下简称四部委）等有关部门围绕延长天然林保护工程期限政策和实施方案联合开展了一系列工作。一是认真总结。在17个省（区、市）总结天保工程一期实施情况的基础上，全面总结了天保工程一期实施成效、经验和问题。二是进行了评估。2004年发展改革委委托中咨公司对天保工程中期进行了评估，2005年6月评估报告得到了国务院批准。同年，财政部、国家林业局也组织有关部门和专家对天保工程有关政策实施情况进行了阶段性评价。三是开展重点和专题调研。根据评估报告、“两会”代表、有关专家学者、实施单位等提出的问题和建议，四部委就职工就业、林区改革、公益林建设、森林经营培育等问题进行了专题研究。四是充分协商，共同编制《长江上游、黄河上中游
III 地区天然林资源保护工程二期实施方案》（以下简称实施方案）。在二期政策研究和实施方案编制过程中，四部委反复沟通，充分协商，并多次召开会议征求地方林业、发展改革、财政等部门的意见，在达成共识的基础上，编制了实施方案。五是征求了工程省区人民政府意见。各省认为，天保工程二期设计的政策和实施方案符合实际，操作性强，对工程区加强生态保护和建设、促进经济社会可持续发展意义重大。六是专家论证。国家林业局科技委组织中国科学院、中国工程院、中国林科院、北京林业大学、国务院研究室等单位的专家对实施方案进行了论证，专家一致认为，实施方案实事求是、科学可行，建议尽快上报实施。
IV
第一章
天保工程一期实施的主要成效和经验
1998年长江流域特大洪灾后，党中央、国务院决定在云南、四川等12个省（区）国有林区开展天保工程试点。2000年国务院批准了国家林业局、国家计委、财政部、劳动保障部联合上报的《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》，天保工程全面实施。工程实施范围为长江上游地区（以三峡库区为界）的云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市）和黄河上中游地区（以小浪底库区为界）的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区），共13个省（区、市）的734个县、61个森工局（场），实施期为2000年至2010年。天保工程一期长江上游、黄河上中游地区累计投入资金达598亿元，其中：中央投入560亿元，占93.6%；地方配套38亿元，占6.4%。
天保工程一期实施以来进展顺利，基本完成了各项任务，取得了丰硕成果。工程区发生了一系列重大而深刻的变化，远远超出了工程预期效果。
一、主要成效
（一）天然林得到有效保护，森林资源呈现恢复性增长 通过十多年来的有效保护和公益林建设，工程区长期过量消耗森林资源的势头得到有效遏制，森林资源总量不断增加，呈现
— 1 — 恢复性增长的良好态势。工程区于2000年全面停止了天然林的商品性采伐，每年少生产木材1239万立方米，累计调减木材产量1.36亿立方米，由此减少森林资源消耗2.35亿立方米。森工企业职工由砍树人变为护林人，11.1亿亩森林得到了有效管护；通过人工造林、封山育林、飞播造林等生态恢复措施，森林面积净增1.26亿亩，森林蓄积净增4.52亿立方米，长江上游地区森林覆盖率由33.8%增加到40.2%，黄河上中游地区森林覆盖率15.4%增加到17.6%。四川省森林面积由工程实施之初的1.76亿亩上升到2008年的2.17亿亩，活立木总蓄积量由13.86亿立方米增加到2008年的16.26亿立方米，森林覆盖率由24.2%提高到38.5%。贵州省工程区森林覆盖率从26.2%提高到39.9%，增加13.7个百分点，有林地平均每亩蓄积量从2.46立方米增加到3.21立方米，净增0.75立方米。
（二）生物多样性得到有效保护，生态状况明显好转 随着工程区森林植被不断增加，森林生态系统功能逐步恢复，局部地区生态状况明显改善。据中国水土保持公报显示，2007年三峡库区水土流失总面积比2000年减少1312.39平方公里。黄河花园口水文站实测，黄河含沙量2007年为3.13千克/立方米，比2000年5.05千克/立方米减少了1.92千克/立方米。2008年长江宜昌段的泥沙含量比10年前下降了30%，并以每年1%的速度下降。水土流失的减少，有效降低了三峡、小浪底等重点水利工程— 2 —
的泥沙淤积量。随着生态环境的好转，野生动植物生存环境不断改善，生物多样性得到有效恢复。大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛等国家一级保护野生动物种群不断扩大，珙桐、苏铁、红豆杉等国家重点保护野生植物数量明显增加。据四川省监测，2008年天保工程减少土壤侵蚀量10055万吨，减少土壤有机质和土壤NPK损失量962万吨，涵养水源量692亿吨，固碳6986万吨，释放氧气14900万吨，净化空气污染物39604万吨。天保工程对森林资源和生态环境变化产生了巨大影响。
（三）产业结构得到有效调整，促进了森工企业改革 长期以来林区经济“独木支撑”的局面不断改变，大批替代产业、新兴产业兴起，产业结构得到调整优化，企业负债逐年减少，经济质量不断提高，林区经济呈现出“V”型的发展态势，森林生态旅游成为一大亮点。湖北神农架林区，2008年国内生产总值达7.97亿元，比2000年增长2.8倍，其中森林旅游综合收入2.76亿元，占34.6%。云南迪庆州依托风景秀丽的天然林资源，2008年实现生态旅游总收入30.55亿元，成为当地经济主要支柱产业。随着天保工程的深入，部分森工企业开展了主辅业分离，辅业市场化的改革。森工企业将教育、医疗等社会职能移交地方政府，大大减轻了企业负担，发展活力明显增强。全面停伐的部分森工企业，从采伐森林转向保护森林，经费纳入地方财政预算。改革的不断推进，为建立天然林保护的长效机制奠定了重要基础。
