浅析行政听证制度存在的问题及改革
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中文摘要 ............................错误！未定义书签。 英文摘要 .............................................3 引言 .................................................4 1.行政听证制度概述 ...................................4 1.1行政听证的概念 .................................4 1.2行政听证的特征 .................................4 1.3 行政听证的分类 ................................5 1.4行政听证制度的中外比较 .........................6 2.我国行政听证制度中存在的问题 .......................7 2.1行政听证范围不广泛 .............................7 2.2听证主持人的法律地位含糊 .......................7 2.3行政听证笔录约束力不强 .........................8 3.我国行政听证制度的完善 .............................8 3.1逐步扩大行政听证的适用范围 .....................8 3.2健全听证主持人制度 .............................9 3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则 .....9 结论 ................................................10 参考文献 ............................................11 致 谢 ...............................................12
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浅析行政听证制度存在的问题及改革
浅析行政听证制度存在的问题及改革
摘要
行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。我国于1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次规定了行政听证制度。随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度的内容，使其在我国得到了进一步发展和完善。2004年7月实施的《行政许可法》，是我国听证制度立法的又一重大进步。听证制度作为公民参与行政的一项重要制度, 已成为现代民主实现的一种重要形式。但是，与西方发达国家相比，我国的行政听证制度在制定和听证实践中有许多需要改进的地方。
本文从行政听证制度的基本概念入手，对国内外的行政听证制度进行对比研究，分析我国行政听证制度存在的问题，最后对我国的行政听证制度的完善提出相关建议，即必须通过扩大行政听证的适用范围、健全听证主持人制度、明确听证笔录的法律效力等措施来推动行政听证制度的进一步完善。
关键词：行政听证 听证制度 适用范围 分类号：R-197
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浅析行政听证制度存在的问题及改革
Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing
System
Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major iues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People\'s Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system\'s content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permiion law, was our country hearing system legislation another tremendous progre.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.
This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China\'s administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectivene of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.
Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197
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引言
当前，行政机关滥用权力、侵害公民合法权益的问题日益突出和严重，通过事先的、外部的或者内部的程序控制行政权力的需要日益强烈。同时，公民行使民主权利、进行政治参与的诉求也呼声渐高。在这种背景下，各国纷纷制定行政程序法，以控制行政权力的滥用，保障行政相对人的权益。听证制度也应运而生，目前己成为各国行政程序法一项共同的制度，它是现代行政法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。
我国早在1996年就专门规定了行政听证制度，但是，与西方先进国家的听证制度相比较，中国的听证制度还存在许多缺陷，在实践中还未能发挥其应有作用。本文拟从对行政听证制度的基本理论分析入手，在对国内外行政听证制度比较的基础上，探讨中国行政听证制度缺陷的相关法律问题，并借鉴国外的优秀经验，为完善我国的行政听证制度建言献策。
1.行政听证制度概述
1.1行政听证的概念
正如上述，行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。
1.2行政听证的特征
首先，行政听证制度具有准司法性。行政听证制度来源于司法上的听证，是行政行为与某些司法程序相结合的产物，因此也就具有审判的特点，如相对人享有的抗辩权、听证主持人的中立地位等。也就是说，它是吸收了司法程序中某些合理成分却仍不失其行政程序本质的一种行政制度。听证程序毕竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”与真正意义上的司法性是有区别的，故称之为准司法性。
