无证民办幼儿园兴起的原因、危害及解决策
略
第32卷第2期 2011年2月 湖南科技学院
JOUlTIalofHunanUniversityofScienceandEngineering V.ol_32NO.2 Feb.201l 无证民办幼儿园兴起的原因,危害及解决策略 雷芳钟慧2 (1.湖南省教育科学研究院,湖南长沙410005;2.长沙市岳麓区幼教集团,湖南长沙410013) 摘要:无证民办幼儿园的兴起是由综合因素导致.与政府,各类办园主体,幼儿家庭等方面相关.举办无证幼儿园是
违法行为,其危害性不容忽视.要解决无证幼儿园广泛存在的问题,需要政府和与学前教育相关的社会各界承担起各自的责 任.关键词:无证;原因;危害;策略
中图分类号:G61文献标识码:A文章编号:1673—2219(2011)02—0138--03近些年来,民办幼儿教育快速发展,不仅缓解了幼儿教 育供给不足的矛盾,而且推进了办学体制,管理体制,教育 投资体制和幼儿园内部管理运行机制等教育改革的深化.但 在民办幼儿教育的发展过程中,也暴露出一些问题和矛盾, 其中最为突出的就是无证幼儿园的广泛存在.据不完全统 计,我国目前无证幼儿园占到整个园所总数的50%以上.这些园所兴起的原因是多方面的,共危害性不容忽视,应当 尽快予以妥善解决.
一
无证民办幼儿园兴起的原因
所谓无证幼儿园,官方称"非法园",民间称"黑园", 或"山寨幼儿园",是指没有办学许可证,民办非企业单位 登记证,组织机构代码证,物价收费许可证,卫生保健合格 证,食品卫生合格证,税务登记证,校车准运证,消防验收 合格意见书等证照的幼儿园,它广泛存在的原因来自以下几 个方面: 第一,无证办园者法律意识不强.据对40位无证办园 者的抽样调查,办园者举办幼儿园而没有办证的具体原因有 三种,一是办园条件不达标,无法办到证,认为无证办园有 一
定收益且风险小,出于这种原因的有35位,占87.5%; 二是不懂开办幼儿园需要办证,出于这种原因的有3位,占 7.5%;三是条件基本符合,但嫌审批手续麻烦,认为不办 证反而没有人管,办了证管的部门多,于是准备先办起来再 说,等检查起来再办证也不迟,出于这种原因的有2位,占 5%.第二,政府学前教育责任缺失.虽然各级教育行政部门 多次颁发有关整顿无证办园的文件,但由于以下原因,收效 甚微.一方面,我国学前教育管理缺乏有力的组织和人力保 收稿日期:2010—10—30 作者简介:雷芳(1970一),女,湖南常德人,副研究 员,研究方向为民办教育和学前教育.138 障.从教育部来讲,幼儿处是基础教育司中最小的一个部门, 只有一个人负责.全国各省市自治区的教育部门,除北京, 天津教委设有幼教处外,其他各地幼儿教育管理基本上归属 基础教育处,由一两个人兼职管理.【l到市县一级,更是如
此.正是由于我国学前教育管理力量单薄,对于如雨后春笋 般兴起的无证幼儿园没有人力和精力给予有效监控.另一方 面,我国学前教育的财政投入严重不足,只占整个教育投入 1.2--1.3%,而对于企事业单位等部门举办的幼儿园,没有 采取有效措施,听其萎缩,关闭,致使学前教育规模无法满 足需求,导致无证幼儿园趁虚而入.第三方面,政府对批办 幼儿园缺乏规划,使得有证园所布局不太合理,有些地方幼 儿园很集中,有些地方幼儿园很稀少.在一些乡镇,农村周 边甚至没有有证幼儿园,无证幼儿园应当地居民的需求而兴 起.第三,学前教育相关部门缺乏沟通与协作.