网络舆论导向下政府信任危机研究
——基于治理理论的视角
摘要：互联网作为一种利益诉求渠道已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，其影响已全面而深刻地渗入到人们的政治、经济、文化生活等各个方面。网络舆论对政府信任既是客观的报道，又是公正的监督，网络舆论与政府信任密切相关。由于网络舆论的特殊性，作为管理国家事务的各级政府和官员，应适应时代的新变化，既要深入了解“网络民意”，又要诚恳地向网络问政，同时还要有效引导网络舆情。针对目前网络舆论的现状，笔者从治理理论的角度提出了新形势下政府在网络舆论导向下处理公共事件的新对策。
关键词：网络舆论；政府信任危机；治理理论；对策
一、引言
网络时代的迅猛发展，为经济、社会、科学、文化等的发展带来机遇，同时对于政府执政能力也是一个挑战，网络舆论需要政府的引导和管理。2008年胡锦涛总书记在人民网考察时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力。”截止2010年底，我国网民总数已达4．57亿，而且其中大多数网民都通过互联网这一平台参与社会事务。《第24次中国互联网络发展状况统计报告》调查显示：81．7%的网民表示更加关注社会事件，56．1%的网民表示经常在网上发表意见，可见网民参与社会的高涨热情。
网络媒体作为第四媒体逐渐在日趋激烈的媒介竞争中，无可争议地获得了自身的地位，其影响已全面而深刻地渗入到人们的政治、经济、文化生活等各个方面，已成为新闻传播活动不可缺少的手段和方式。由于网络传播的开放性、交互性和自由性，这种前所未有的相对自由、极度自如的表达平台和表达方式，使得以前在传统新闻传媒上无法得以实现的个人言论自由得到了空前的展现，任何人只要进入了网络便可无所不言，畅所欲言，形成了言论的“自由市潮”。因此，如何因势利导，保证正确的舆论导向，不仅是网络新闻媒体，更是政府有关部门所面临的一个严肃的课题和挑战。
二、网络舆论导向与政府信任危机
1.网络舆论导向
网络舆论导向又称网络舆论引导，是围绕新闻事件、社会现象和社会问题等，运用互联网首发或传播来操纵人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使网民按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的网络传播行为，而非让网民完全自由的表达自己的信念、态度、意见和情绪等。
网络舆论导向的内容，主要包括以下三个方面：(1)对当前社会舆论的评价；(2)就某一社会事实制造舆论；(3)对当前社会舆论及舆论行为的引导。正向的舆论能够对社会发展以及当前构建和谐社会起到推动和促进作用，而负向的舆论则将破坏和阻碍社会的发展。
舆论导向的基本原则：党性原则；正面引导原则；真实性原则；分流原则；有度原则。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，在发挥传统媒体作用的同时，着力抓好互联网、手机短信等新型媒体的运用和管理，使之成为意识形态工作的新平台，抢占思想舆论阵地的制高点。 2.政府信任危机
“政府信任”是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度，它涉及的是民众与政府间的互动关系。换言之，“政府信任”是公众预期并相信政府机构及官员会全心全意地履行其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉，保障人民群众的生命财产安全。所以，公众对于政府的信任或不信任关键在于公众对于政府的期望与现实认知之间差异的大小。
“政府信任危机”是指公众对于政府在期望与认知之间的落差太大，引起对政府的严重不满，不信任甚至是抗议而造成政府公信力失效的危机。因此，政府、公共部门在日常事务中所作出的一言一行，一举一动都非常的重要，都要注意一个度的问题，都要在公平、公正、公开的基础上进行，而且有时即使是在合法的情况下还要考虑网络民意及社会动态。
