文化产业政策与制度创新研究（中）
创新实践：文化产业政策与制度创新的内容
党的十五届五中全会特别是党的十六大以来，我国进入文化产业政策与制度全面创新的年代。这是一个文化产业政策和制度不断推陈出新的年代，是中国文化产业迅速发展的年代。如何创新？我国文化产业的创新必须借助于国家政策的力量，通过制定有效的文化产业政策，支持文化产业的发展。从何处创新？创新必须从影响和束缚文化产业发展的一系列矛盾和问题入手。阻碍文化产业发展的主要矛盾和问题表现在：宏观管理政出多门，没有形成全面系统的指导文化产业发展的产业政策体系；文化资源没有得到充分的利用，投资主体单
一、行业限制过多，市场对文化资源配置没有起到基础作用，造成文化资源的大量闲置和浪费；产业结构不合理，传统文化产业的比重较大，现代新兴文化产业发展不够；文化产业组织还处于小规模分散化状态，文化产业单位普遍缺乏活力。文化产业要发展，就必须进行大胆改革，进行政策与制度创新。
一、创新文化产业政策
（一）确立文化产业地位政策
国家“十五”计划首次提出文化产业的概念，这是一个历史性创新。从“七五”计划到“十五”计划的不同提法，反映了这个创新的历程。“七五”计划提出“进一步发展新闻出版、广播电视、文学艺术等各项文化事业”，“八五”计划提出“新闻出版、广播电视、文学艺术等各项文化事业在社会主义现代化建设中具有重要作用”、“进一步繁荣文化事业”，“九五”计划提出“大力发展各项文化教育和社会福利事业，加强公共文化和福利建设”、“加强新闻、出版、广播电视等方面的工作”，“十五”计划明确提出了完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展的任务和要求。这一创新是建立社会主义市场经济体制对文化发展的必然要求，是有中国特色社会主义文化发展的必然选择，是文化产业自身实践和理论研究的必然结果。 十六大报告第一次在党的报告里使用文化产业的概念，详尽论述了发展文化产业的意义、作用、发展要求和目的，报告明确了文化产业和文化事业的区分，并把文化产业与深化文化体制改革紧密结合在一起。报告把积极发展文化产业，放到了增强我国文化产业整体实力和竞争力的战略层面。十六届四中全会把提高建设社会主义先进文化的能力作为加强党的执政能力建设的一项主要任务。2005年中央中央、国务院制定《关于深化文化体制改革的若干意见》，从战略高度明确了“加快文化事业和文化产业发展，是加快社会主义现代化建设的内在要求，是提升我国综合国力的迫切需要，是实现经济、政治、文化和社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容。” 2006年中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，认为当今世界，文化与经济、政治相互交融，与科技的结合日益紧密，在综合国力竞争中的地位和作用日益突出，越来越成为衡量一个国家综合实力强弱的重要尺度之一。在复杂的国际环境中，要赢得国际竞争，不仅需要强大的经济实力、科技实力和国防实力，同样需要强大的文化实力。明确要求，加快发展文化产业，激发民族生命力，增强民族凝聚力，提高民族创造力，在国际竞争中占据制高点，掌握主动权。从十五届五中全会到《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》出台，体现了我国发展文化产业战略地位的确立过程。
（二）组建大型文化企业政策
文化产业政策创新突破口在何处？文化产业发展的制约因素首先是来自文化企业自身。我国文化企业主要问题是规模小、分散化、没有竞争力。因此，必须通过企业组织结构的创新，解决文化产业规模经营和专业化协作的问题。早在1999年，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》，要求“在省、自治区、直辖市组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团”，随后“三台合一”的模式开始形成。2001年，中共中央办公厅发布了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署
深化新闻出版广播影视业改革的若干意见>的通知》，强调以结构调整为主线，以集团化建设为重点和突破口，着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法规体系、市场环境、开放格局五个方面进行创新，以进一步壮大企业实力、增强活力，提高竞争力。同年文化部下发《文化产业发展第十个五年计划纲要》，提出“对规模经济效益显著的行业，形成以若干大型企业（集团）为主体的市场结构”，明确要求：“打破地区、部门分割，通过兼并、联合、重组等形式，形成一批跨地区、跨部门、跨所有制乃至跨国经营的大型文化企业集团。国家集中培育几个具有导向性、规模化、拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强的文化企业集团，如演出集团、音像集团、影视集团、文化旅游集团、艺术品经营集团等。”在政府推动下，文化产业集团如雨后春笋。到2003年初，我国已经批准成立了69个传媒集团，其中包括38个报业集团、13个广电集团、1家期刊集团、9个出版集团、5个发行集团和3个电影集团。2001年，内地报业广告营业额超过1亿元的报社（集团）已经达到50家以上，占内地报业广告营业额的80%。 2004年国务院对文化部关于组建对外文化集团公司等有关问题做出批复。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决定》提出要形成一批大型文化企业。《关于深化文化体制改革的若干意见》中，明确提出大力提高文化产业规模化、集约化、专业化水平，“支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组。有条件的可组建多媒体文化企业集团。” 文化产业集团化获得了国家政策的强有力支持。2004年和2006年，仅文化部先后两批命名了78家国家文化产业示范基地。另外，内蒙古、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、河南、广东、深圳、广西、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏15个省、自治区、市分别命名了各自的文化产业示范基地。
