奉节县城市管理现状、问题及对策
城市管理专题调研组
近七年来，由于经济的快速发展，三峡移民迁建和新县城整体搬迁，奉节县城市建设投入大，规模不断扩大，基础设施条件不断提高和完善，城市功能越来越明显。然而，如何做好城市的管理工作，成为我县研究解决的重要课题。
一、我县城市管理现状
近几年来，特别是创市卫、国卫以来，在县委、县政府的正确领导下，城市面貌发生了巨大变化，城市基础设施及配套设施得到了较快发展，城市功能日趋完善，城市品位不断攀升，城市承载能力不断增强，投资环境更为优化。目前，城市人口达到14万余人（含鱼腹社区），城镇化水平达到97.3%。城东规划区面积已基本建成，现正在对城市小区、边坡、空地、单位宿舍区和办公区等进行绿化，力争在今年9月创建为市级山水园林城市。为了适应奉节县城市化发展和管理的要求，2008年初成立了奉节县市政园林局，负责贯彻执行国家、市、县关于城市管理的法律法规，行使城市管理执法权，承担城市管理和市政设施、排水管网的维护工作。为了搞好永安镇职责范围内的城市管理工作，成立了永安镇城市管理办公室和城镇建设管理所，负责宣传贯彻城市管理工作的法律法规以及有关政策，督促社区做好
1 城区内背街小巷、居民区、边坡空地的市容环境卫生和社区绿化的日常管理工作，依法查处责任区域内违反市容环境卫生管理规定和其它有损文明卫生的行为，配合县级职能部门开展城市管理执法活动。基本形成了“两级政府，三级管理、四级网络”的城市管理框架，促进了经济建设和社会事业的快速发展。
二、我县城市管理存在的问题及原因
近些年来，我县的城市建设取得了迅猛发展，城市管理水平有了较大提高，城市管理效果有了明显体现。但是，在城市管理领域仍存在着诸多与城市管理要求不相适应的问题，严重阻碍着城市管理工作的健康有序发展。主要体现在以下几个方面：
1、城市管理体制不顺。管理体制与职能的不规范、不统
一、不明确的现状，已越来越不适应现代城市管理要求，制约着城市管理整体效能发挥。由于城市管理涉及的部门、行业众多，一些部门从自身出发，遇到有利可图的相关部门把住不放、争着管，棘手的、得罪人的、劳而无功的避而远之。而永安镇责大权小，有责任无管理权、执法权，管了大量不该管，管不了也管不好的事。社区工作人员较少、经费紧缺穷于应付，管理难到位，县城环境脏乱差和“八乱”行为状况一直未从根本上得到解决，造成城管工作效率低、事倍功半，给城管工作带来被动。
2、市民的整体素质不高。近些年来，随着城市进程建设的加快，城镇人口大量增加，但居民大多是从农民转化而来，主要
2 靠做生意搞经营谋生，农村生活陋习没有改变，综合素质相对较差，缺乏大局意识，利己主义、自由主义严重，惟利是图、我行我素，有章不循，对城管工作或是漠不关心、麻木不仁，或是不理解、不支持、不配合，有的甚至故意毁损城市设施，如故意弄死行道树、踩踏绿化苗木、毁损护栏、偷盗路灯杆线、毁损环卫设施、砸碎橱窗玻璃、推倒交通护栏等。
3、处罚力度明显不足。目前，城市管理工作还处在以人治为主，运动式管理为主的状况，无论是领导、管理者还是管理对象，对城市管理的决策和行为都有较大的随意性。在城管执法过程中，有法不依、执法主体不明、多头执法情况同时存在，执法不严、违法不究以及以言代法、以情枉法等不同程度存在，很难对违章者心理造成震慑。永安镇执法没有强制手段，对社区脏乱差、“八乱”和跨门占道经营行为，基本上采取教育为主的办法，但在管理中一些人不服从，甚至有可能发生辱骂、殴打执法人员的暴力抗法案件，工作人员束手无策、含冤受屈，对公正执法造成一定的负面影响，永安镇单方面执法缺乏力度。
4、长效管理措施未到位。对于违章行为，往往注重于突击整治，声势大，见效快，而日常管理环节相对薄弱，整治成果难以长期巩固，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环之中。如门前三包、跨门占道经营、“八乱”行动等问题，通过开展环境卫生综合整治行动，取缔违章行为，有力打击了违章
3 者的嚣张气焰，然而由于综合整治的临时性和突击性，加上没有长效管理措施作保障，致使整治效果显著但不能持久。
5、城市管理保障乏力。政府成立建设管理所，应当满足能够发挥其职能的基本条件，无法运行。如人员配备、办公设施、办公经费、装备和城管运行费用等等，县财政未纳入专项预算，仅靠镇财政难以保障城市管理工作所需的工作经费。
三、城市管理的对策