根据政府信任危机的定义，是与政府和公众两者之间引起的，所以政府信任危机也可以分为两类：(1)政府性的信任危机：就是指政府信任危机是由于政府自己本身在处理很多问题，事情的时候不恰当，不合法，甚至是违法乱纪，知法犯法等引起民怨民愤的；(2)公众性的信任危机：就是指政府信任危机是在政府
2 按照法律的规定严格执行，合法处理的，但是由于这个结果不合民意，而引起的，这在某种程度上说是对政府权威、对法律的挑战。 3.网络舆论与政府信任的关系
显然，网络舆论对政府信任既是客观的报道，又是公正的监督，所以网络舆论与政府信任密切相关。一方面，“水能载舟亦能覆舟”，正面的、积极地网络舆论能迅速的提升公众对政府的信任度；相反，负面的、消极的网络舆论能快速的降低公众对政府的信任度，甚至是造成巨大的政府信任危机。另一方面，政府通过日常公共事务或者是对突发事件、社会问题的处理相当的迅速，效果非常好，得到公众的满意评价，通过网络舆论的报道，这种效果就会迅速传开，政府的公信力会得到极大的提升。反过来，在公众的大力支持下，政府会更加作为，良性循环。但是一旦出现非满意的结果，亦会出现政府信任危机。
互联网作为一种利益诉求渠道，其影响力与日俱增，因此，各级政府和官员应适应新的变化，新的诉求，既要深入了解“网络民意”，又要虚心地向网络问政，同时还要积极有效引导网络舆论。这不仅仅是各级政府官员提升行政智慧的体现，更是提高执政能力的重要挑战。
三、网络舆论导向下政府信任危机现状
随着网络信息技术的发展，随着网络参与人数的大众化、讨论话题的多样性、交流方式的简捷化、传递信息的快速化、网民身份的隐蔽性、抒发感想的直接性等诸多特点的日益显现，“网络舆论”对社会正日益发挥着强大的影响力。网络舆论这种建立在新传播技术之上的政治参与方式打破了空间、时间的限制，承载着公民的民主理想，可以创造一个民众充分参与的高度民主社会，极大地改变了公众的政治冷淡心理，增加了公民之间以及公民与政府之间直接的、全面的参与和沟通的可能性。
1994年互联网全民进入我国，发速发展，近10年来，国内外的每一重大事件，几乎都在网络媒体引起强烈的反响和激烈的辩论，形成了一个言论的“自由市潮”。例如近几年的“邓玉娇事件”、“县长日记事件”、“躲猫猫事件”、“三鹿奶粉事件”、“512汶川地震”，以及今年的系列食品安全事件、“重庆事件”、“黄岩岛事件”、“小悦悦事件”、“我爸是李刚事件”、“红十字会事件”、“温州动车事
3 件”等等数不甚数。在人民网的“观点频道”和“强国论坛”、中青在线的“青年话题”、千龙网的“千龙评论”、东方网的“东方评论”、新华网的“新华言论”和“发展论坛”、新浪、搜狐等各大网站，以及时下最流行的微博的跟帖中，网民们会就当下的热点或重大问题进行激烈的讨论、转发等，进而形成强大的舆论影响。其中一些具有建设性的看法和观点，甚至对有关部门的决策和施政产生了积极影响。因此，当政府在处理突发公共事件不得当或不得民心时，网络的舆论便会跟进或揭露事情的真相，对政府部门造成舆论压力，这种“涟漪效应”的继续发酵将导致政府信任危机。
政府信任危机对中国的社会安全造成了严重危害。从经济方面来说，它妨碍社会主义市场经济的发育，造成经济效率的损失和经济秩序的紊乱；从政治方面来说，它削弱党和国家的政治领导，损害行政效能；从社会方面来说，它破坏社会团结，增加社会风险，阻碍社会发展。为此，我们要充分认识社会信任危机的严重危害，采取长期、中期、近期等不同层次的社会政策，标本兼治，消除信任危机。所以说，在网络舆论的作用下，政府信任危机时常出现，而且总会在社会上引起很大的影响，甚至网络舆论的作用有时还超越了法律，超越了政府的公信力。
为此，我们要充分认识社会信任危机的严重危害，进行详细的分析，找到发生的根源，采取不同层次的社会政策，不同的方法进行标本兼治，消除政府信任危机。
四、网络舆论导向下政府信任危机分析
近年来，由于网络的快速发展，网络使普通公众包括弱势群体、边缘群体也拥有了某种话语权。涌现了一批关注新闻时事、在网上积极表达意见的“新意见阶层”，他们凭借互联网“所有人对所有人的传播”优势，对社会发展中的种种问题畅所欲言，形成了言论的“自由市潮”，能在极短时间内凝聚共识，发酵情感，诱发行动，影响社会。他们时刻关注着政府官员违法乱纪行为，涉及代表国家强制机器的政法系统、公检法、城管队伍、拆迁办等；涉及垄断的政府部门、央企；涉及衣食住行、社会分配不合理、贫富分化等全国性的民生问题；涉及国家利益、民族自尊心、自豪感；国家、地区的敏感或突发性事件等。而且他们学
