韶关市城市管理存在的问题及对策分析
摘要：本文从阐述城市管理的基本理论内涵、城市管理模式内容和意义出发，分析韶关市城市管理存在的问题的现状，以及对韶关市城市管理体制相对城市经济的发展的严重滞后，一系列的城市建设过程中出现的严重的社会问题，经济和环境问题，城市政府职能的体系进行讨论分析，并且针对这些方面提出一些改善韶关市城市管理存在问题的对策和建议。 关键词：韶关市、城市管理、问题、对策
1 引言
广东省韶关市是中国优秀旅游城市和广东省文明城市，韶关市地处南岭山脉南部。位于广东的北大门，北接湘、赣，南连珠江三角洲，至今已有2100多年的城市历史，是广东著名的历史文化名城。韶关市区，青山环抱，风景如画。工贸旅三业发达，经济网站繁荣，是粤北政治、经济、文化中心和交通枢纽。改革开放以来，韶关市依托得天独厚的自然条件和雄厚的经济基础，稳步推进各项改革，国民经济发展较快。同时韶关是广东的重工业城市，目前广东最大的钢铁厂就是韶关的韶钢，工业基础比较雄厚，农业和第三产业也有相当的规模。尽管从总体上韶关城市经济在呈现快速发展状况，但是仍然存在许多问题影响着韶关的城市化发展：一是城市体系以小为主，城市化水平滞后；城市经济发展极不平衡，发展水平层次悬殊，城市经济实力普遍较弱，人均水平差距较大。从社会结构层面上看，非农业人口比重偏低，产业投入结构大多以偏重农业为主，城市化水平比较落后。由于全省地级市间工业化程度及发展水平不平衡的制约，使得其生产要素在产业间的聚集转换的城市功能尚不能充分发挥。突出表现在经济发展中，工业化需求与劳动投入偏农业化的产业调整效应的结构性矛盾并存。
韶关市城市总体经济现状是好的，发展速度也较快，具有了促进具有经济发展的实力和作用。但以城市城市经济结构看，发展水平极不平衡，大多处于工业化和城市化成长初期，城市功能还不完善，发展水平仍处于城市化初期工业化初期，城市功能和作用还未得到充分发展，城市带动力和幅射影响力还较弱。因此，大力提高和进一步增强县级市的经济实力及发展水平，突出各地的比较优势，充分发挥城市核心功能，推动区域及全市经济的快速协调发展。所以，在构建社会主义和谐社会的大背景下，如何提高我市城市管理水平，促进城市的发展是重中之重。本文的写作宗旨，就是从我市城市管理现状入手，深入思考我国城市管理所存在的问题，并对于解决这些问题的对策进行研究。
2城市管理基本理论概述
城市是人类历史发展的一个客观存在，是社会生产力发展到一定阶段的产物，是人类文明和人类进步的标志。同时城市又是经济和社会发展的引擎，有着巨大的潜力。城市的建设和发展规划将直接影响城市的走向。规划是龙头，建设是基础，管理是关键。因此不但要规划好、建设好、更要管理好城市发展的每一步，城市管理的水平代表着城市的发展水准。 2.1城市管理的含义和特点：
城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社
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会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。而城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行则构成了城市经济社会发展的环境，因此城市管理对城市经济社会发展具有基础性的作用。
城市管理具有以下四个特点：
1.城市管理的综合性现代城市是高度复杂的社会综合体，社会、经济、环境资源等系统觉有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互制约，并同外界环境有着密切的联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。
2.城市管理的开放性城市是一个开放型大系统，它对自然资源的依赖及产品对市场的依赖迫使城市对外部区域开放。因此，只有开放式的管理才能增强城市的开放性功能。它表现在对农村的开放，对国内市场的开放，对国外的开放。
3.城市管理的动态性现代城市作为一个有机整体，各个局部的运转都会影响到整体的运行，因此，要掌握城市运转的规律，应从长远的、动态的角度来管理、实施城市发展战略目标，进行总体动态规划。
4.城市管理的参与性城市这一庞大的系统工程的正常运作需要社会的各个组成部分、城市各项活动的参与者对于城市经济社会活动的运行规则的建立以及对于城市未来发展方向的选择达成共识。
2.2现代城市管理的基本内容：