要解决上述问题，必须实行“以人为本，科学管理”，既要从机制方面探索有效管理的办法，又要从制度方面祛除问题产生的条件；既要有效利用法律规范的效力规则，发挥社区的职能，又要解决人们的认识问题。当务之急则是建立符合市场经济规律的现代化城市管理体制，创新城市管理的长效机制。
1．深化城市管理体制改革。城市管理工作是一项综合性的社会系统工程，单纯依靠县市政园林局或永安镇，或一个阶段突击整治是远远不够的，它需要建委、公安、工商、环保等相关部门形成合力，互相配合，互相支持，要从体制上保障依法管理与民主管理框架的建立，实行政府职能部门、社会各行业的分层管理，充分调动各方面积极因素。突出属地管理，责任到单位和社区，使工作的责任进一步细化，保障工作重心到位。使城市管理水平和综合管理能力有明显的提高。进一步完善建委、市政、永安镇在规划、建设、管理互相间职责和要求，并予以制度化和法定化，改变职责不清，相互推诿的局面。
2、加大宣传教育力度。人是城市的主体，而事又在人为，做好人的思想教育工作是做好社区管理工作的前提和基础，也就是说社区居民的整体素质直接关系到城市管理工作的成效。社区管理工作应该把宣传教育贯穿于管理的始终，把精神文明建设渗透到管理的各个环节。坚持以人为本、管理与育人相结合的方针，以提高广大市民整体素质为重点，利用各种渠道采取多种形式广泛宣传城市管理的意义，宣传城市管理的法律法规、政策规定、工作职责、工作范围、工作目标、工作要求、办事程序等，提高广大市民对城市社区管理工作的认知度和认识水平，促进居民做一个学法、懂法、守法的公民，增强法律意识、大局意识，树立讲文明、讲道德、讲秩序、守纪律的风尚。同时利用正反典型教育、调动、激励和引导广大居民理解、参与和支持城管工作，营造浓厚的“城市是我家，管理靠大家”“城市管理人人有责”的社会氛围。
3、制定切实可行的社区管理目标。社区管理工作是个动态的管理过程，工作的政治效益和社会效益随着管理工作的逐步深入而逐渐显现的，是有过程的，不可能一蹴而就，并且这个效益是在经常性的反复中逐步提高。因此，社区的管理工作必须制定长远的规划和与当地社会经济发展相适应的城市容貌标准。标准过高，或者想在极短的时间内彻底改变城市脏乱差是不现实的。实现不了目标，不但自己失去信心，群众也会失望；标准过低，很长时间不能改变现状，同样会令领导和群众失望。要按照计划，
5 每日有安排，每周有进展，每月有变化。必须坚定决心，坚持标准不动摇，树立持之以恒的精神，循序渐进地抓下去，直至抓出成效。
4、坚持依法管理严格执法。依法管理、依法行政是城管工作的基本原则，也是对城管工作的基本要求。一是加强执法队伍建设。加强执法人员的思想政治教育，定期组织业务培训，不断提高执法队伍的综合素质和执法水平，培养一支政治坚定、思想正派、作风过硬、业务精通、不怕苦、不怕难，应急快，敢打硬仗、能打硬仗的执法队伍。二是依法管理、文明执法。首先执法人员要学法、懂法、会灵活用法。其次在管理和执法活动中要亮证、亮身份，做到文明执法，树立城管的良好形象，以城管人员文明礼貌的语言和行为来教育和感化违规者。再次是采取经济、行政和法律等手段，多管齐下加强教育管理。在执法过程中，要按照“一告知、二教育、三警告、四处罚”的要求，严格程序执法，对违规者做到有理有节和情、理、法并举，仁至义尽，处罚让人心服口服，违法物品实行先行登记保存。杜绝执法的随意性；杜绝以管理和执法为名，违反程序强行对违规者进行处罚；杜绝不问青红皂白强行进行物品先行登记保存；杜绝执法人员优亲厚友、吃拿卡要、打击报复。建议县政府按照赋予县级职能部门和永安镇的职能、职责范围和工作权限，解决多头执法、交叉执法和权责不相称的问题。
5、建立健全长效管理机制。城市的文明程度和现代化水平的高低，在相当程度上决定于城市管理体制是否科学合理、运行机制是否先进高效。一是完善各级管理体制。城市工作规划是龙头，建设是基础，管理是核心。县政府必须把城市管理与城市规划、城市建设放在同等重要的位臵来抓，切实改变重建设轻管理的观念，真正把“三分建、七分管”落实在具体工作中。投资几百万元修建一条街很容易，但管理不好就失去了社会政治效益，管比建却要难得多。要制定涉及城市市容、市政设施、公用事业、园林绿化、平安建设、经营占道、施工挖掘、户外广告设臵、市容市貌管理、路灯管理等城市管理规划。要完善“两级政府（县、镇），三级管理（县、镇、社区），四级网络（县、镇、社区、小组）”的城市管理体制，进一步理顺条块关系，条块结合，以块为主，实现管理的重心下移，将管理工作的重点转移到日常监督管理上来，实现城市管理由突击管理向长效管理转变，由经验管理向法律管理转变，由制约管理向服务管理转变，由一般管理向格调管理转变，提高城市管理整体水平。二是打破建管养一体化模式，完善市场运行机制。探索环卫、市政、园林的养护管理模式，实行企业化管理。充分发挥社区作用，探索建立以镇政府—社区—物业管理企业为基层管理实体的管理模式，将部分职能下移，强化社区管理功能，允许社会力量参加小区卫生有偿服务，实行物业管理，适当提高卫生费收费标准，扭转收费难的问题，建议在征收水电费的同时收取卫生费，减少人力和财力，切实解