4 会互联网与手机结合，与传统媒体相互借力，放大舆论，使网络舆论更具杀伤力，甚至出现“群体极化”现象。
由于网络民意所呈现出的主体多元性、影响广泛性，使各级政府越来越重视网络民意。但是，一些政府部门和官员对网络舆论导向的作用认识不够，对网络舆情准备不足，仍沿用习惯思维来看待网络民意，因而往往应对失措，常常把政府放在信任危机的峭壁上。在应对处置网络舆论导向及网络民意上主要存在以下误区：
1.对网络民意缺乏理性认识
网络的普及导致网民数量激增，这在我国表现得尤为明显。随着网络的普及，网民参政议政的热情也日趋高涨。而网络对网民的鼓动或导向作用是其极大的，正因如此网络逐渐变成了一种不可忽视的社会力量。然而，一些地方政府和官员，对这一点认识不清，在对待网络民意上往往摆出一副高高在上的态势，认为网络毕竟是虚拟的，对现实中的公众形成不了多大的影响。此外，网民在参与网络活动时往往都是匿名参与的，这样就不具有任何法律效力，因此，一些官员认为这只是一些的人恶意炒作，以求出名，所以往往不予以理会，只是简单地通过媒体进行“避谣”，然而，其结果确是网民跟帖越来越多，事态升级，影响越来越大，变得一发而不可收拾。 2.用行政手段来堵塞舆论
古人云：“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之”。在初次面对针对某一事件而引起的网络舆论时，部分地方政府和官员并不是采取积极行动或言语予以“回应”，而是有力地进行“回击”，对发帖人横加指责，甚至用删帖或关闭网络的办法以堵塞言论。政府无视或轻视网络民意，或采用行政手段来处治网络民意舆论，就等于自断了解社情民意的途径，也失去了正面引导舆论的好时机。
3.对网络舆论以惩处为主，不能因势利导
由于对“网络民意”和“网络舆情”的错误认识，部分地方政府或官员打着维护政府形象和社会稳定的旗号，对发帖人进行穷追猛打，甚至动用公安机关进行追捕。而靠这种简单草率甚至是罔顾法律的手段对发帖人进行惩处，而不是通过平等沟通、澄清事实真相，追究相关人员的责任，只能是愈发被动，进一步损 5 害党和政府的形象。
4.不及时公开发布信息，错失良机
我们现在生活在信息时代，人们对信息的关注度和敏感度越来越强烈。因而要求政府信息公开透明已成为民众的热切愿望，特别是一些敏感的焦点热点问题。一味地捂盖子只能使疑窦重重，由于信息不公开，发布不及时，导致各种半真半假的信息，借助现代传播手段四处流传，不明真相的群众，极易被情绪化的传言所鼓动，行为必然过激，导致严重后果。 5.给网络舆论仓促定性，使应对陷入被动
网络舆论是我们在执政中遇到的一个新问题，一些地方政府和官员对此准备不足，一旦“舆论”爆发，就显得手足无措，习惯性地运用原有的思维方式，仓促地为事件定性：“这是一起恶意攻击党和政府的事件”、“破坏社会稳定”等，甚至随意动用警力进行弹压，或者“网络所说与事实不符”等简单表态进行回击。这只能引来更多猜疑，更多网民的“反击”，使政府和官员陷入被动。
五、治理理论视角下，网络舆论导向对策
1.治理理论的基本思想
治理理论是上世纪80年代在西方国家兴起的一种全新的理论，它的共起主要是为了解决政府失灵和市场失灵所带来的社会问题。世界民主化进程的推进和公民社会的壮大是治理理论产生的重要因素。现代信息技术的发展和广泛应用对推动治理理论的产生起了革命性作用。
“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，但其基本内涵与“统治”有很大的区别。“统治”是政治学中常用的政治术语，主要指依靠国家权力对公共事务的管理，是民主制度以前管理社会的主要方式。自从人类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力来统治社会的办法已经不能适应社会发展的需要，“治理”概念才逐渐走进社会管理活动之中，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，并首先在发达国家推行。“治理”一词的基本涵义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过
