金融业反洗钱监管方式的国际比较与启示
童文俊
2010-05-13
摘 要：近年来，发达国家金融业反洗钱监管出现了由“规则为本”反洗钱方式向“风险为本”反洗钱方式的转变。该文回顾了近年来我国金融业反洗钱工作取得的成绩，在对两种反洗钱监管方式进行分析和比较的基础上，提出我国应从战略角度推动风险为本方法的实施，制定指引以明确风险为本的反洗钱监管要求，加强对洗钱风险可能性模型及计量方式的研究，并重点开展对反洗钱内控措施有效性的评价。
关键词：
反洗钱，监管方式，国际比较
监管的方法或手段来看，当前国际金融业反洗钱监管主要有“规则为本”和“风险为本”两种方式。在反洗钱金融行动特别工作组（FATF）和沃尔斯堡集团等反洗钱组织的倡导和影响下，近年来，发达国家金融业反洗钱监管出现了由“规则为本”反洗钱方式向“风险为本”反洗钱方式的转变。
一、“规则为本”金融业反洗钱监管方式
规则为本的金融业反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段国家比较通行的监管模式。该方式通过建立规则，制定各项反洗钱规范性条文，以法律、法规或行政命令要求金融机构一一遵照执行，并通过现场检查等强制性措施督促指导金融机构严格遵守反洗钱法规。
在规则为本监管方式下，概括来说，金融业反洗钱监管部门遵循合规性监管理念，其工作重心主要表现在以下方面：一是制定规则和各种规定：二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性，三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。
规则为本的监管实际上是一个制定规范－－检查执行－－调整规范－－再检查执行的过程。在此过程中，金融机构要根据规范的要求履行相应的反洗钱义务，监管部门通过检查等手段了解金融机构的执行情况，并根据执行情况采取相应的监管措施，同时，监管部门通过对金融机构的监管获取涉嫌洗钱的可疑交易线索，移送司法部门打击洗钱及其上游犯罪。
在一国反洗钱制度的初创期，监管者不应假定，反洗钱工作的机理及价值将轻易被金融机构所广泛接受。在此前提下，以规则为本的监管方式既直接，也富有效率。一方面，监管者有责任首先建立健全的反洗钱规则，为缺乏动力和经验的金融机构履行反洗钱义务提供可遵循的具体标准：另一方面，监管者需要强化强制性的监管措施，促使金融机构在反洗钱方面发挥防御作用。
鉴于我国尚处于反洗钱起步阶段的现实状况，当前我国金融业反洗钱监管主要遵循了规则为本的方式。从我国的实践来看，在《反洗钱法》出台后，法规层面上，人民银行会同“三会”陆续出台了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法>，完善了反洗钱有关的金融规章制度。这些反洗钱规章制度对金融机构如何建立反洗钱内控制度、报告大额可疑交易报告和涉嫌恐怖融资的可疑交易报告、识别客户身份、保存交易记录等提出了更加具体、明确的要求，指导了反洗钱起步阶段我国金融机构反洗钱工作的顺利开展。
从具体操作实践来看，除2007年出台的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》对金融机构客户身份识别明确提出要进行风险等级划分外，我国反洗钱监管基本遵循了规则为本的原则，这与我国反洗钱工作刚刚起步也有着密切关系。在我国监管实践中，人民银行对金融机构开展了大规模的现场检查工作，推动反洗钱工作在金融领域的逐步深入。2005年、2006年、2007年和2008年中国人民银行依法分别对3351家、3378家、4533家、5504金融机构（含其分支机构，下同）进行了反洗钱现场检查。其中2008年检查银行业金融机构3451家，证券期货业金融机构288家，保险业金融机构1 765家。