— 3 —
（四）民生得到有效改善，林区社会保持稳定
工程实施十多年来，对改善工程区民生和建设林区和谐社会发挥了重要作用。一是林区职工收入明显增加，天保工程国家投入成为林业职工收入和社会保障的主渠道。天保工程缓解了林区经济危机、资源危困局面，长期拖欠职工工资的现象得到解决，保持了林区的社会稳定，被誉为林区的“救命工程”。2008年工程区林业职工人均工资15942元，是1999年5454元的2.92倍。二是林区就业呈现多元化，转岗分流安臵18.4万人，其中有11.2万人参与森林管护和公益林建设，7.2万人通过一次性安臵，离开原企业灵活就业。还有许多林业职工积极开展林果采集、林下种养、森林旅游等多种经营。重庆市国有林场职工通过大力发展自营经济，自营经济占年收入比重由工程实施前的20%，提高到2008年的50%，有效带动了家庭及社会就业。三是社会保障不断完善，职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五项保险补助政策基本得到落实，参保率分别为91.6%、93.4%、69.4%、75.1%和66.4%，老有所养、病有所医得到初步解决。
（五）生态意识深入人心，促进了生态文明建设
天保工程一期建设取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的良好效果，有力地促进了森林资源保护和生态文明建设。四川省2008年全省大众投票，天保工程当选“影响四川改革开放30周年十大事件”之首。工程的实施，催生了一大批以天然林保— 4 —
护为题材的生态文化产品，提高了人民群众的生态文明意识。同时也产生了重要的国际影响，赢得了国际社会广泛关注和高度赞誉。
天保工程一期实施十多年来，工程区实现了森林资源由过度消耗向恢复性增长转变，生态状况由持续恶化向逐步好转转变，林区经济社会发展由举步维艰向稳步复苏转变。实践证明，党中央、国务院作出实施天保工程的决策是完全正确的，得到了广大人民群众的积极拥护与支持，受到社会各界的普遍赞誉。
二、主要经验
（一）坚持保护森林资源，停止天然林商品性采伐
一是采取强力措施，停止天然林商品性采伐。四川省委省政府及时颁布了禁伐令，发布了有关通告，果断停止天然林商品性采伐；省人大常委会颁布了《天然林保护条例》，全面加强天然林保护。云南省在全面停止工程区天然林商品性采伐的同时，封存森工企业一切采伐器具，关闭木材市场。陕西省停止天然林采伐，封山堵卡，颁布违纪处罚规定。重庆市相继关闭林区内木材加工厂（点）900多家，取缔林区木材交易场所38个。二是强化森林资源管理，坚决打击滥砍乱伐行为，保护森林资源安全。工程实施以来，各地相继开展了以打击违法采伐及乱砍盗伐为重点的“天保一号行动”、“天保二号行动”等，集中处理了一批重点案件。林
— 5 — 业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，加大了多部门联合检查和督察的力度，确保天保工程的顺利实施。
（二）坚持以人为本，积极做好富余职工分流安置 一是落实好天保工程安臵政策，促进职工转岗就业。分流到森林管护和公益林建设岗位的职工，做到管护与经营结合，砍树人变为种树人、护林人。实行一次性安臵的职工，充分尊重个人意愿，依法办理相关手续，不少人通过市场开拓了新的事业。转到其它新岗位的职工，实行竞聘上岗，绩效考核。云南省在工程试点期间通过省属重点森工企业成建制移交给所在地的县（市），实行属地管理，解决了省属林业企业经营无林无地的问题，有效安臵了森工企业职工就业，确保了林区的社会稳定。二是加强培训指导，实现下岗职工再就业。各地充分发挥政府引导和市场作用，结合下岗职工自身需求，切实加强各种技能培训，提供市场信息服务和优惠政策，以扶持自主创业、家庭经营、协助外出务工等多种途径，帮助下岗职工实现再就业。云南省组织开设了营造林、电脑、园林园艺、电工技术、汽车驾驶、家政服务等方面的培训，受训人数达2000多人，不少人转向了新的就业岗位。第三是切实解决历史遗留问题，解除职工后顾之忧。四川省解决了2003年前重点森工企业部分死亡职工一次性抚恤和遗属困难补助，解决了2005年以后新发生及以往年度拖欠的重点森工企业退休人员统筹项目外费用，从2006年起将重点森工企业拖欠退休职— 6 —
工的医疗费纳入财政预算。
（三）坚持从调整结构入手，发展林区新的经济增长点 天然林禁伐以后，原有依存木材生产的产业萎缩，各地积极调整林区产业结构，大力发展非林非木产业，努力实现林业经济向林区经济、单一国有经济向多种所有制经济发展转变。林下种养业、特色养殖业得到长足发展，森林旅游成为一大亮点，林区经济逐步走出低谷。通过大力发展非公有制经济、绿色经济，增强了林区发展活力。宁夏灵武白芨滩管理局积极发展民营经济、合作制、股份制经济，先后成立了柳编厂、园林绿化公司，固定资产由过去的40万元猛增到现在的1400万元，年创收达400多万元，职工年收入翻了一番。河南省天保工程区非木材林业产值占到林业第一产业产值的81.97%，森林旅游收入从1999年的635万元增加到2007年的5.75亿元，从事森林旅游及相关服务业的职工人数占在职职工的39%。
