完善管理机制 加强防洪建设
周一敏
受自然地理条件和气候因素影响，我国是世界上洪涝多发、灾害严重的国家之一，洪涝灾害的发生频率和因灾损失都居其他灾种之首。由于我国七大江河中下游集中着全国1/2的人口、1/3的耕地和3/4的工农业总产值，洪涝灾害一直是中华民族的心腹大患，发展防洪事业，减轻洪涝灾害损失始终为党和政府所高度重视。进一步研究防洪减灾方略，特别是探索适应中国特色的防洪建设道路，一直是党和人民所关心的重要课题。
一、防洪建设的成就和存在的问题
新中国成立以来，党中央对防洪减灾事业十分重视，带领全国人民开展了以整治江河，防治水害为主要内容的水利建设，制定了一系列符合中国国情的防洪减灾政策和法律法规。50年来，我国的防洪工程建设和防汛抗洪斗争都取得了举世瞩目的辉煌成就，初步建成了工程措施和非工程措施相结合的防洪体系。目前，全国已建成各类堤防近26万公里，保护耕地5.4亿亩，保护人口4.5亿多人，为我国七大汀河中下游人口、经济密集区提供了重要的防洪安全屏障。已建成各类水库8．5万座，其中大型水库412座，中型水库2634座，总库容4500多亿立方米。在长江、黄河、淮河、海河等主要江河开辟了蓄滞洪区98处，总分蓄洪量可达1200亿立方米。全国有防洪任务的642座城市中，已有177座达到国家规定的防洪标准，大江大河的整体防洪能力明显提高。同时、与之配套的水文气象监测预报、通信预警和防汛信息传输系统等非工程措施日趋完善，高新技术在防汛减灾中的运用进一步加强。这些措施为减轻洪涝灾害损失，保障国民经济健康发展和维护社会稳定发挥了重要作用。
但是，还必须清醒地看到，我国的防洪工程还存在很多不容忽视的问题、防洪建设仍将是一项长期而艰巨的重要任务。当前最突出的问题反映在两个方面： 一是现有工程标准低、质量差。我国已建成的防洪工程在数量上并不算少，技术运用上也不落后于其他发达国家。关键是由于这些工程大部分修建于五六十年代，防洪工程普遍从设计到施工质量先天不足，缺乏统一的设计规划标准，工程标准参差不齐，堤基防渗处理不严，堤身强度不足，隐患较多。有的水库工程安全设施不配套，防洪能力极差。更多的是大量工程经过多年运行，工程老化失修严重，不但不能有效发挥效益，反而成为防洪的隐患。
二是管理机制落后。我国过去的水利建设片面追求数量，重建轻管的指导思想形成的后遗症十分严重。80年代以前，一般在兴建防洪工程时，都没有很好考虑工程建成运用后的运行维护经费，管理设施简陋，管理人员经费无保障，形成工程建设越多背的包袱越重的恶性运行机制。据调查，目前有很多工程管理单位连职工工资都不能按时发放，拖欠职工工资现象比较普遍。由于水库工程大多比较偏僻，特别是西部地区，艰苦的生活、工作条件，加上福利待遇较低，已造
成大量水利人才流失，管理队伍难以稳定，管理技术难以提高．管理工作难以为继。
二、防洪建设面临的形势和任务
20世纪90年代，我国先后发生了1991年的江淮大水，1994年的珠江大洪水，1996年长江、黄河和海河南系大洪水，特别是1998年长江、松花江、嫩江大洪水发生以后，防洪工程成为社会关注的焦点。进一步加强水利建设，为我国经济健康发展和社会稳定创造良好的环境已成为刻不容缓的重要任务。
改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会积累和固定资产的增加，一次洪水造成的经济损失越来越重，社会对防洪保安的要求越来越高，防洪建设面临的任务紧迫而艰巨。以90年代几场大洪水为例：1991年江淮和松花江大水，直接经济损失800亿元；1994年珠江、辽河大水，直接经济损失1600亿元；1995年洞庭湖、第二松花江等江湖大洪水，直接经济损失1700亿元；1996年长江、海河南系等河流大水，直接经济损失2200亿元；1998年长江、松花江流域大洪水，经过800多万军民两个多月的艰苦奋战，在保住重要城市没有受淹的情况下，直接经济损失仍然高达2300亿元。洪涝灾害对国民经济造成的影响之大显而易见。
三、加强防洪建设与管理的几点认识
1.树立正确的指导思想。中国的江河线长面广，地理和气候等条件差异很大，影响因素很多，治理难度极大。防洪建设不可能在短期内一蹴而就、一劳永逸。由于防汛抗洪是一项与自然界搏斗的复杂的系统工程，历史的经验已经反复证明，在改造自然、改善生存环境的同时，必须顺应自然规律，否则就要受到大自然的惩罚。防洪建设必须坚持上下游左右岸综合治理的方计，根据我国国力的增长，循序渐进，扎扎实实地开展。要坚持实事求是和长期努力的指导思想，使防洪工程既科学合理又经济实用。水利建设形势越好，水利防汛工作者越要保持冷静的头脑和清醒的认识，把水利防洪建设引向健康发展的道路。