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其次，行政听证制度具有职权性。当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义和职权主义之分。但行政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义最为典型的美国和英国，在行政听证程序中也采取职权主义。奉行职权主义不仅仅是行政权行使的本质要求，而且其一个重要目的就是保证听证有效率地进行。
再次，行政听证作为一种制度，它具有很强的规范性。第一，行政听证制度是一种法定的制度，具有严格和具体的法律依据，这一点在并不盛行成文法的英美法系国家也不例外。第二，行政听证制度的运行具有规范性。也就是说，行政听证制度本身由一系列具体的程序和制度组成。
1.3 行政听证的分类
根据行政听证程序的繁简程度不同，可将听证分为：正式听证和非正式听证，这种听证分类以美国最为典型。1所谓正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑听证记录作出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主要标志。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书面提出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。
根据行政行为所要达到的目的的不同而做出的分类，可分为行政立法听证和行政执法听证。行政立法听证是指在行政法规等法律文件的制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是与该法有利害关系的当事人的意见的程序，它是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志；而行政执法听证则指的是行政机关作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表达意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。
以听证举行的时间是在决定作出前还是决定作出后为标准，可将行政听证划分为事前听证、事后听证和结合听证，这是美国行政程序法上的一种分类方法。事前听证是指在行政机关作出决定前进行的听证。这类听证主要适用于一旦行政机关的决定作出，立即会使当事人合法权益受到严重影响的情况，这是听证程序的一般方式，即一般情况下听证都属于事前听证的范畴，因为听证制度设计的基点就是“防患于未然”。事后听证是指在行政机关作出决定之后进行的听证。这类听证主要是为了提高行政效率，一般适用于不会严重影响相对人利益的场合，如颁发某种资格证书。利益受侵害的人可以在事后要求举行听证。结合听证就是 1王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月，537页。
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指行政机关对某些决定，事前举行非正式的听证，决定后当事人有不服的，再举行正式听证。这类听证主要适用于社会保障和福利津贴等方面。
1.4行政听证制度的中外比较
美国是行政听证制度最完善、使用最多的国家，由独立于行政机关的行政法官专门负责主持听证，听证制度广泛适用于政府的各种决策过程。正式听证又称“审判型的听证”，它是行政程序法中的一种正式程序。正如上述，正式听证具有严格性、要式性和公平性的特点。非正式听证又称“咨询型的听证”，它是行政程序法的一种非正式程序。正如上述，非正式听证具有灵活性、效率性和广泛适用性的特点。在美国，制定行政法规主要采用非正式程序，只是对一些法律特别规定要举行审判型听证的法规制定，才会运用正式听证程序。
日本的行政法制主要受美国的影响，基本上移植了美国的行政听证制度，所不同的是日本的听证主持人一般由行政机关的首长或指定的人员担任，并且相当重视专家学者参与、咨询意见。特别是有关行政处罚听证的规定集中体现在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。该法的目的在于“确保行政活动的公正,提高其透明性,从而有助于保障国民的权益”。这里的“确保公正”包括行政机关在作出行政处罚之前,对当事人要进行告知,保障其听证的机会。2
德国的普通行政法对听证制度作了一般性规定，同时由各个特别法对具体的听证事项进行限定，体现了大陆法系国家重实体、轻程序的法律传统。德国的听证分为两种:适用于一般程序的听证和适用于正式程序的听证。
与国外成熟的听证制度相比较，我国起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是 1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年， 1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域。 2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》，再次将行政听证制度引入我国行政立法领域。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，进一步设定了听证制度的具体内容，这充分体现了民主精神的行政立法要求。 2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围，同时也细化了行政程序。2005年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策，应当实行听证。无疑，《纲要》的出台，明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和 2 参见陈旭峰：日本行政处罚听证制度，载《中国工商管理研究》，2003年11月。
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规制。3
2.我国行政听证制度中存在的问题
2.1行政听证范围不广泛
关于行政听证程序的适用范围，大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定，同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国行政听证制度中关于听证范围的规定采用了概括肯定式，而没排除式规定。肯定式规定不可能对任何需要进行听证的事项进行详尽例举，不利于公民合法权益的保护。
从目前我国有关立法来看，行政听证仅适用于行政处罚、价格决策和行政许可等少数具体行政行为，而对于其他大多数的具体行政行为，如行政裁决、行政强制、行政征收、行政收费等则不适用。并且，在确立了行政听证制度的具体行政行为领域也存在着标准不明确、规定不科学的问题。例如《行政处罚法》第42条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”立法将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“对公安行政权力的过分迁就和妥协”、“向行政机关妥协的结果”，但这是有失公正的。在笔者看来，无论如何，在法律中作这样的规定，在逻辑上是解释不通的，对于保护公民的基本权利也是十分不利的。2.