（四）坚持以“四到省”为重点，不断强化工程管理 实行工程目标、任务、资金、责任“四到省”管理，是确保工程顺利实施的重要保证。一是建立各级政府目标责任制，地方主要领导是天保工程的主要责任人，分管领导是工程实施的具体责任人，各级政府层层签订责任状，建立完善“四到省”管理体系。二是成立工程管理机构。省、地、县（局）各级建立了工程建设领导小组，统一研究协调工程建设的重大问题。成立了工程建设
— 7 — 管理机构，加强了管理队伍建设，保证了工程顺利实施。三是加强规章制度建设，各级政府按照“四到省”的要求制定和完善了工程管理、森林管护、资金管理、会计核算、核查验收以及绩效考核等规定和办法。云南省统计，全省各级共出台各类工程实施管理办法305个。各地还加强了工程资金使用、工程核查等监督力度，加强森林管护考核、工程信息报送及档案管理等工作，实现了各项工作有章可循。四是建立核查、通报制度，加强整改措施。建立了县（局）级自查、省级复查、国家级核查的三级核查制度，对核查出的问题限期整改落实，确保工程质量。做到年初有指导、中间有检查、年末有验收，及时发现问题，纠正工作偏差。建立奖惩机制，强化激励作用。云南省政府每年安排20万元的专项奖励经费，对实施成绩好的州市进行奖励，有力促进了工程建设质量不断提高。
工程实施取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的效果，在资源保护、生态建设和体制改革等方面积累了宝贵经验，为继续推进天保工程深入实施奠定了坚实基础。
— 8 —
第二章
实施天保工程二期的必要性
天然林资源是国家重要的战略性资源，是自然界中群落最稳定、生物多样性最丰富、结构最复杂的陆地生态系统，在维护生态系统平衡、应对气候变化、保护生物多样性等方面发挥着不可替代的重要作用，保护好长江上游、黄河上中游地区的天然林资源，对于维护我国大江大河的安澜具有重要作用。
一、战略定位
长江、黄河是中华民族的母亲河，不仅孕育了辉煌灿烂的中国古代文明，也支撑着当代中国经济社会的持续发展，承载着改善人民群众生存环境的重任。长江上游、黄河上中游地区地形地貌复杂，高山大川遍布，河湖湿地密集，是长江、黄河、澜沧江和众多河流湖库的源头和水源区。该区域的天然林资源，不仅对这些江河湖库有着重要的水源涵养和水土保持作用，发挥着不可替代的调峰蓄洪功能，同时是维系长江三峡大坝、黄河小浪底水库和南水北调中线取水口丹江口库区等我国重大水利枢纽工程安全的绿色屏障，生态地位十分重要。
该区域光、热、水、气资源丰富，相对高差悬殊，气候垂直变化明显，复杂的气候和自然条件，形成了类型多样的生态系统，孕育了种类繁多的动植物资源，生物多样性十分丰富。这里不仅
— 9 — 是我国国宝大熊猫、朱鹮、金丝猴等珍稀濒危野生动物的主要分布区和重要栖息地，也是珙桐、红豆杉等众多珍贵保护植物的集中分布地。自然保护区分布最为集中，是我国生物多样性保护的重要区域，也是全球生物多样性保护的关键地区。
该区域的森林资源对于维护我国江汉平原、成都平原、汉中平原、汾渭平原和中原地区粮食主产区农业生产条件，夯实农业发展基础，减少自然灾害侵袭，实现稳产高产，保障粮食安全具有重要的保障作用。同时，也直接关系到中下游地区人民群众的生命和财产安全，是长江中下游、黄河下游地区经济社会发展的重要支撑。
综上所述，长江上游、黄河上中游地区的森林资源，不仅是我国大江大河、重要湖库及重大水利枢纽工程的绿色生态安全屏障，也是流域经济社会可持续发展的重要基础。
二、实施天保工程二期的必要性
党中央、国务院决定延长天保工程实施期限，组织实施好天保工程二期，十分必要，意义重大。
（一）是维护国家生态安全的必然要求
天然林是生态功能最强的生态系统。天保工程范围内的天然林分布区，既是长江、黄河、澜沧江水系及其主要支流和众多湖库的重要源头和水源涵养区，也是三峡大坝、小浪底水库和南水— 10 —
北调工程丹江口水库等水利枢纽的绿色屏障。目前，长江和黄河流域多年平均土壤侵蚀量仍高达23.87亿吨和16亿吨，三峡、小浪底等水利工程的绿色生态屏障依然十分脆弱。森林自然生长发育是一个长期过程，南方天然林成熟期要40年以上，北方落叶松、樟子松等主要天然树种则需80年以上。经过天保工程10多年的保护，天然林资源刚刚进入恢复发展阶段，当前森林资源质量仍然不高，中幼林比重大，如果工程停止下来，则将前功尽弃。实施天保工程二期，不仅可以巩固天然林保护成果，而且可以大幅度提升森林质量和生态功能，对构建长江上游、黄河上中游地区生态屏障，保障国家大江大河安澜，确保国家重点水利工程生态安全，具有不可替代的重要作用。
（二）是维护国家木材安全的战略选择
木材是我国经济建设不可缺少的重要原材料资源。我国已经成为世界木材生产、加工、消费和进出口大国。2009年全国木材总消费量达4.21亿立方米，其中木质产品进口量达1.84亿立方米，对外依存度高达43.7%。当前，全球保护森林资源的呼声日益高涨，通过增加进口解决国内木材短缺问题难度越来越大，立足国内培育后备木材基地，已成为一项紧迫而长期的战略任务。通过天保工程二期加强森林经营和资源培育，建立国家木材战略储备基地，最终进入越采越多、越采越好的良性循环，对于确保国家木材安全，有着十分重要的战略意义。