2.优先抓好现有防洪能力的巩固提高。新中国成立以来．我国已经建成的大量水利工程，尽管有这样那样的不足、但它毕竟是目前防洪的主要屏障，几十年来发挥了不可估量的减灾效益。把现有防洪工程的加固及其标准的提高放在当前防洪建设的首要位置，具有投入少、见效快的特点。1998年长江大洪水过程中，干流共出现各类险情6000多处，其中重大险情1000多处，干流九江堤段还发生了决口，干堤有600多公里堤段因高度不够而临时加筑子堤，其中360公里子堤直接挡水，防洪形势一度十分紧张。经过汛后集中力量填塘固基和防渗强堤的处理后，1999年再次发生水位接近1998年水位的洪水，工程状况明显改善，防洪抢险的紧张局面得到有效缓解。因此，当务之急应首先处理好现有工程的隐患，弥补高度不足堤段的欠缺，增强堤防的防渗能力和现有防洪工程的整体抗洪强度。进一步加强水库除险加固和流域内水文监测预报、蓄滞洪区安全设施建设，提高防洪调度和洪水预警预报水平。这些措施不但费省效宏，也可在短期内收到较好的防洪效益，是当前符合我国国情的治水道路。
3.防洪建设必须坚持因地制宜的方针。由于江河流域的特征和地形、地质、气候等因素不同，江河治理也必须因地制宜，采取不同的方式进行。一是要坚持“有所弃才能有所保”。在经过综合调查的基础上，把洪水可能淹没的地区分类设防，重点放在城市、重要交通铁路干线和国家重要工业科研基地，按照不同地域设定不同的防 洪标准，分别设防治理。二是坚持全局与局部相结合。同家治理的重点仍然是大江大河大湖和重点保护地区，各地区、各部门、各单位可根据本地区、本部门、本行业的具体情况按照流域总体防洪规划的要求，设定重点防御单位，建设相应的防洪工程。三是城市防洪中对堤防标准的要求也不能一刀切。山区城市、重要旅游城市、文化古城等，要根据城市发展的重点，制订不同的防洪方式。如柳州市要防御1996年型的洪水，城区堤防高度至少要建到18米以上。既不经济也不美观。因此，城市防洪方式可多形式进行。如在江河上游修建控制性工程，加强洪水调节能力；在城区河道开展清淤除障，整治河道，扩大河床行洪能力；在城区沿江地带修建高脚避洪楼，底层不作永久性使用；在上游地区加强和完善水文气象监测预报网络，提高防汛信息传递时效和防汛指挥调度能力。通过工程措施和非工程措施综合调度运用，达到减少损失的目的。4.进一步加强防洪工程的质量管理。防洪工程是人们赖以保命的屏障，质量低劣的防洪工程比没有工程造成的危害更大。党中央、国务院对提高防洪工程质量高度重视，多次对“豆腐渣”工程提出严肃批评。对今后防洪建设的工程质量提出了明确要求。为了全面贯彻落实党中央的指示精神，确保防洪工程质量，要在流域科学规划、合理布局的基础上，进一步健全法制和完善管理制度。所有工程项目必须实行公开招投标，投资公开。工程设计和施工单位必须具有水利部或受其委托的部门颁发的资质证书。施工中要严格质量监督，各道工序要环环相扣，层层把关，建立有效的施工、监理制约机制。工程建成后严格质量验收制度，施工单位领导、工程管理，单位的行政领导要实行终位身质量负责制。制。对官僚主义、营私舞弊影响工程质量，造成严重后果者，要依法严惩。通过严格的责任制、完善的制约机制和科学的管理制度，实现所有的防洪工程建成一处，发挥效益一处，让党中央放心，让人民群众放心。
5.理顺管理机制，提高工程管理水平。我国的防洪工程管理受传统观念影响，最突出的弊端是重工程建设，轻工程管理。过去大量工程建设时没有考虑工程建成运用后长期的维护管理费用，导致大量防洪工程日常维护无资金，管理人员经费难以为继。水利工程与其他基础设施不同，铁路、公路、电力、通信等设施建成运用后，由于可以直接向使用单位收费，投资回收很快，工程自身的维修及管理人员工资福利有保证，所处的是良性运行的发展机制。而水利工程特别是防洪工程的效益主要是社会效益，只有等到发生严重洪涝时，其巨大的经济效益才能充分体现，但对工程本身而言，得不到直接回报。目前，如果不从政策上解决水利工程管理单位的问题，中国的防洪事业将很难摆脱困境。
各级水利管理单位的人员应加强人才培养，努力提高业务水平和管理水平，依靠政策积极争取工程维护资金。同时，挖掘白身优势，积极开展多种经营，提高职工福利，加强对工程的依法管理，努力探索管理科学，拓宽发展渠道，为我国防洪事业作出更大贡献。
(作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室)