学前教育涉 及教育,消防,卫生,民政等多个行政部门,由于各部门之 间缺乏沟通与协作,导致各部门在处理无证幼儿园工作上的 脱节与不配套,不能形成合力.如湖南省教育厅出台了湖 南省简易幼儿园基本条件(试行)》,降低了幼儿园办园准 入门槛,也给无证幼儿园补办证件提供了政策依据,但由于 该文件出台之前没有与消防,卫生等相关部门达成共识,有 些无证幼儿园虽然符合湖南省简易幼儿园基本条件(试 行),但在补办证件尤其是在补办消防检查合格证时无法 过关,补办证件手续只得望而却步.再如,教育行政部门没 有强制执法权,在取缔无证园时又难以取得其他部门的支 持,只能采取下发停办通知书责令停止办学的形式,缺乏有 效的强制措施,很多无证幼儿园对此置之不理,有的虽然在 检查后受责令而停办,但很快又复开,导致无证幼儿园的取 缔成为一大难题.第四,幼儿家庭对学前教育需求旺盛且自我保护意识缺 乏.目前大多数家庭拥有的是独生子女,孩子集家庭宠爱和 未来希望于一身,加上人们对学前教育重要性认识提高,而 且目前的社会治安状况使人们失去了将孩子自然放养的环
境,因此送孩子接受早期教育的父母越来越多.同时,由于 我国低收入家庭普遍存在,而这些家长自我维权意识欠缺, 对无证幼儿园的危害性认识不够,为孩子选择幼儿园时对无 证有证不太关注.甚至有很多家长认为无证有证是幼儿园与 政府之间的事,与他们自己没有什么关系,因而明知道孩子 所在幼儿园正被列入取缔之中,但仍然若无其事地送孩子入 园.第五,现存有证幼儿园将普通家庭幼儿拒之门外.现存 有证幼儿园分为四类.一类是教育部门办园,即财政预算支 持的幼儿园;二是部门办园,主要包括机关单位,部队,事 业单位,社会团体和国有企业所办的幼儿园;三是集体办园, 包括城市的集体所有制企业园,街道园和农村集体办的幼儿 园;四是私立园.前三类幼儿园,属于公办性质,能够从各 自途径多多少少获得公用经费支持,因而办园条件一般较 好,收费相对较底,但所占比例相当低(2008年全国公办 幼儿园所占比例仅为18%)[21,所以学额相当有限,一般有 权势,有关系或有经济背景的家庭的孩子才能找到入园机 会,普通家庭的孩子机会不大.现存私立有证幼儿园虽然为数不少,但这些幼儿园的办 园经费除了家长缴费,基本上没有其他来源,所以普遍收费 较高,也将普通家庭的孩子排在了门外.尤其是一些小区配 套幼儿园,因为场地租金居高不下,所以收费很高.如,长 沙市于2004年9月28日出台了长沙市城市中小学校幼儿 园规划建设管理条例,条例中明确规定了在新区开发和旧 区改建时,必须按规划配置中小学校和幼儿园.但对完工交 付使用后,归属管理权限存在争议,有相当一部分住宅小区 配套幼儿园由小区物业公司管理,没有移交教育局.致使很 多小区配套建设的幼儿园由物业公司出租给民办机构,由他 们来投资兴办高档次高收费的幼儿园,很多小区业主反映强
烈.有些明明是中低档小区,配套幼儿园却实行高收费,小 区居民只得把孩子送至无证园.二无证民办幼儿园存在的危害
其一,虽然无证幼儿园的存在表面上满足了低收入家庭 学前教育需求,缓解了学前教育资源不足的矛盾,但是,究 其实质,举办无证幼儿园是违法行为,与不时被媒体曝光的 黑加工点,黑屠宰点,黑网吧,制假售假的行为同质,它们 的公然存在,是对法律的挑战.其二,无证幼儿园扰乱了市场管理秩序,破坏了社会正 义和公平.无证幼儿园的经营活动脱离市场监管,忽视教师 和幼儿的合法权益,规避国家税收,以违法手段在市场竞争 中占据了先机,对诚信守法经营者来说是非正义的,是不公平的.不仅如此,它们还通过减少办园成本,压低入园价格 来冲击正规民办幼儿园.