— 11 —
（三）是我国应对气候变化的重大举措
胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上提出大力增加森林资源，增加森林碳汇，争取到2020年我国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。长江上游、黄河上中游天保工程区森林面积占我国森林总面积的24.7%，森林蓄积量占我国森林总蓄积量的28.29%。通过实施天保工程二期，保护好、经营好这一区域的森林，对于确保实现森林资源“双增”目标、应对全球气候变化，在国际上树立负责任大国形象，赢得更多的话语权和更大的发展空间，将发挥特殊作用。
（四）是确保林区社会稳定的重要保障
林区历史遗留问题多，经济社会发展长期滞后，保障和改善民生的任务十分艰巨。虽然工程区林业职工工资逐年有所提高，但远低于社会平均水平，差距越来越大。2000年林业职工平均工资5178元，是当年全国国有在岗职工工资的54.2%。2008年林业职工年平均工资增长到12294元，但仅为全国平均水平的39.7%。林区就业岗位严重不足，贫困弱势群体较大，林区社会稳定压力很大。国家对天保工程的投入，不仅创造了木材停伐减产后职工转岗就业条件，保证了职工收入，而且保障了林区教育、医疗卫生等社会管理、公共服务正常运行，解决了职工养老、医疗等社会保险，确保了林区社会稳定。
— 12 —
第三章
总体思路
一、实施期限
由于天保工程区森林资源长期过度采伐，恢复和发展也需要一定时间，应实行长期保护，分期实施。结合国民经济社会发展规划，天保工程二期时间为10年，即2011—2020年。
二、实施范围
天保工程二期实施范围在工程一期范围不变的基础上，增加丹江口库区11个县（区、市）。
工程区包括长江上游地区（以三峡库区为界）的云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市）和黄河上中游地区的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）的750个县（市、区）、61个国有林业企事业单位，共811个实施单位（详见表1）。
工程区总面积348320万亩，林地面积154461万亩，其中，有林地76500万亩（其中天然林50345万亩），灌木林地38620万亩，疏林地3643万亩，未成林造林地11007万亩，无林地24242万亩，其它林地393万亩（详见表2）。
— 13 —
三、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以巩固天保工程一期建设成果为基础，以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，以调整完善政策为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。
四、基本原则
——坚持因地制宜，分区施策。继续停止天然林商品性采伐，加强森林资源保护，采取不同经营措施增加森林植被。
——坚持以人为本，保障民生。着力改善林区民生，增加就业，提高收入，不断完善社会保障。
——坚持政策引导，促进改革。工程建设与推动改革相结合，为改革创造条件，努力构建天然林保护长效机制。
——坚持事权划分，分级负责。中央和地方按事权分级投入，中央制定天保工程基本政策，省级人民政府负全责并组织实施。
五、主要目标和任务
（一）主要目标
— 14 —
通过实施天保工程二期，努力构建长江上游、黄河中上游地区稳定的森林生态屏障。实现森林资源从恢复性增长进一步向质量提高转变，到2020年森林面积增加6900万亩，森林蓄积净增8.1亿立方米，增加森林碳汇3.07亿吨；生态状况从逐步好转进一步向明显改善转变，工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加；林区经济社会发展由稳步复苏进一步向和谐发展转变，提供职工就业岗位20.53万个，基本解决转岗就业问题，民生明显改善，社会保障全面提升，林区社会和谐稳定。
（二）主要任务
——继续停止天然林商品性采伐，确保长江上游、黄河上中游地区森林生态功能修复。
——继续加强森林管护。管护森林面积11.66亿亩。 ——加强公益林建设。完成公益林建设1.16亿亩，其中人工造林3050万亩、封山育林7100万亩，飞播造林1400万亩。
——实施中幼龄林抚育。完成国有中幼龄林抚育6990万亩。 ——保障和改善民生。通过落实政策和工程项目，增加林区就业，提高职工和林农收入，健全完善社会保障体系，使职工收入和社会保障接近或达到社会平均水平。
— 15 — 第四章
强化森林资源保护与经营
一、继续停止天然林商品性采伐
工程区内，除为满足基本生活需要保留一部分农民自用材、薪炭材的资源消耗，以及集体林权制度改革后集体林区划为商品林的以外，停止一切天然林商品性采伐。
二、强化森林资源管护
（一）实行森林分类经营
根据生态区位的不同，按照《国家级公益林区划界定办法》和地方公益林区划界定的相关规定，将工程区林地区划界定为国家级公益林、地方公益林和商品林。工程区林地总面积154461万亩，其中国家级公益林面积64043万亩，地方公益林面积45284万亩，商品林面积45134万亩，根据区划界定结果，实行分类经营和管理。