6 程。它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。 2.目前已经采用的对策
世界著名传播学者詹姆斯·斯托纳说，“互联网的匿名环境、海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，更容易产生“群体极化”，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序。”所以对舆论导向进行规范化，实施合理的对策成为必要。到目前为止，采用的策略主要有：（1）建立了以法规为主体的互联网政策框架体系；（2）高度重视对互联网信息发布的管理；（3）整顿互联网信息发布者；（4）铁腕管制网吧经营；（5）行政指导：网络评论员引导网络舆论；（6）安装技术软件对互联网内容进行管制。
从上可以看出，我国政府对互联网信息的管理主要采取了政府主导型管理模式，网络舆情管制重管理轻权利，强调政府在管理中的主导作用，政府通过强有力的法律手段和行政手段直接干预和管理互联网。而且，我国现行的网络相关法律规范，大部分是政府从方便管理的角度制定的，内容大多是对网络从业者或者网民课以义务。在法律责任部分强调的都是网络经营者或网民违反相关规定时应承担的责任，如罚款、停业甚至判刑，鲜见对网络从业者或者网民权利进行保护相关规定。
然而，面对越来越民主，越来越自由的信息时代，网络舆论导向不能继续采用监管模式，而应该学会创新，真正做到“以人为本”，从民主和人权出发，改管制为治理。
3.治理理论视角下的新对策
治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。 所以在网络舆论的治理中要注重治理主体的多元性、治理过程的互动性、治理范围的广泛性和治理结果的有效性。 （1）完善宣传导向政策
首先，必须确保社会主义主流意识形态的主导地位。其次，要改变以往的意识形态传播方式。以往单向的灌输式的意识形态传播方式已不能适应当今多元化的文化环境。人们有自己的立场和看法，因此必须转变观念，使意识形态的传播方式同单向灌输式向双向渗透式转变。最后，要注重舆论的引导，利用国内一些出名的主流媒体开展正确的、健康的、文明的舆论引导。
7 （2）完善电子政府服务
首先，加大电子政务应用的宣传力度。加大电子政务应用的宣传力度，使更多的官员，群众认识，了解到电子政务系统。提高公务人员的思想意识和计算机水平。 其次，加大人力物力投入，建立完善高速的网络平台对话机制。电子政务的初衷是为人民服务，并提高政府的办事效率。因此需要更多的聆听群众的声音，建立政府与民众网络对话的机制主要体现在建立专门的网络平台。各级政府应加大人力物力的投入，集中解决群众来信中提到的问题，且把把问题解决方案落到实处。从真正意义上实现政府与民众的网络对话。再次，由形象展示向深化应用阶段转变。目前多数国内政府网站大多停留在形象展示的阶段，实用性不强。针对这一现象，政府相关部门应当采取措施，有计划有步骤的改造各级政府的网站的信息库和数据库，完善网站功能建设。 （3）完善和普及网络执政渠道
现阶段我国政府利用网络参政议政的形式有：网络问政、网络信访和网络治理等，但是在全国真正普及的力度不大，很多用网络也只是随大流，盲目跟风，并没有真正利用到网络参政议政中，所以必须要保证其在全国的真正意义上的普及，由此政府开始可以通过网络来采集民意、民智，网民通过网络来表达自己的意愿和要求。促进这种平等互动的交流有利于政府强势引导网络舆论，为我国政治生态增添亮色。
第一，网络问政。网络问政是指政府通过互联网做宣传、做决策，了解民情、汇聚民智，以达到取之于民，用之于民。从而实现科学决策、民主决策，真正做到全心全意为人民服务。近年已成为一些地方政府的执政新风。随着网络的日益普及，互联网在中国民众的政治、经济和社会生活中扮演着越来越重要的角色，成为中国公民实现知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。
