循规律建体系 促进农险可持续发展
编者按
农业关乎国计民生，而农业保险关乎农业生产。作为一种风险管理工具和国家农业支持保护体系的组成部分，农业保险是农民灾后恢复生产、灾区重建的重要资金来源，对提高农业抗风险能力、保障粮食生产安全具有重要意义。观其发展现状，一方面目前，我国农业保险的发展适逢巨大的历史机遇，而另一方面，我国农业保险的发展也受到法律、道德和技术三方面的阻碍。及时清除阻碍、抓住历史机遇，从而促进农业保险的可持续发展，是我们当下刻不容缓的任务。
温家宝总理近日主持召开的国务院常务会议审议通过了《农业保险条例（草案）》（以下简称《条例》），标志着农业保险立法取得了阶段性的进展。《条例》明确了农业保险业务经营主体和规则，提出将采取保险费补贴、税收优惠等措施支持发展农业保险。《条例》发布以后，不仅我国农业保险将有法可依，而且将有助于建立和完善农业保险发展的财政补贴、税收优惠和大灾风险分散机制。
农业保险发展迅速
我国是农业大国，“三农”问题始终关系全局发展，而我国又是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一。据统计，在过去十年里，我国农作物年均受灾面积高达4600多万公顷，成灾面积2500多万公顷，年均成灾面积占农作物总播种面积的16%。此外，我国各地地理及自然条件差异很大，在全国普遍大丰收的同时，仍有严重减产的地区。数据显示，2006年川渝大旱减产100多亿斤，2007年东北大旱减产120多亿斤，2009年东北及内蒙古大旱减产160多亿斤，2010年也有12个省份减产„„
因此，农业保险作为一种风险管理工具和国家农业支持保护体系的组成部分，是农民灾后恢复生产、灾区重建的重要资金来源，对提高农业抗风险能力、保障粮食生产安全具有重要意义。
随着上世纪五十年代农业合作化运动的发展，我国农业保险开始起步；八九十年代在由计划经济向市场经济转轨的过程中，由于农业保险赔付率高，完全商业运作效益低，使得农业保险日益萎缩。自2007年中央财政政策性农业保险保费补贴政策实施以来，在遵循“政府引导、政策支持、市场运作、协同推进”及“低费率、保成本、广覆盖”的原则下，我国农业保险进入了一个新的发展阶段。
据统计，2006年至2011年，我国农业保险保费规模由8.46亿元增长到170亿元，承担风险责任由733亿元增长到6523亿元，发展迅速。
制度供给严重不足
日前在对外经济贸易大学保险学院和长城保险经纪有限公司联合举办的海南农业保险发展模式研讨会上，重庆大学保险与社会保障研究中心主任、教授黄英君表示：“我国农业保险的发展变迁不是一个孤立、即兴的事情，而是一种历史的延续，农业保险制度变迁有其内在的基本特征，今后农业保险的发展变迁也有着其应有的基本思路。”
专家指出，我国农业保险制度变迁有三个基本特征。首先是发展时间短、不连续，尚未形成有效的可持续制度规则。从发展历程来看，我国农业保险的发展过程依然是农业保险制度替代、转换和交易的过程，存在一种路径依赖。其次是制度供给严重不足，政府参与度过低。政府今后应充分发挥其在农业保险中的宏观调控作用，提供必要的财政税收支持，制定相关的法律法规来保障农业保险的发展，实施强制性制度变迁，以最短的时间和最快的速度推进农业保险制度变迁。再次是农业保险制度逐渐显现区域化发展。我国农业保险的总体发展水平较低，只有在少数地区，农业保险发展较快。
黄英君直言：“早在20多年前，我国对建立完善的农业保险制度就有着迫切的需求，但一直以来由于制度供给主体的缺位导致农业保险制度供给不足，我国的农业保险制度长期以来处于非均衡状态。”目前农业保险基本认定为“政策性险种”，具有准公共物品属性，而且更多地倾向于公共物品，因此需要给予足够的财政税收支持，必须尽快构建以政府政策性保险为主导、以商业性保险为补充的农业保险法律制度，实施强制性制度变迁方式。
发展机遇前所未有
“当前我国农业保险的发展适逢巨大的历史机遇。”西南财经大学保险学院教授、中国农业与农村保险研究中心主任丁少群指出，从工业化发展的工农关系理论来看，我国已经到达工业反哺农业、城市支持农村阶段，并且由于国家财力增强，再分配的物质基础雄厚，我国经济发展已经具备了对农业进行全面保护和补贴的物质基础。同时，由于目前我国所处的经济发展阶段，不仅建设和谐社会需要发展农业保险保障，而且提高农村消费需求也需要农业保险保障，当然，保障粮食安全更需要农业保险保障。事实上，“三农”问题日益受到各级政府的重视，中央和地方政府都在寻求支持“三农”发展的各种手段，农业保险与部分涉农保险得到了广泛认可。
一方面是机遇降临，而另一方面，我国农险也存在法律缺失、制度混乱等问题函待解决。尤其是我国农村地区广、农村人口多、农业生产规模小而散，决定了农业保险业务的复杂性和基层保险服务的难度，在承保和理赔环节多需要依靠农业和林业基层管理机构协助开展工作。因此，如何让农民更好地理解保险机制和保险条款、完善农业基层服务体系、加强和引入新的科技手段以提高承保理赔效率及降低道德风险等，是我国农业保险发展要进一步解决的问题。
政府主导尤为关键
当谈到克服困难、抓住机遇，促进农业保险可持续发展的对策建议时，丁少群建言：“要加快我国农业保险法规体系建设，明确农业保险的政策属性。监管部门要确立农业保险主管机构，建立有效协调机制。农业保险的定性可以参考交强险，是公益性而非商业性险种，还可以借鉴崇尚市场经济原则的美国对农业险、健康险的监管经验。”
“发展农业保险，需要正确发挥政府主导作用，加大地方政府财政扶持和行政支持力度。地方政府与农险经营机构签订的协议文件应具有法律约束力，并且应当完善补贴方式和补贴结构，进一步加大行政支持力度。”丁少群补充道，不断提高保障水平，逐步推行适度强制保险也非常必要。保险金额的确定除了覆盖物化成本，还应包含部分劳动收益。此外，还应将农业保险与农业信贷、种粮直补、良种补贴、农资综合补贴等各项支农政策相结合，实行适度强制投保。
值得注意的是，提升农业产业化程度，发挥专业化组织、龙头企业参保带动效应等，有助于培育农村社会信任体系建设，重构农业保险发展的社会基础。加强基础研究，开展农业保险风险区划和费率分区，有助于规避逆选择，增强公平性。
此外，建立多层次的农业巨灾风险保障体系，对促进农业保险可持续发展至关重要。在上述研讨会上，专家就建议，农业巨灾风险保障体系的第一层次是税惠支持的直保公司建立的巨灾风险准备金制度，而巨灾风险准备金的计提应在企业所得税税前列支；第二层次是政府主导、市场化运作的政策性农业再保险制度，应采用赔付率超赔分保为再保险主要形式，由政府通过招投标形式直接购买再保险或提供再保险保费补贴，以长期的合约再保险为主，以避免再保险人的投机行为；第三层次是民政或财政部门建立的国家巨灾风险准备金制度，这一层次应充当农业巨灾风险的最后保险人。