（二）强化森林资源管理
保护是发展的前提，加大资源管理和林政执法力度，确保工程建设成果。一是严格执行森林采伐限额管理，加大森林资源管理的检查监督力度，坚决杜绝超限额采伐。二是加大执法力度，依法打击乱砍滥伐、非法侵占林地的行为。三是认真做好森林防— 16 —
火和病虫害防治工作，加强防控能力建设，深入开展防火宣教活动，抓好森林灾害的预防控制工作。四是认真落实完善森林分类区划，将公益林和商品林落实到山头地块，严格按照区划界定实施保护、管理和经营，同时加大检查、稽查力度，发现问题，及时查处。
（三）加强管护
加强森林资源保护，强化森林、林木、林地消长变化的监测评价和动态管理，建立森林管护责任制，强化巡查，积极保护野生动植物资源及其栖息地，防止人畜破坏天然林资源。
1、国有林管护
认真总结并不断完善森林管护办法，根据工程区森林分布特点，结合自然和社会经济状况，针对不同区域具体情况，采取行之有效的森林管护模式，确保管护效果。
（1）管护站管护模式
因地制宜建设森林管护站，成立专业管护队伍，层层签订责任合同，全面落实目标责任。实行 “管护效果信息卡”等制度，全过程监督森林管护工作。
（2）专业和承包管护模式
对交通不便、人员稀少的远山区，实行封山管护，建立精干的森林专业管护队伍。对交通较为方便，人口稠密，林农交错的近山区，采取划分森林管护责任区，实行承包管护。
（3）分级管护模式
建立县（局）、场（所）、护林员三级
— 17 — 森林管护网络，实行分级管护。县（局）成立森林管护大队，下设中队，并划分责任区；场（所）成立森林管护分队，以道路、水系划分巡护区域；护林员负责山头地块、林班小班的森林管护。
（4）家庭生态林场管护模式
以森林管护责任制为前提，结合林下资源综合开发利用，以企业职工为主要承包者，以家庭成员为主要劳动力，在加强森林资源管护的同时，开展林下资源合理利用。
（5）其他管护模式
包括场乡、场村、场农（户）联管等行之有效的管护模式。
2、集体林管护
按照集体林权制度改革的要求，已确权到户的，尊重林农意愿，因地制宜确定管护方式。集体林中未分包到户的公益林，可以采取专业管护队伍统一管护的办法，也可以采取农民个人承包进行管护，管护承包者与林权所有者签订森林管护承包合同，林权所有者加强检查监督。还可以采取其它灵活多样的管护方式，明确责、权、利，提高管护成效。
（1）分级管护模式
建立县、乡、村三级管护体系，成立专业管护队和配备专职护林员，实行联动管护模式。
（2）家庭托管模式
所有权和管护经营权分离，在所有权不变的情况下，把管护责任委托到户，把责任指标落实到人、地块，明确管护对象和奖惩办法。
— 18 —
（3）林农直管模式
根据林权权属，由林农直接进行森林管护。
（4）承包管护模式
划分管护责任区，签订承包管护责任书，任务到山头，责任到人，责、权、利挂钩。
（5）共管模式
包括专业队伍和群众共管模式、乡镇林业站与村级护林员共管等模式。
（6）联管模式
包括专兼职联合管护、区域联防管护、林农联防管护等。
三、国有中幼龄林抚育
天保工程一期实施禁伐措施，有效地增加了森林植被。但目前大量的天然次生林林分生长过密，林下目标树种更新困难，中幼龄树生长受阻，林木生长缓慢，幼树枯损严重，防护效能低下；大量的人工林由于初植密度过高，林分郁闭后，空间竞争激烈，生长被抑制。安排国有中幼龄林抚育，不断提高森林质量和林地生产力，努力解决安臵好职工就业，提高职工收入。
（一）抚育对象
1、公益林
为提高防火、防病虫害能力，促进森林健康，构建稳定的森林生态系统，充分发挥公益林生态功能，对特殊保护地区的生态公益林（国家级公益林一级）不进行任何形式的抚育活动，对重
— 19 — 点保护地区的生态公益林（国家级公益林二级）和一般保护地区的生态公益林（国家级公益林三级以及地方公益林，下同）按照保护和发展的需要，开展有限制的抚育。抚育对象：郁闭度0.8以上，林木分化明显，林下立木或植被受光困难的林分；遭受病虫害、火灾等严重自然灾害，病腐木达5%以上的林分；林木生长发育已不符合其主导生态功能的林分。
2、商品林
加强商品林培育，提高森林质量，增加森林蓄积，增强林地生产力，促进林业产业发展和职工增收。抚育对象：每公顷树高30厘米以上幼树超过3000株，或30厘米以下幼树超过6000株，更新频度超过60%，幼苗、幼树层的植被总盖度80%以上的幼龄林；郁闭后目标树受到非目标树、灌木、杂草压制的幼龄林；郁闭度在0.9以上或分布不均郁闭度在0.8以上的人工幼龄林；郁闭度在0.8以上或分布不均郁闭度在0.7以上的天然幼龄林；郁闭度0.8以上的中龄林；郁闭度0.7以上，下层目标树幼树较多且分布均匀的中龄林；林木胸径连年生长量明显下降，枯立木与濒死木数量超过林木总数30%的中龄林；遭受病虫害、火灾及风雪危害等自然灾害和林内卫生状况较差的林分。
（二）抚育措施
1、公益林
按照提高生态功能和促进林木生长的原则，主要采取卫生伐— 20 —
的抚育方式，通过剪枝、除杂，以及病腐木清理等提高公益林质量。林间空地和稀疏林地，必须采取合理的补植措施。
2、商品林