对于现场检查中发现的违规问题，中国人民银行依法进行处理，对部分金融机构实施了行政处罚，2005年、2006年、2007年和2008年罚款金额分别为5600万元、4052.23万元、2652.42万元、1874万元人民币。2008年全年被处罚金融机构共计304家，其中：银行业金融机构236家，证券期货业金融机构1 7家，保险业金融机构51家。另外还对金融机构反洗钱违规行为负有直接责任的62位高管人员处以总计人民币34万元罚款。
二、“风险为本”金融业反洗钱监管方式
风险为本的金融业反洗钱监管方式是当前国际上比较通行的监管方式。该方式以规范的监管程序，通过建立科学的风险分类与评价体系，对监管对象的洗钱风险状况进行系统性评估，衡量和识别被监管机构面临的洗钱风险类别和程度，关注其最大洗钱风险环节，激发金融机构主动性防范洗钱风险和潜在隐患，以维护金融体系的安全。
风险为本的金融业反洗钱监管方式的特点在于贯彻了“风险为本的方法”原则（ Risk-basedApproaches.RA）。RA是指反洗钱规制范围内的义务主体应当科学准确地评估本行业、本单位、本部门面临的洗钱风险，有轻重、有主次地履行反洗钱合规职责，以有效监控和防范潜在的洗钱行为。按照美国“金融犯罪执法网”（FinCEN）的概括，也可以简单理解为相关主体应“将最多的反洗钱合规资源投入到洗钱风险大的业务领域”。
按照英国“反洗钱联合指导小组”（JMLSG）的总结，金融行业反洗钱的RA原则核心要求主要包括两方面：一是反洗钱制度体系必须能够充分反映与业务和客户相关联的洗钱风险；二是必须充分考虑真正的交易客户不在场时更大的洗钱及恐怖主义融资风险。
风险为本的金融业反洗钱监管方式的实质是相关主体从风险管理（risk management）的角度来组织实施反洗钱工作，通过风险识别、评估、控制、检查和措施改进等诸多环节，将洗钱风险控制在主观风险容量和客观风险容量范围之内，以获得最大的反洗钱成效。
三、规则为本向风险为本的转变
在FATF “40+9项建议”和沃尔斯堡集团自律性反洗钱原则积极倡导和影响下，各国反洗钱监管理念出现了由“规则为本”反洗钱方式向“风险为本”反洗钱方式的重大转变。风险为本的监管方式要求监管部门对监管对象进行风险识别和分类，对高风险的金融机构采用更全面及详尽的监管措施，对低风险的金融机构采用简化监管措施。风险为本的反洗钱方法激发起金融机构反洗钱的内在动力，针对不同金融机构可能被不法分子所利用的漏洞，制定相应的内控制度，采取有效的防范措施，并与执法机关和监管部门密切配合，减少金融机构受洗钱等金融犯罪行为侵害的风险。
金融行业最初的反洗钱制度建设并没有融入RA基本理念，只是一般性地规定了反洗钱行动特有的客户尽职调查、交易记录保存和大额及可疑交易报告提交等措施，采用规则为本的反洗钱监管模式。但是，金融机构提供的经营业务或服务商品多种多样，往来的交易客户形形色色，交易的方式和渠道日新月异，对应的洗钱风险也高低不一。反洗钱的日常工作如果不加分别、不辨主次地一概平均用力，既会增加合规成本支出，又不一定能收到较好的效果。一些反洗钱国际组织在汇总分析相关数据资料以后，较早意识到了上述问题，开始发出反洗钱制度要采取”风险为本的方法或手段”的原则建议，例如，反洗钱的“金融行动特别工作组”（FATF）、“巴塞尔银行监管委员会“（BCBS）、“国际保险监督官协会”（ lAIS）、“国际证券委员会组织”（IOSCO）以及“沃尔夫斯堡集团”（Wolfsberg Group）等组织的反洗钱文件均对此有所涉及。2001年“9·11”恐怖袭击发生后，国际社会越发认识到反恐怖主义融资的极端重要性，RA原则也随即被加入到反恐融资行动中。目前，英国、美国和澳大利亚等国金融行业的反洗钱实践已经开始贯彻RA原则。