现代城市管理是多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市部分公共事务的有效活动。城市地区的发展使得城市的空间物质形态日趋复杂，城市居民的基本生活需求和各种组织的生产经营活动涉及大量的公共产品和公共服务，其中包括七个范畴：城市规划管理、公共设施的建设管理、城市交通管理、城市生态环境管理、城市住房管理、城市经济管理、城市社会管理。城市管理的内容十分复杂，它要求城市政府有效的综合控制，指导和协调，才能促进城市整体功能的正常发挥，才能取得良好的经济效益和社会效益。
（一）城市规划管理城市规划是指导城市可持续发展的依据，是国家和城市政府调控城市用地和发展建设的重要手段。具有指导和规范城市建设的重要作用，担负着合理的利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设、发挥城市整体优化功能和效益的使命。
（二）公共设施的建设管理城市公共设施包括城市基础设施和事业设施两大部分，是城市生产和人民生活必不可少的物质基础。尤其是城市基础设施，它是保障城市存在和发展的前提，作用重大，包括的范围也很广。
（三）城市交通管理城市交通系统是城市社会经济系统的一个子系统，它维系着城市有机整体的正常运转。畅通的城市交通对城市的发展、用地开发、改善居民生活条件、提高劳动生产率、实现社会经济发展目标、具有重要的保证和促进作用。
（四）城市生态环境管理城市生态系统是以人的集聚为中心，在开发和利用各类型的自然和人文景观资源的基础上形成的社会文化、经济活动相对集中的次生型生态系统。因此，防治城市生态污染，创造健康优美的城市环境是城市管理不可或缺的环节。
（五）城市住房管理居住是城市的基本功能之一，城市住宅是城市居民的基本生活资料，城市住宅建设和管理不仅是城市管理的重要组成部分，而且直接关系到市民居住条件的改善，关系到城市的健康发展，城市的可持续发展必须以城市住房的良性发展为基本前提。
（六）城市经济管理经济是一个城市现代化建设水平的重要标志，它直接关系到城市城乡社会的进步和繁荣。城市经济管理是整个国民经济活动赖以正常进行和健康发展的基本手段。
（七）城市社会管理是指对城市居民的生活管理。为了使居民生存在一个有序的，
良好的社会环境里，就必须对城市进行有效的组织，而这个又是在整个管理系统中最艰难的一环，其管理可分为四部分：人口管理、社会治安管理、生活服务及精神文明建设等方面。
2.3城市管理的目标和手段
规模经济和集聚经济是当代城市发展的核心动力。但是，高度集聚使得城市中的人口与环境的平衡受到影响，造成了一系列城市问题。城市要发展急需进行游离的城市空间布局调控，合理地控制和疏导人口密度，有效地配置和使用资源，灵活的调整产业结构，持续地改善交通状况，不断促进环境质量的改善与提高，实现城市的整体协调运转。
城市管理的过程包括调研、决策、计划、实施、协调、反馈等环节。在现代城市社会中，为达到一定的目标，其管理手段应该是综合的，应该建立“以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础”的城市管理手段体系。
3加强城市管理的重要意义
城市管理是城市两个文明建设的重要内容，是城市经济和社会发展的重要组成部分，是 加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障。加强城市管理工作，有利于城市总体规划的实施增强城市规划的权威性；有利于城市基础设施的正常运转，发挥城市建设的投资效 益；有利于改善城市环境，提升城市形象，促进对外开放；有利于增强城市的综合功能，促进城市经济社会的可持续发展。随着我省城市化进程的不断加快，城市管理已进入一个关键 时期。各城市管理部门一定要从促进生产力发展、体现先进文化要求、维护人民群众切身利 益的高度，充分认识加强城市管理工作的重要意义。把城市管理工作摆在重要位置，切实抓 紧抓好，抓出成效。
4韶关市城市管理现状
近些年来，韶关市的城市建设取得了迅猛发展，城市管理水平有了较大提高，城市管理效果有了明显体现。城市面貌发生了巨大变化，城市基础设施及配套设施得到了较快发展，城市功能日趋完善，城市品位不断攀升，城市承载能力不断增强，投资环境更为优化。为了适应韶关市城市化发展和管理的要求，成立了韶关市城市管理局，贯彻执行国家和省、市有关城市管理的方针、政策和法律、法规。结合实际，研究和拟定本市城市管理、市政设施、城市供水、园林绿化、路灯灯饰、市容市貌、环境卫生及管道燃气的地方性政策、规章和实施办法或细则，并监督执行。但是，在城市管理领域仍存在着诸多与城市管理要求不相适应的问题，严重阻碍着城市管理工作的健康有序发展。