按照森林的生长、发育顺序，可采用透光伐、生长伐、卫生伐等抚育采伐方式。透光伐（透光抚育）主要在幼龄林阶段进行，在天然林中清除高大草本植物、灌木、蔓藤与影响目标树幼树生长的萌芽条、霸王树与上层残留木及目标树中生长不良的林木，调节林分密度。在人工纯林中主要伐除过密和质量低劣、无培育前途的林木。在人工混交林中，主要伐除有碍保留木生长的乔灌木、藤蔓和草本植物。生长伐主要在中龄林阶段进行。对同龄纯林，伐除有害树以及过密或受害的辅助树；混交林尤其是复层混交林，伐除位于林冠上方的霸王树和上一世代的残留木；反复多次不合理择伐后的天然次生林，伐除有害树；天然更新的单层同龄林，伐除上层散生的上一世代的残留木和主林层中生长落后的林木；同时伐除易引起病虫害的枯立木、风倒木、风折木、濒死木等。如遭受病虫害、风折、风倒、雪压、森林火灾等情况，需要采取卫生伐，伐除已被危害的林木。
— 21 — 第五章
加强生态公益林建设
尊重自然规律，积极营造生态公益林，加大重点地区、重点流域的生态治理力度，尽快恢复森林植被，推进绿色屏障建设，维护国土生态安全。
一、立地区划及造林方式确定
为保证生态公益林建设成效，提高造林成活率和保存率，按照适地适树原则，根据气候、地貌条件差异，将工程区范围内的宜林荒山荒（沙）地区划为六大区域，依据其自然资源和生态状况确定适宜的生态公益林植被类型、造林方式、林种比例及树种配臵。
（一）长江、黄河源头高寒草原草甸区
位于青海省南部，平均海拔4000米以上，自然条件独特，环境严酷，生态脆弱，原生植被以疏林、高山灌木林和灌丛为主，年降雨量一般为500—700毫米，是长江、黄河重要的水源地。为保护源头地区的生态环境和湿地资源，以封山育林为主，设卡封禁，减少人为破坏，保护和恢复林草植被。
（二）西南高山峡谷区
包括西藏东部、云南西北部、四川西部、甘肃白龙江地区。该区山高坡陡，河流深切，相对高差多在1500米以上，具有典型— 22 —
的峡谷地貌特征。年降水量500—1200毫米，气候垂直变化明显，大面积原始林集中分布于此，是长江上游重要的天然林区，水源涵养、水土保持作用巨大。以封育为主、人工造林为辅，乔、灌结合，在江河两岸、湖库周围、高山陡坡、干热河谷地带，优先营造水土保持林和水源涵养林。
（三）云贵高原区
包括贵州、云南东北部，山地高原地貌，年降水量为800—1200毫米。该区气候湿润，现存植被多为天然次生林，宜林荒山荒地分布广而集中，自然条件较好，适宜林木生长。采取封山育林和人工造林，营造水土保持林和水源涵养林，增强水源涵养功能，控制水土流失。
（四）豫鄂陕川渝山地区
包括河南西南部、湖北西部、陕西秦岭以南、四川东部、重庆，该区域以山地、丘陵为主，年降水量700—1200毫米，水热光气丰富，是南水北调的重要水源地和三峡库区所在地，生态区位极端重要。以封山育林和人工造林为主，乔灌草结合，在湖库周围、江河两岸积极扩大防护林面积，保持水土，涵养水源。
（五）蒙宁陕半干旱区
包括陕西北部、宁夏北部、内蒙中西部，该区紧靠干旱风沙地带，降水稀少，大部分地区年均降水量在400毫米以下，由东到西递减，风沙危害和水土流失严重，自然环境恶劣，植被以灌
— 23 — 木林和灌丛为主，干旱缺水是制约造林种草的主要因素。在严格保护好现有植被的同时，通过封山（沙）育林（草）、飞播造林、人工造林种草等措施，大力营造防风固沙林、水土保持林，最大限度地增加林草植被，改善调节气候，减轻风沙危害，控制水土流失。
（六）黄土高原和太行山区
包括青海东北部、甘肃中东部、宁夏南部、陕西中部、河南西部、山西。该区沟壑纵横，地形破碎，立地条件差，生态脆弱，是我国水土流失最为严重的区域，同时也是黄河中游重要的水源涵养区，生态地位极为重要。以人工造林为主，辅以封山育林，积极营造水土保持林和水源涵养林，乔、灌、草多树种搭配，构建完善的林草植被体系。
二、公益林建设
天保工程二期继续对长江上游、黄河上中游地区安排公益林建设任务，尽快恢复林草植被。根据自然和社会经济条件的不同，以及林地特点，生态公益林建设包括人工造林、封山育林和飞播造林三种方式。
（一）人工造林
人工造林是快速恢复森林植被，有效扩大森林面积最直接、最有效的生态治理措施，其主要对象是宜林荒山荒地和宜林沙荒— 24 —
地。工程期内人工造林3050万亩。
（二）封山育林
封山育林在增加森林植被、保护生物多样性、节省投资、促进林木生长、提高林分质量等方面具有明显优势。封山育林的主要对象为疏林地、符合封山育林条件的无林地。工程期内封山育林7100万亩。
（三）飞播造林
黄河上中游地区的陕西、内蒙古等地区还有大面积适宜飞播造林的宜林沙荒地和其他宜林地。工程期内飞播造林1400万亩。
— 25 — 第六章
完善社会保障和增加就业
完善社会保障，促进职工就业，是天然林保护事业健康发展的重要保证，是构建社会主义和谐林区的重要举措，是经济社会发展的“稳定器”、“减震器”。针对目前工程区林业职工社会保障和收入水平低的问题，完善相关政策，扩大林区就业渠道，提高林业职工收入。
一、完善社会保障
继续实施并完善社会保险补助政策，相应提高保障水平，使职工收入和社会保障接近或达到社会平均水平，为林区改革发展和社会稳定创造宽松的政策环境，确保天然林保护事业顺利推进。
二、扩大林区就业渠道
天保工程二期，森林管护、公益林建设、中幼龄林抚育和政策性社会性岗位等，不仅为国有职工提供20.53万个就业岗位，还可为社会创造大量的就业机会。具体包括：
（一）森林管护
国有林管护面积4.81亿亩，每年可提供8.34万个就业岗位。集体公益林管护面积6.85亿亩，每年可为林农和社会提供大量就业岗位。
— 26 —
（二）国有中幼龄林抚育
国有中幼龄林抚育6990万亩，每年可提供5.20万个就业岗位。
（三）公益林建设