其三,无证幼儿园违反了国家有关开设幼儿园的资质条 件,隐含了非常大的安全隐患.由于无证园没有获得办学资 质审批,办园条件,内部管理和教学质量都存在很多问题.笔者走访了多所无证幼儿园,这些幼儿园大多租用民房,教 室面积偏小,光线不足,通风不畅;幼儿活动空间狭小,室 外活动场地普遍缺乏;一些幼儿园没有建立必要的教学和行 政财务管理制度等,幼儿伙食标准偏低,教师学历达标率低, 大多数无证幼儿园的教师,保育员一般只有初高中毕业水平,没有经过专门的培训,自身素质和教育水平相对较低, 幼儿得不到良好的教育和熏陶.一些幼儿园无卫生防疫措 施,无消防设施,使用"三无"车辆接送幼儿等,存在严重 的卫生,消防和安全隐患,影响和危害幼儿身心健康,甚至 给幼儿造成生命危险.近来来全国各地发生了多起无证幼儿 园的安全事故,致使数名幼儿伤亡,危及社会稳定.同时,幼儿时期的教育效果,主要表现为隐性的,滞后
的,长期的效果,具有终身发展价值.而一些无证幼儿园急 功近利,挖空心思,从容易看到效果的"专项训练"入手, 以牺牲保教质量为代价,剥夺了孩子最需要自由交往的时间 和空间,这对孩子的身心健康,终身发展极为有害.三解决策略 一
是加大经费投入办好公办幼儿园.政府要抓紧贯彻落 实国家中长期教育发展与改革规划纲要,切实承担起发 展学前教育的责任,加大经费投入,采取多种途径扩大教育 局所办幼儿园的数量和规模,大量举办平民化的幼儿园,让 弱势群体和普通家庭孩子也能受到品质有保障的学前教育.还要进一步明确教育局办幼儿园的职责,除了在办园宗旨, 保教质量等方面体现其示范作用外,还应加强对其他各类幼 儿园和社区内幼儿教育的指导,培训,协助教育行政部门做 好本辖区内的幼儿教育管理工作.同时,政府要对现存的部 门或集体所办幼儿园进行干预,可以直接给予其财政拨款, 促进其提高办园质量,杜绝部门或集体通过附属幼儿园获取 收益的行为,杜绝将幼儿园改制或将园舍改变用途的现象.对于其中确实难以维系的幼儿园,政府应该出面予以收购.严格控制公办园收费标准,发挥其平抑幼儿园收费的作用.幼儿园收费改革一定要关注下岗人员,农民和进城民工的利 益,调整策略一定要坚持与当地居民的生活水平相适应,对 家庭经济困难幼儿入园给予财政补助.教育部门还应把低收 入和进城民工子女的入园问题提上工作日程,鼓励儿童家长 和社区的参与,充分利用社区的资源,共同发展以社区为基 础的,低成本的早期教育,使每个孩子都享受平等的受教育 机会.通过这些办法,压缩无证幼儿园存在的空间.二是加大扶持力度促进民办园的健康发展.要通过对民 办园的大力扶持,减轻民办园的负担,降低民办园的收费标
准,增加普通家庭孩子入园机会.对已取得办学许可证的民 办幼儿园,政府要引导帮助他们进一步改善办学条件,规范 办学行为,提高保教质量,办出特色,办出水平;对于其中 表现突出的园所,政府可以给予一定金额的奖励,也可以按 幼儿人头数给予一定数额的财政补助,还可以从公办幼儿园 和新招收的公办幼儿教师中选派一定数额的优秀教师担任 园长或中层骨干.对于租用政府教育部门闲置校舍或公建配 套园舍办园的优秀幼儿园,经教育职能部门认定,可按其接 】39 收服务区内幼儿比例减免租金.此外,政府还可制定相关优 惠政策扶持民办园,如对幼教机构坚持实行"零税制",减 轻幼儿园的负担;减少消费性收费的压力,如房租,水电价 格,按学校事业性单位的标准,不能按营业性单位的收费标 准;减免用于修建幼儿园的土地费和建设费等.三是加强学前教育管理力量.学前教育对人一生的影响 非常重要,且其与中小学教育具有明显不同的特点.