2听证主持人的法律地位含糊
行政听证主持人作为驾驭听证运作过程，指挥举证和质证活动的指挥者，其自身法律地位如何，将直接影响到行政听证的实际效果。在国外，源自于普通法
4自然公正原则的听证制度有一个基本要求，即职能分离。在我国现行法律中，《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分体现了保障听证主持人独立性的精神。该法第42条规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接的利害关系的，有权申请回避。”但是，该法条对于听证 34 参见范杨林：中外比较视野中的行政决策听证制度思考，载《知识经济》，2011年06月。 参见刘蕾：浅析中美行政听证制度，载《法学研究》，2011年6月。
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主持人的规定过于简单，而且听证制度中并无详细的保障听证主持人地位之独立性的规定。在我国的听证实践中，由行政机关委派的本机关人员担任的行政听证的主持人是与行政机关有共同利益的，他们的意志和利益受行政机关及其行政首长的影响和制约。而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。听证主持人作为行政听证程序运转的核心，他既主导听证进行的过程，也会影响到行政决定的最终作出。因此，我国必须要明确听证主持人的法律地位。
2.3行政听证笔录约束力不强
听证笔录一般是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员(追诉人)、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是现代行政程序法的核心制度，那么听证笔录及其在行政决定中的意义又是听证制度的关键所在。这种关键表现在，听证笔录是公平、正当做出行政决策的形式保障之一，其意义就在于能够对行政主体作出行政决策产生一定的约束力。但行政听证笔录效力的不明确使行政听证本应对行政决策产生的影响进一步被削弱。5这样就导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“证”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决策有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决策披上“合法的外衣”，欺骗当事人和社会公众。但笔者在查阅我国现行有关听证的法律中发现，除《行政许可法》明确了听证笔录对最终决定的约束力外，其余的法律法规都没有规定。
3.我国行政听证制度的完善
3.1逐步扩大行政听证的适用范围
《行政许可法》对《行政处罚法》的听证范围做出了调整和变动，即通过“授权式”和“概括式”的方式对听证程序的范围做出了规定。显而易见，这在立法技术上是先进的，便于让更多的行政相对人通过听证程序保护自己的权益。当然， 逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，必须尽快通过行政程序立法将其他 5参见石佑启：行政听证笔录的法律效力分析，载《法学》，2004年4月。
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可能影响相对人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。同时还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。笔者认为，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政征收及其他设定义务的具体行政行为等。
3.2健全听证主持人制度
要从制度上解决主持人问题，可以借鉴美国式行政法官的做法，切实贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法以及听证主持人、听证人员、书记员的资格、职权与法律责任、主持人回避事由，有效增强主持人的独立性和公正性。根据我国的实际情况，可以成立专门的机构负责听证主持人的任命，建立一支相对独立、稳定的主持人队伍，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度地保证听证主持人的中立性与独立性。6
3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则
要重视听证笔录对撰写听证报告的重要价值，明确听证笔录的法律效力，必须确定案卷排他性原则。因为只有这样做，才能更好地约束行政机关的行为，使行政听证不流于形式，从而保障公民的合法权益。同时，案卷排他性原则的确立还为司法审查提供了必要的基础。所以，笔者建议，应对听证会的听证笔录的效力做出具体规定，并将听证笔录作为是否立法和修改法规的依据之一和重要参考。
6 参见陈泽昭：《我国行政听证主持人研究》，厦门大学，2008年11月。
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结论
行政听证制度虽然在依法行政、民主行政方面发挥着极其重要的作用，但是作为舶来品，在我国的发展仍很不成熟。对于目前我国行政听证制度无论是立法还是实践中所存在的问题，本文认为应该从根本上寻求解决问题的办法，一方面要将行政听证制度作为一项整体制度进行统一的理论研究，以理论促进实践立法；另一方面要通过集中立法的方式对行政听证制度进行整体重构。在比较各国立法实践和在将来出台的《行政程序法》中用单章对行政听证制度的基本要素进行统一规定，且必须按照行政决策类听证和行政决定类听证的特点分别设计具体规则。针对我国目前存在的问题，笔者提出了逐步扩大行政听证的适用范围，健全听证主持人制度，并强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则等建议。当然，随着民主的发展与法制的健全以及理论研究的不断深入，行政听证制度必将得到不断发展和完善。但是这是一个长期和渐进的过程，行政听证制度的发展还是任重而道远。
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参考文献
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致 谢
值此毕业论文完成之际，我谨向四年来辛勤培育我的各位老师、帮助过我的各位同学以及在背后默默支持我学业的父母家人致以最衷心的感谢！
本研究及学位论文是在我的导师张光平老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。从论文的选题到开题报告的完成，再到论文的最终修改定稿，张老师都给了我很大的帮助。张老师严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深的感染和激励着我。张老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想上、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向张老师致以诚挚的感谢和崇高的敬意。
感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。
感谢在一起愉快的度过大学生活的每个可爱的同学们和尊敬的老师们，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。
感谢学校及学院在论文写作过程中提供的各种便利条件。
感谢培养我长大含辛茹苦的父母，是他们在物质和精神上无私的支持，我才能顺利完成学业。
再次向关心帮助过我的各位老师、同学和一直鼓励支持我的父母致以最衷心的感谢！
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