以英国为例，英国以风险为本的反洗钱监管在以下方面取得积极进展。一是明确反洗钱与商业风险控制之间的关系，明确两者的目的所在，这是英国金融监管当局推行RA时首先采取的步骤。二是英国的金融监管部门能够对不同类型的金融机构进行检查和评估，并按照不同主体的风险类别进行深度调研，因此能够深刻地了解到金融领域存在的反洗钱薄弱环节。三是金融监管当局区分不同的监管对象，实行有差别监管。英国的监管机构将金融机构所存在的洗钱风险划分为高风险、中高风险、中等风险、低风险四级，实施不同强度的监管。金融监管部门的风险评估不仅要参考已发生的案件，更要测评可能发生的危害性后果。英国的监管机构也表示，在评定外国金融机构的分支机构时，他们还要参考母国的反洗钱状况，对于FATF指定的反洗钱不合作国家、离岸金融中心的金融机构，风险级别会相应予以提高。四是英国的风险评估和检查已实现了制度化。行业监管部门每三年就会对所有的金融机构，轮流检查或评估一次，高风险机构被访的频度还会相应提高。对评估结果，监管部门也定期向业界发布。
以中国香港为例，风险为本原则在香港金融业反洗钱监管中也得到了广泛应用。香港金融监管部门对银行、证券期货及保险行业下发的反洗钱指引中均要求金融机构按照风险为本的原则对客户身份进行查证。如保险业监理处在《防止洗黑钱及恐怖分子筹资活动指引》中详细规定了客户接纳程序和对客户身份进行仔细查证的要求，要求保险机构对客户风险状况应考虑保单的性质、相关活动的频密程度和规模、客户的来源地（如不合作国家及地区）、客户的背景（如政界人士）、客户的业务性质（如赌场）、交款方式和缴款类别等。这些为金融机构开展客户尽职调查和上报可疑交易提供了明确的方向性指引。同时，金融监管部门在对金融机构反洗钱监管中也采用了风险为本的监管方式。如香港金融管理局推行了一套以风险为本的审慎监管制度，对银行反洗钱活动风险状况进行评估，按照风险水平制定监管方式。香港联合财富情报组（Joint Financial Intelligence Unit）也采用风险为本原则对有关机构上报的可疑交易报告进行初步核查，对高风险的交易进行全面调查。
从欧盟的实践来看，欧盟在成员国中积极推行风险为本的金融业反洗钱模式。2005年欧盟发布第三个反洗钱指令，在法律层次上加入以风险为基础的分析，把客户分为不同风险等级，分别为低风险客户、普通风险等级、较高风险等级，如与洗钱严重国家有联系的，则为较高风险等级。要求金融机构应建立以风险为基础分析的政策和程序，对客户的背景、出生地、职业、关联账户、商业行为或其他风险指数给予合理关注。
从有效性角度来看，与以规则为本的监管方式相比，风险为本的金融业反洗钱监管方式在防范与控制洗钱风险，提高反洗钱工作有效性方面发挥着更为持续和积极的作用：
首先，风险为本的监管模式，贯彻了比较先进的监管理念。风险为本的监管模式意味着将监管的重点放在风险管理而非合规方面，它可以在较大程度上调动金融机构的主观能动性，从而弥补“一刀切“的规定存在的僵化与不足。风险管理应该包含被监管机构通过履行强制性义务管理法律风险和监管风险，其前提是遵守规程并有相应的机制保证规程的执行。有效的监管制度要能配合市场的发展，避免出现过度监管，以致阻碍市场的发展，要让金融机构有足够的空间做出商业决定。作为监管机构，反洗钱监管部门的责任是要制定准则，确保金融机构有足够的风险管理措施来防范洗钱风险，从而增强抗风险能力和提高反洗钱工作效率。
其次，风险为本的监管模式，有利于把有限的监管资源用在最迫切需要监管的标的上。它强调及早发现在个别金融机构和金融业整体层面上逐渐形成的洗钱风险，将监管工作的重点集中于风险较高的机构和业务范畴，通过集中关注风险使资源运用集约化，将检查人员的资源集中于认可机构面对的最大风险环节，从而节省检查人员就个别机构进行全面检查所需要的时间，使监管人员可以更多地利用认可机构的管理报告资料，更清楚地了解认可机构的管理素质、业务特点及面对的风险，有效降低了监管工作成本，提高了反洗钱监管效率。同时，通过对金融机构所面对的洗钱风险种类、风险水平及管理能力的分析与评估，越来越有针对性地引导金融机构对所承担的风险采取足够的管理措施，从而提高金融机构反洗钱工作绩效。