公益林建设任务1.16亿亩，每年可提供5.75万个就业岗位。其中：人工造林3050万亩，每年可提供5.16万个就业岗位；封山育林7100万亩，每年可提供0.59万个就业岗位。
（四）政策性社会性岗位
天保工程区国有林业单位政策性社会性岗位职工1.24万人，随着推进政企分开、社企分开改革，逐步移交地方政府管理。
— 27 — 第七章
主要政策和资金投入
一、继续实施森林管护补助政策
对国有林，中央财政安排森林管护费每亩每年5元。对集体林，属于国家级公益林的，由中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元；属于地方公益林的，主要由地方财政安排补偿基金，中央财政每亩每年补助森林管护费3元。
二、完善社会保险补助政策
（一）中央财政继续对森工企业和国有林场（以下简称国有林业单位）负担的在职职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等五项社会保险给予补助，并相应提高补助标准。
（二）对符合现行就业政策的国有林业单位代管的灵活就业的就业困难人员，地方人民政府按国家有关规定统筹解决这部分人员的社会保险补贴，对国有林业单位跨行政区域的由所在地、市或省级人民政府统筹解决。
三、完善政策性社会性支出补助政策
中央财政继续对国有林业单位负担的教育、医疗卫生及公检法司经费给予补助，并相应提高补助标准；为鼓励推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地— 28 —
方政府管理的省（区、市），中央财政给予补助。补助标准，参照2008年全国社会平均水平，教育经费人年均补助30000元，医疗卫生经费人年均补助15000元，公检法司经费按天保工程一期补助基数给予补助。
四、继续实行公益林建设投资补助政策
中央基本建设投资继续安排公益林建设任务，人工造林每亩补助300元，封山育林每亩补助70元，飞播造林每亩补助120元。
五、增加森林培育经营补助政策
中央财政对国有中幼林抚育每亩补助120元。
根据上述任务和政策，以及国家的有关文件规定，经测算，天保工程二期（即2011—2020年）总投入1178.6亿元，其中：中央财政775.6亿元，占65.8%；中央基本建设投资158.0亿元，占13.4%；地方财政投入245亿元，占20.8%。
工程期内，随着社会平均工资水平的提高和物价变化，国家林业局将会同发展改革委、财政部、人力资源社会保障部在调查分析论证的基础上，研究调整有关补助标准。
— 29 —
第八章
保障措施
一、加强组织领导，继续实行“四到省”
天保工程二期，继续实行省级人民政府对天保工程实施负全责，目标、任务、资金、责任“四到省”，省级以下层层落实责任制。各级政府要成立工程建设领导小组，负责工程的统一协调，明确职能，落实责任。要切实履行属地化社会保障责任和落实再就业扶持政策，将林业职工和林区居民纳入地方社会保险保障体系，加强再就业培训，采取有效措施多渠道促进国有林业单位转岗职工和林区就业困难人员实现再就业。
二、科学编制实施方案，加强工程管理
加大科技支撑力度，进一步提高工程建设科技含量与水平，推进工程实施和管理的科学化、规范化。各省（区、市）要科学编制本地区天保工程二期实施方案，确保工程建设任务完成和目标实现。省级实施方案报国家林业局、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部备案。在编制实施方案中要根据工程建设项目，落实好森林管护措施，因地制宜安排好公益林建设，合理确定人工造林、封山育林、飞播造林比例，加强中幼龄林抚育管理，编制具体施工方案，强化作业设计管理和监督检查，提高工程建设— 30 —
质量。要结合工程项目建设妥善安排好职工就业，提高职工收入水平。各有关部门要加强对工程的检查、验收和效益监测工作，推进工程管理信息化建设，不断提高工程管理能力。
三、推进森工企业改革，建立天然林保护长效机制 按照中发„2003‟9号和中发„2010‟1号文件要求，利用天保工程二期的相关政策和配套措施的实施，加快推进国有林区和森工企业改革，实行政企分开、社企分开、事企分开，将森工企业承担的社会管理、公共服务职能交由地方政府负责，国有森林资源管理与企业生产经营分开，企业进入市场，逐步建立国有林管理新体制。
四、加强基础设施建设，改善林区生产生活条件
按照中央林业工作会议要求，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入各级政府经济社会发展规划和相关行业发展规划。加快实施森林防火规划，推进国有林区棚户区改造和国有林场危旧房改造工程。
五、完善规章制度，实行绩效考评
一是各有关部门要按照职责分工，制定相关管理办法，依法依章办事。二是强化工程管理，工程实施推行招投标制、监理制
— 31 — 和报账制，提高工程建设水平，确保工程建设质量。要建立工程实施的绩效考评机制，建立和完善考评办法，开展年度考评。建立考评结果与资金投入挂钩的奖惩机制，考评结果差的，调减工程任务和资金。三是加强资金管理。加强审计稽查，强化资金使用监督，杜绝截留、挤占、挪用工程资金现象，提高资金使用效果。四是加强调查研究，认真总结经验，不断完善各项工程措施，深入推进工程建设。对在天然林保护工作中做出突出成绩的单位和个人，给予表彰奖励，激发广大干部群众参与工程建设的积极性。