第二，网络信访。我国处于转型时期，各方面矛盾和利益冲突明显，是群众信访的多发期，能否及时合理解决人们信访的问题，关系到政府的人心向背。通过网络进行信访是解决此类问题的一个途径。并且网络信访具有以下的优越性：网络信访与传统信访方式相比，是一种非常便捷的信访方式，它不受时间、空间、人数的限制，信访成本低，投诉内容和处理结果公开透明，公众关注程度高，具有便捷、高效、经济等诸多优势;网络信访渠道多样。可以设立网站“市长信箱”、8 领导留言板或QQ聊法等方式，利用网络这一媒体解决群众信访问题。另外各地政府可能通过不断开拓新渠道。
第三，网络治理。网络治理是一种正在形成的新理论，应运全球化的发展趋势所产生。一般情况下，我们所提到的网络治理，大多数是指政治管理中的网络治理。随着网络时代日新月益的发展，互联网平台下的网络治理正在形成，对于网络舆论的引导也可采用网络治理的模式。 （4）加强网站监管工作
首先，加强网站功能建设。保证所有网民都有一个自由表达诉求、反映事实的一个透明、流畅的网络环境。其次，加强网站信息的监管。对网络上的所有信息进行检查、过滤，删除或者自动屏蔽一些不健康的、淫秽的、不文明的、不安全的违法信息。然后，建全网站管理的法律法规。俗语说的好“无规矩不成方圆 ”。网络虽然是个虚拟的世界，但其不确定性对政府执行力构成一定的威助。因此，网络世界同样需要规则，甚至是需要法律的强制力保障实施，走法制化的道路，使想利用网络来制造舆论威胁的违法犯罪分子无处可逃，使惩治网络罪犯有法可依。接着，加强网民道德意识培养。网络这一媒体是由无数网民共同支撑起来的，网民是网络传播最为关键的要素。因此，提高了网民的道德意识，也就提升了整个互联网的舆论环境。再次，引导网络行业实现行业自律。国外网络舆论管理经验告诉我们，行业自律可以大大降低网络管理成本，达到良好的网络舆论管理效果。实践证明，来自同行无形的声誉压力比来自政府的监管力量更有约束力和影响力。因此，充分发挥网络行业自律的监管作用，将大大减小政府网络监管的压力。最后，可增设网站巡视员或者志愿者。巡视员是我国公务员中非领导职务的一种，各级政府和部门都配有相应的巡视员，建议政府针对当地网络情况增设主管网络的巡视员。来做各大网站的网络巡视工作，深入体查民意，收集民情。 （5）加强突发事件的应对
首先，预防第一。突发事件不是经常发生，但是是随时都可能发生的，所以要时刻做好充分的准备，防止突发事件的发生。即使发生了也不会束手无策。其次，迅速反应。坚持以“高度重视、第一时间、尊重事实、科学应对、民生情怀”为基本原则，以“尽早讲、持续讲、准确讲、反复讲”为应对途径，迅速应对突发事件。 有学者把“危机管理”称为“危机沟通管理”。即如果危机不可避免， 9 加强信息的披露与公众的沟通，争取公众的谅解与支持，避免流言四起和社会恐慌，是危机沟通管理的基本对策。无论如何，政府官员或者新闻发言人不可用“无可奉告”来抵挡公众及新闻媒介——鸵鸟政策。气急败坏的否认不但于事无补，反而“越描越黑”。
“高度重视”就是说遇到突发事件，相关负责人要在迅速反应，投入大量的人力物力财力，将国家和人民危害、损失降到最低；“第一时间”，面对突发事件，要在事件发生的瞬间就投入到应对中，立刻告知公众，做到“尽早讲”，避免造成民众恐慌；“尊重事实”，就是面对突发事件，要“准确讲”，不要忽悠和欺骗大众，要“持续讲”，防止不法分子利用机会制造不良舆论；“科学应对”，就是面对突发事件，不要束手无策，要充分利用预防的功效。而且要运用科学的方法，不要盲目应对，必要时派遣专家处理，将危害和损失降到最低；“民生情怀”，就是面对突发事件，要以国家安全利益为大，以人为本，为民为重，要关心百姓的生命财产安危，让百姓感受到国家的可信和政府的关怀。
公共管理学院 行政管理专业
学号：。。。。某某某
2012-06-25
参考文献：
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