第三，风险为本的监管模式，是将纷繁复杂的监管工作程序化、规范化的制度安排。建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和作出监管决策的制度和操作程序，是将纷繁复杂的监管工作程序化、规范化的制度安排。它将反洗钱监管过程中定量分析和定性分析有机地结合起来，并为由“性”到“量”，再由“量”到“性”的转化铺设了简捷的桥梁。此外，它正确划分了金融机构所有者、经营者与监管者的责任。强调代表金融机构所有者的董事会、董事自身及高级管理人员是管理和控制洗钱风险的第一责任人，风险管控应成为董事会和管理层的重要职责之一，贯穿于其工作始终。否则即为失职。监管者的责任是评估金融机构洗钱风险程度和管控风险的能力。通过发布指引和窗口指导等措施督促金融机构提高风险管控能力。因此它特别强调金融机构的公司治理和内部管控能力的建设。
四、国际反洗钱经验对我国反洗钱工作的启示
国际反洗钱实践证明，风险为本原则无论是金融机构对其客户、产品的反洗钱监管，还是反洗钱监管部门对金融机构和特定非金融机构的监管都是比较有效的。其最主要的特点是在比较有限的监管资源条件下，尽可能地实现监管效果的最大化。当然由于我国的反洗钱工作起步相对较晚，法律环境和公众意识等方面与发达国家相比有较大的不同，因此利用风险为本原则开展反洗钱监管需要一个循序渐进的过程。不过，风险为本原则的广泛采用是国际反洗钱监管的趋势之一，我国应积极研究，有效加以利用。
（一）从战略角度推动风险为本方法的实施
从发达国家经验来看，风险为本的监管方法不仅仅局限于一项监管策略，而是涉及到义务主体、监管机构、金融情报中心等多个部门，是构建整个反洗钱体系的基石之一，是推动反洗钱体系变革的主要动力。在相关条件不具备的情况下，难以实施风险为本的监管方法。建议我国制定反洗钱战略时，在推动风险为本反洗钱监管的战略目标下增加如下行动要点：逐步研究并适时在目前反洗钱法律制度体系中增加风险为本的反洗钱监管内容，并制定规范性文件进一步明确风险为本的反洗钱监管要求：研究建立洗钱风险理论模型，在此基础上改进非现场监管指标体系和现场检查制度；在风险评价的基础上推行分类监管；条件成熟时，在金融领域全面推进风险为本的反洗钱方法。
（二）制定指引以明确风险为本反洗钱监管要求
首先，应根据具体业务类别制定反洗钱业务指引。例如将银行业务划分为授信、现金存取款、中间业务、国际业务等类别，根据具体业务，明确监测、识别、管理风险方面的监管要求，即在具体业务中，如何根据风险采取可疑交易监测、客户身份识别、交易记录保存、培训等方面的针对性措施。其次，制定反洗钱公司治理（管理）方面的指引，明确在具体业务之上，更为宏观的公司治理（管理）层面上的反洗钱监管要求。此外，可针对具体业务制定和改进可疑交易标准，使可疑交易标准能够真正反映风险，且可以根据具体业务的变化而更新，待金融机构熟悉各类业务可能涉及的可疑交易之后，逐步过渡到由金融机构自行掌握标准、自行判断可疑交易。
（三）加强对洗钱风险可能性模型及计量方式的研究
洗钱风险可能性计量是判断洗钱风险的关键环节，因此应加强对洗钱风险可能性计量方式的研究。通过建立对洗钱风险可能性的科学评价方式，确定对可能性进行评价所需要收集的信息指标，改进目前使用的非现场监管指标，完整地反映风险信息。
（四）重点对反洗钱内控措施有效性进行评价
对洗钱风险的可能性进行评价也就是对反洗钱内控措施的有效性进行评价。在风险为本的监管框架下，当大额或可疑交易漏报时，应将重点放在分析漏报所反映的内控措施有效性缺陷方面，从制度缺陷角度考虑对金融机构进行处罚，处罚力度应与风险的大小匹配。