— 32 —
第九章
效益分析
一、资源质量提升
森林资源量的增加和质的提升，是工程区经济社会可持续发展的重要基础。长江上游、黄河上中游地区天保工程二期通过全面停止天然林商品性采伐、森林资源管护、生态公益林建设和中幼龄林抚育，将进一步扩大森林面积，增加森林蓄积，森林资源质量得到显著提升，逐步建立区域布局合理、生产力高、多层次、多功能的森林生态系统，有效构筑我国大江大河、重要湖库及重大水利枢纽工程的绿色生态安全屏障，促进流域经济社会可持续发展。
工程区继续停止天然林商品性采伐，开展生态公益林建设和森林抚育，长江上游、黄河上中游地区退化的森林植被将会逐步得到恢复和重建，扩大森林斑块，降低森林破碎化程度，有效改善森林景观格局，使森林的区域布局更加合理高效，更加有利于生物多样性的保护和恢复，改善区域生态环境。经测算，天保工程二期可新增森林面积6900万亩，森林蓄积量净增8.1亿立方米，折合木材经济价值3768亿元。通过中幼龄林抚育，改善林分环境，可加快促进林木生长发育，有效改善林龄、林种、树种结构，提高林木生长率和林地生产力，增强森林生态防护功能。同时，维
— 33 — 护森林健康，降低森林病虫害、火灾、气候灾害的危害程度，改善野生动植物栖息地环境。森林资源数量和质量的不断提升，将构筑良好的生态环境，为我国经济社会协调发展提供重要保障。
二、生态效益显著
森林是人类和多种生物赖以生存和发展的基础，它具有丰富的生物多样性、复杂的结构和生态过程，对改善生态环境，维持生态平衡，保护人类生存发展环境起着不可替代的作用。天保工程二期的实施，将在气候调节、涵养水源、土壤保育、固碳释氧、净化空气、防风固沙、森林游憩和维持生物多样性等方面产生巨大的森林生态效益。
全球气候变化是当今人类面临的最大威胁和挑战，全球气候变化的发生，主要是由于空气中的二氧化碳不断增多，形成了温室效应而导致的。应对气候变化，最根本的措施就是要降低空气中的二氧化碳等温室气体含量。森林是固态的碳，是地球碳循环的重要载体，是维持空气碳平衡的重要杠杆，是陆地上最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”。森林固碳由于投资少、代价低、综合效益好，已受到国际社会的广泛关注和高度重视。工程实施将增加森林碳汇3.07亿吨。
— 34 —
三、社会效益巨大
着力保障和改善民生是经济发展的根本，是实现社会进步和国家长治久安的基础。天保工程二期的实施将有效改善民生，有力促进林区社会的和谐稳定。一是有效增加职工就业。天保工程二期森林管护、中幼龄林抚育、公益林建设、政策性社会性岗位人员经费，可为长江上游、黄河上中游地区增加国有职工就业岗位20.53万个，还可为当地社会提供大量就业岗位。二是大幅提高职工群众收入。天保工程二期通过提高补助标准，将有效提高职工工资水平，增加林农收入。以国有林管护补助为例，由原来每年每亩补助1.75元提高到5元，管护人员的工资标准将提高2倍多。三是进一步完善社会保障体系。天保工程二期中央财政继续对国有林业单位负担的在职职工基本养老、基本医疗等五项社会保险给予补助，并提高补助标准，将有效提高保障水平。同时，要求地方人民政府按国家有关规定统筹解决国有林业单位代管的灵活就业的就业困难人员社会保险补贴，将促进林区社会稳定。四是减轻企业负担。天保工程对企业承担的政策性社会性人员给予适当的补助，随着改革的逐步推进，企业承担的社会公共服务职能和从业人员将移交地方政府管理，将大大减轻企业负担，同时减轻对森林资源的压力。五是有效改善人居环境、促进民族地区发展。森林不仅能改善和提高人居环境，还具有很强的产业功能。天保工程区很多处在少数民族地区，充分发挥林区的资源
— 35 — 环境优势，大力开展森林旅游和特色产业，是促进地方经济发展，促进民族地区发展的有效途径。
综上所述，天保工程二期，通过森林管护、公益林建设和中幼龄林抚育等的实施，可有效保护现有森林资源，扩大森林面积，提高林分质量，增强森林生态功能，对于改善生态环境，增加森林资源储备，增强森林碳汇能力，维护我国国土生态安全和木材资源安全，应对气候变化具有重要的现实意义。同时，通过有效增加就业、大幅提高职工收入、完善社会保障、促进林区改革等措施，将进一步保障和改善民生，促进民族地区发展，对保持林区社会稳定，实现林区和谐具有重大而长远的意义。
— 36 —
方案指标参考依据
1、《生态公益林建设技术规程》（GB/T 18337.3-2001）
2、《生态公益林建设规划设计通则》（GB/T 18337.2-2001）
3、《造林技术规程》（GB/T 15776-2006）
4、《森林抚育规程》（GB/T 15781-2009）
5、《造林作业设计规程》（LY/T 1607-2003）、
6、《低效林改造技术规程》LY/T 1690-2007
7、《森林采伐作业规程》(LY/T 1646-2005)
8、《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》（2000年）
9、《国家级公益林区划界定办法》（林资发„2009‟214号）
10、《企业职工生育保险试行办法》（劳部发„1994‟504号）
11、《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发„1996‟266号）
12、《失业保险条例》
— 37 —