学前教 育也是一项综合性非常强的工作,涉及许多部门需要协调.而且,从儿童人数来看,相当于义务教育人数的三分之一.因此,各级教育行政部门,尤其是直接接触幼儿园的县(市, 区)教育行政部门,要将学前教育管理职能从基础教育中独 立出来,成立专门的幼儿教育管理部门,配备专职管理人员, 明确管理责任.联合社会力量办学,公安,民政,卫生,消 防,劳动,税务,物价等行政管理部门,并争取街道办事处, 社区居民委员会等配合,形成联合管理机制,建立相关工作 制度,加强对幼儿园的有效管理.目前,有不少县(市,区), 鉴于民办园所比例远远高于其他阶段民办学校比例,民办园 所比例远远高于公办园所比例,成立了专门的民幼科(室, 股),即民办教育,幼儿教育综合管理科(室,股),该部
门将辖区内各级各类民办学校,将公办幼儿园和民办幼儿园
统一管理起来,克服民办幼儿园由社会力量办学管理部门审 批,由基础教育管理部门管理的批管脱离(或实际处于无人 管理)的缺陷,克服将发展公办园和民办园割裂规划的缺陷, 而且精简了行政机构,这种做法值得借鉴.四是妥善处置无证园所.对于无证园所,因其满足了社 会对学前教育的需要,不能一刀切,要妥善处置.可以降低 幼儿园的准入标准,将无证园纳入教育管理体系,发挥政府 对他们的引导作用,增强他们规范办园程度.湖南省在针对
优秀园和标准园颁布()(
五是加强各级和各相关部门配合.构建各级联合执法机 制,在县(市,区)政府要建立民办教育联席会议制度,联 席会议成员单位由教育,公安,司法,卫生,交通,消防, 建设,物价,安监,城市执法等部门组成.由县(市,区) 政府分管教育的领导牵头,定期召开联席会议,分析,研究, 解决包括民办学前教育在内的民办教育工作中存在的问题, 落实各部门职责.同时成立县(市,区)民办教育联合稽查 队,定期不定期地对包括无证园在内的违规办学行为进行稽 查.在乡镇(街道)成立民办教育工作领导小组,配合区民 办教育稽查队,对无证学校(园)进行查禁和取缔.在村(社 区)职责方面,对未经审批擅自办学的,配合有关部门阻止 其招生办学,同时随时向所在乡镇(街道)报告情况.对于 房地产商配套的小区幼儿园,政府应明确并落实各职能部门 的责任,建立有效管理机制,依法无偿收归县(区)级政府 教育部门管理,确保国有教育资产不流失,确保城市住宅区 规划布点的幼儿园真正成为各阶层市民,包括外来及农民工 子女共享的公益设施.六是加大对学前教育的宣传力度.要大力向家长向社会 宣传无证幼儿园的危害性.'借助社会媒体的力量,对无证办 园进行及时曝光,让广大群众对无证办园的危害性及规范办 园的重要性有深切认识,使无证幼儿园失去民心和市场.要 宣传学前教育重要地位,充分调动各方面力量发展学前教 育.尤其要增强学前教育相关人士的社会责任感.民办幼儿 园举办者要不以营利为目的,坚持社会公益性,改善办园 条件,提高办园水平,降低收费标准.机关单位,部队,事 业单位,街道等现有公办园的办园主体要继续把幼儿园办 好,不要有"甩包袱"思想.尤其不要轻意将幼儿园改制甚 至把幼儿园房产土地改作他用.地产商不要钻法律空子,要 主动将配套幼儿园交教育局统筹管理.
参考文献: 【1】李新玲.学前教育:巧妇难为无米之炊【N】.中国青报,2008.1O.31.【2】冯晓霞.大办发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根 本[J].学前教育研究,2010,(5).(责任编校:张京华)