（三）培育和规范文化市场政策
文化市场的正常运行与健康发展对文化产业具有决定意义。我国文化市场零散分割，流通渠道不畅，难以形成统一的市场网络，影响文化产业的发展，此外，我国文化市场处于发展的初期，存在多方面问题，需政府政策的扶持和调控。因此文化市场建设的主要任务，一是培育二是规范。
文化产业的弱小带来文化市场的不成熟，文化市场需要培育。在2001年文化部《文化产业发展第十个五年计划纲要》中，明确要求清除阻碍建立和形成统一的文化市场的各种壁垒，营造公平竞争的市场环境。在中共中央《关于深化文化体制改革的若干意见》中，则明确提出了培育现代文化市场体系的目标，并在加强文化产品和要素市场建设、完善现代流通体制、建立健全市场中介机构和行业组织，提出了具体的政策措施，如重点培育书报刊、电子音像制品、演出娱乐、影视剧等文化产品市场；加强资本、产权、人才、信息、技术等文化生产要素市场建设；培育和规范以网络为载体的新兴文化市场；建立书报刊、影视产品、音像制品、电子出版物、艺术品、演出剧目的现代市场营销系统等。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出健全各类文化市场，更加明确了在发展文化产品市场、完善文化要素市场、培育农村文化市场、健全文化行业组织、鼓励和引导文化消费、培育全国和区域性的大型现代流通组织、建设辐射全国的区域文化产品物流中心、发展现代文化产品连锁经营、积极发展文化电子商务等方面的具体政策。
1994年国务院颁布《音像制品管理条例》，这是我国第一个文化行政法规。此后，一系列规范文化市场的文化行政法规相继出台。1996年颁布《电影管理条例》，1997年相继颁布《营业性演出管理条例》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》和《广播电视管理条例》，1999年颁布《娱乐场所管理条例》。与此同时，国家文化行政部门依照国务院条例相继出台部门规章。2001年国务院办公厅发布《关于进一步整顿和规范文化市场秩序的通知》，对互联网上网服务营业场所、电子游戏经营场所、歌舞娱乐服务场所、音像制品经营场所、出版物和计算机软件市场、印刷业及文物市场提出了具体整顿和规范办法。
文化市场准入制度也取得历史性的突破。为了使国内法规与WTO承诺相一致，2001年起国务院和有关部门开始修改有关文化行政法规。修改后的《音像制品管理条例》、《电影管理条例》和《出版管理条例》分别规定，国家允许设立从事音像制品的分销业务的中外合作经营企业；允许企业、事业单位和其他社会组织以及个人投资建设、改造电影院，允许中外合资和合作方式建设或改造电影院；允许设立从事图书、报纸、期刊分销业务的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。2002年文化部修改后的《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《实施细则》和2003年出台的《关于支持和促进文化产业发展的若干规定》，明确提出了降低门槛，向民营资本开放的具体政策。有关文化行政部门也做出了相关产业的政策创新。
（四）鼓励高科技文化产业发展政策
发展高科技文化产业是世界文化产业发展的趋势。鼓励高科技文化产业发展既是我国文化产业的一项重要政策，也是我国发展文化产业的一个重要战略。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出发展重点文化产业，要求确定重点发展的文化产业门类，推动国家数字电影制作基地建设、国产动漫振兴工程、“中华字库”工程等一批具有战略性、引导性和带动性的重大文化产业项目，在重点领域取得跨越式发展。动漫产业政策和游戏产业政策是其中两项重要政策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将推动动漫产业的发展列入其中。2006年国务院办公厅转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，提出了推动我国动漫产业发展的一系列政策措施，建立了由文化部牵头，相关9个部门参加的扶持动漫产业发展的部际联系会议制度。这份文件第一次系统、全面地提出了我国动漫产业的发展政策，第一次在政府主导下主张通过财政等政策推动我国文化产业某一门类的发展。 在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出了加快发展民族动漫产业，大幅度提高国产动漫产品的数量和质量。广电总局还下发了《关于进一步规范电视动画片播出管理的通知》，保障国产动画片的播出，鼓励动画原创。2005年文化部和信息产业部联合下发《关于网络游戏发展和管理的若干意见》，首次公布我国政府的网络游戏政策。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确要求“开拓动漫游戏、移动电视等新兴市场”，“积极发展网络文化产业，鼓励扶持民族原创的、健康向上的网络文化产品的创作和研发”。另外有关文件明确了网络文化产业享有软件产业的优惠和知识产权保护的政策。
（五）促进文化产品出口政策