5韶关市城市管理存在的主要问题分析
目前规划、环保、交警、工商等部门属市延伸机构，城建、行政执法、市政、环卫、绿化、爱卫等则以区管为主，市有关行政主管部门行使有关审批权；城区管理中的管理权利和责任部分分离，如街道是辖区环境卫生的责任单位，但街道无任何有关审批执法权，又如信访工作，有不少群众投诉的问题管理权限在市有关部门。这就造成了以下问题：
（一）管理重心失衡，城区的管理重心地位与综合协调权不完全对称
按属地管理原则，城建、行政执法、各街道在城市管理中处于主体地位，是辖区范围内各项城管日常事务的责任单位和执行单位。但由于目前工商、规划、环保等部门的城区延伸机构实行垂直管理，使以上部门所承担的事务与所具有的事权出现不对称，出现“看得到，管不了，管不住”等“管理失衡”现象。如对市场“脏乱差”、废品收购站等突出问题的查处上，市有关延伸机构与我区各有关主管部门由于受到垂直管理体制的局限，工作合力和协同配合明显不够。
（二）法制保障不足
近年来城管法制建设不断加强，但尚未形成完整的体系，部分地方法规、规章滞后于现实管理要求，需根据城管发展要求进行修订、完善。如在城市主要道路沿街建筑立面管理上，对沿街建筑产权单位没有限定性自行维护修缮责任义务规定，更没有相关处罚条款；对张贴城市“牛皮癣”、搭建违法建筑等行为的处罚条款明显力度不足。用过去的法规、规章处理新出现的问题，使执法人员“无法可依”，致使很多问题的解决需要通过市、区政府发布政府公告等形式解决，造成了一定的工作隐患。
（三）市民的文明素质亟待提高
城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。可以说，城管工作者与商贩是“天生的敌人”，且矛盾不可调和。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。因此，城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。其所以难，就在于它始终贯穿着管理与被管理的矛盾，简言之，即是个人、局部利益与整体、长远利益之间的矛盾，城市的规划、建设和管理，无疑从全局的长远利益发展，这必然与个人的局部利益，无视整体的长远利益，甚至为了前者而不惜损害后者相矛盾。建设的违规违章，管理中的脏乱差问题，都能从此找到根源，有城市存在，就必然有管理，管理与被管理的就一定存在矛盾，就必须处理好这对矛盾，行使有效的管理，基本前提是以全局的长远的利益规划个人的局部的利益。
（四）科学的管理机制还不够完善
目前我区城市管理还没有形成科学的管理机制。一是管理体制问题。管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，部门分散执法力度不到位，说起来齐抓共管，实际是相互扯皮推诿，形成“都管都有不管”局面，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥，城管部门责大权小，难以起到协调作用。二是管理手段的问题。有法不依，违法抗法现象时有发生，行政执法缺乏必备的约束力和强制性，违章建筑、无牌门店的查处需要公安、城建、工商等多部门的互相配合，联合执法才能顺利开展，而各部门又都有各自的工作任务。
（五）城市管理执法不够文明。
尽管规范执法的工作近三年得到了很大改善，连续几年的民主测评反映较好，市民对城管执法队员的认同度有所提高，城管执法形象得到了较大改观，但是与弱势群体的矛盾还是很突出，个别执法不文明现象还时有发生，给整个城市管理工作带来负面影响。
（六）市民城市意识有待提高。
市民缺乏城市主人翁意识，爱护城市意识不强，参与城市建设管理不够积极；同时，市民许多不良习惯难以一时改变，乱穿马路、随地吐痰、公共场所吸烟等随处可见。外来人员的社会化、本土化管理也是难题，无法将外来人员纳入正常的城市管理渠道，反而以弱势群体的角色成为城市管理工作中尖锐的对立面。
6完善韶关市城市管理的建议与对策
（一）注重城市长效管理的治本性管理
一是要划清各主管部门间的职能。避免多头管理，政出多门，各类活动内容重复，各类活动间的考核内容不相互简单重复，明确一个主管牵头部门，使主管部门能更好地对活动实施情况进行监管，政府能工作力量更集中，工作思路更清晰，管理成本有所下降。二是要实行“联合管理”，对“有房无照经营”、市场“脏乱差”、废品收购站等问题在一