7 决财政压力和无人管理的弊端。充分调动低保人员的积极性，搞好义务劳动，切实治理社区“八乱”，推动社区管理规范化。探索城市公用事业管理体制，推进企业化管理，提高城市管理的公共服务水平。政府部门从无限管理变为有限管理，简政放权，由企业自主经营，自负盈亏。引入市场竞争机制，对垃圾处理、绿化建设、清扫保洁等公共服务项目，通过招标竞争，提高管理和运行效率。三是建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各项规章制度，对市容市貌环境卫生、园林绿化、道路交通等管理事项做到明确规定，使城市管理工作有法可依、有章可循。在市政府已出台《重庆市城乡规划管理条例》、《重庆市城市环境卫生管理条例》的基础上，县上应出台更切合实际的各项管理细则和城市管理的规范性文件，制定相应的政策措施，使城市管理工作走上法制化、规范化、制度化的轨道。同时，要强化城市土地资源管理，依法开发利用有限的土地资源，使寸土寸金的城区土地发挥更大的效益，以投入城市的建设与管理。四是建立实现城市长效管理的社会参与机制和监督机制。通过宣传教育，每年组织市民和学生参加公益活动不少于1-2次，开展“小手拉大手”等内容丰富、寓教于乐的宣传教育活动，引导全社会参与参加植树绿化、垃圾收集、白色污染治理等公益活动，逐步使市民形成自主管理、自我教育、自我规范的良好习惯，共同参与城市管理的良好氛围。充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过实行政务公开、居民投诉、居民听政、新闻舆论曝光等
8 方式，对政府的城市管理工作和违反城市管理的行为实施有效的监督。五是建立社区长效管理的投入机制。本着统
一、精干、高效的原则，对执法人员实行精干组合，工作经费财政纳入预算或在城市维护费中列支，做到经费落实，确保执法人员严格公正执法。六是加快编制环卫和交通发展规划。要尽快组织实施垃圾转运站、公厕等建设。在现有的基础上对社区编制城区交通发展规划，留足停车场所，大力扶持大公交，适量控制出租车，逐步淘汰低档车型、坚决取缔“老鼠车”、摩托车非法营运；要完善社区交通标志标线，实行车辆归场归点停放，违章停车拖曳，加强社区交通静、动态管理；要对摩托车维修、饮食店、板材加工、废旧收购、水泥经营等易污染环境行业的店面实行规划布点，有的还要实行集中经营；要增加社区的市场布点，做到“堵”“疏”结合，有“堵”有“疏”。
6、稳步推进“城中村”建设。“城中村”建设是借用城市功能辐射作用，推进城市发展的重要途径之一，能带动区域经济的全面发展。充分利用国家的现行优惠政策，即巴渝新村、危急房改建等项目，将女儿包至天鹅湖之间实行统一规划、统一建设、统一配套基础设施建设、分步实施，建设成为庭园式康居示范住宅、巴渝新村、休闲渡假小区，集居住、生态、服务、商贸为一体的休闲渡假生活示范区，打造城区后花园建设，同时要加快熊家包6号桥至老县城的建设力度，改变我县“城中村”基础设施薄弱、村内建设混乱、环境卫生差、社会治安复杂等现状，树造
9 奉节新形象。要从我县实际出发，坚持实事求是、先易后难、重点突破、整体推进、统筹兼顾、保持稳定的原则，在充分合理考虑群众的利益问题的基础上，制定合理的补偿原则，努力维护农民基本权益，使农民失地不失业。以点带面，有计划、有步骤、分阶段地组织实施。
7、大力发展县域经济。大力发展经济，依靠改革和发展来解决问题是根本之策。城管工作必须围绕县委、县政府工作重心，围绕经济建设这个中心来开展，搞好服务，改善和优化经济发展环境，促进经济建设的快速发展。只有经济发展了，政府才有更多的资金投入城市建设，改善城市基础设施条件，改善城管装备，提高城市品位。只有发展经济，下岗职工、进城农民才有更多的就业机会，不把占道摆摊当作生活唯一出路。才能改变“找门路、占马路、想就业、摆摊点”的状况，减轻城市管理的压力，促进城市管理。