个有执法权限的部门牵头下实行“联合管理”。最终使各主管部门间能统一围绕一个工作载体展开管理工作，相互间的工作协作更顺畅，真正形成齐抓共管合力。
（二）坚持依法行政，强化城市管理，走法制化的道路
依法行政，就是追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法制约束。只有走法制化的道路，城市管理才能跟上城市快速发展的步伐。依法行政，强化城市管理，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要在严格执法和依法行政下功夫。解决执法不严，管理力度不够，人治高于法治，等问题；同时提高执法主体和执法者的素质，达到依法行政和公正执法、文明执法。做到以上几点，一是加强宣传和教育，通过各种方式、广泛宣传城市管理的政策法规，让城市管理政策法规家喻户晓，人人自觉规范自己的行为，二是强化执法力度，尤其对一些重点难点问题，依照有关的法律法规，加大处罚力度，使之不敢轻易触犯条例和规章；三是要规范管理，通过制定严格的管理制度，以制度管理人、约束人，并加强执法人员业务培训，严格按《处罚法》规范和约束执法行为，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。
（三）理顺体制，完善机制，实施有效的城市管理
以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统
一、协调、高效的城市管理系统。实行建管并重，强化城市管理，在强调职能部门管理责任到位的同时，加强综合管理，建立强有力的城管网络体系。健全城市管理机制，建设目标管理体系，监督管理职责的落实，强化管理措施，充分发挥各管理部门的职能和行业管理特长，提高城市管理素质，提高依法行政水平，提高人口素质，培养自觉关心城市、爱护城市、管理城市的良好风尚。
（四） 加强政治学习，提高思想觉悟
“三个代表”的重要思想的本质是立党为公，执政为民，执法工作是保护公民，法人和其他组织的依法权益，创造整洁，优美，有序的城市生产，生活环境，保障和促进社会生产力的发展。为全面建设小康服务的一项光荣而艰巨的工作，随着相对集中行政处罚权的逐步实施，对我们的执法工作提出了更高，更新的要求，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念，要始终记住执法权力是人民赋予的，只有做到执政为民，廉洁奉公，才能求得广大人民群众的理解，信任和支持。执法人员要切实加强道德修养，努力学习先进思想，通过自重 ，自省，自律，自励不断改造自身世界观，人生观和价值观，做到爱岗敬业，乐于奉献。
（五）提高认识，转变执法理念
在日常的工作中，会有不同类型的违章违规现象，而我们的行政执法是运用国家的法律，法规在执行我们的工作。对懂法有修养的群众来讲，我们的出现和文明执法本来是可以完成此项工作的，。然而在现实里，由于我们的观念还没转变，没有体现以人为本的工作思路，往往是以一个执法者的身份，用一种压迫式的执法。对有些“人”并不能有效大达到执法的效果，容易产生执法者和被执法者的矛盾对立，甚至升级。强化形象意识，是我们现阶段的工作需要
7小结
现代城市管理，不像一个小的集合体，可以根据问题就事论事地作出反应、提出对策。它是一项十分复杂的工作，包括城市经济管理、城市自然管理、城市社会管理和城市建设管理。是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部，从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统，纵横交错的巨大网络。因此对城市这个大系统的发展的指导，需要
深谋远虑，要由对城市发展的长远的全局的根本谋划，制定详细的战略措施和总体规划，才能有针对性地提出指导城市发展的正确意见。为此，城市政府要在管理实践中不断总结经验，借鉴国外城市管理的成功经验，动员广大人民群众共同参与或监督城市管理的落实执行，努力提高城市管理水平，保证城市社会经济的可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供稳定的环境。
参考文献
1.现代城市管理学（第二版）/马彦琳，刘建平主编.北京：科学出版社，2005.8
2.广东统筹城乡发展研究/张德扬主编.北京：中国农业出版社，2005.9
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5.中华人民共和国城市管理法/中国法制出版社，2009.9