发展外向型文化产业，鼓励文化产品出口，是我国入世后文化产业发展的重要战略。文化部《文化产业发展第十个五年计划纲要》提出要鼓励文化产业单位面向国际市场，充分利用两个市场、两种资源发展外向型文化产业，出口优秀的、具有民族特色的文化艺术产品。2003年在《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中，明确提出了实施“走出去”的发展战略。2005年文化部制定了《国家文化产品出口示范基地认定管理办法（暂行）》，并全面开展了国家文化产品出口示范基地认定工作。同年，中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、商务部和海关总署联合下发了《关于加强文化产品进口管理的办法》，中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》。2006年，国务院办公厅转发了文化部等八部门的《关于鼓励和支持文化产品和服务出口若干政策》。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》具体规定了培育外向型骨干文化企业和实施 “走出去”重大工程项目的具体政策，关于做大做强对外文化贸易品牌，重点是扶持具有中华民族特色的文化艺术、演出展览、电影、电视剧、动画片、出版物、民族音乐舞蹈和杂技等产品和服务的出口，支持动漫游戏、电子出版物等新兴文化产品进入国际市场；发挥国有文化企业在对外文化贸易方面的主导作用，鼓励投资主体多元化，形成一批具有竞争优势的品牌文化企业和企业集团。同时要求，整合资源，突出重点，实施“走出去”重大工程项目，加快“走出去”步伐，扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年，文化部、商务部
等六部门又出台了《文化产品和服务出口指导目录》，并下发文件要求各地上报重点文化出口企业和重点文化出口项目。
（六）支持文化产业发展的金融政策
我国传统的文化投融资体制是在计划经济体制框架下形成的，这种资源的配置方式的低效率导致我国文化投资主体和投融资渠道单一，国有文化单位体制僵化、机制不灵，从而使文化产品和文化服务供给严重不足，文化产业发展的受到极大的限制。文化部《文化产业发展第十个五年计划纲要》提出要调整投融资政策，广开发展文化产业的筹资渠道，鼓励和放宽各种社会资金投入国家鼓励发展的文化行业和产品，取消一些对非国有经济成分投入的限制。2001年国务院办公厅转发了原国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，将旅游、文化、体育等新兴服务业作为“十五”期间发展的重点，进一步对社会资本开放准入门槛。2003年国务院办公厅下发《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，对通过股份制改造实现投资主体多元化的文化企业,符合条件的可申请上市等投融资问题做出了四项具体政策。2004年国务院下发《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》和《关于投融资体制改革的决定》，进一步放宽了社会资本的准入范围。2005年国务院专门下发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，在具体十项规定中，明确社会资本可进入和不可进入的文化产业领域。同年，国务院下发了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，在加大信贷支持力度、拓宽直接融资渠道、鼓励金融服务创新和建立健全信用担保系统方面加大支持非公有制经济做出了具体的政策规定。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》重申认真落实《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，创造良好的政策环境和平等竞争机会，加强和改进服务，鼓励支持非公有资本进入政策许可的文化产业领域，支持非公有制文化企业的发展。
（七）扶持文化产业的财政税收政策
总的来说，我国文化产业组织比较弱小，需要国家在经济政策上予以扶持，尤其是财政税收政策。同时我国文化产业组织大多数是由事业单位转变为企业单位而来，因而转变过程中更离不开财政的支援。财政税收是最有效的调节手段，通过进一步完善财政政策，实施优惠的税收政策，促进文化产业的发展。2003年国务院办公厅下发《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，明确了试点地区可安排文化产业发展专项资金，并制定相应使用和管理办法，采取贴息、补助等方式，支持文化产业发展和在企业所得税、营业税、增值税、进口关税和进口环节增值税、城镇土地使用税、房产税实行减免的优惠政策。2005年国务院下发了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确加大对非公有制经济的财税支持力度，要求扩大国家促进中小企业发展的专项资金，省和有条件的市、县设立财政专项资金。同年，财政部、海关总署、国家税务总局下发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》和《关于在文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，出台了具体的税收减免的优惠政策。
（八）加强文化产业人才培养和学科建设的政策
文化部在《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中，明确要求抓好文化产业人才的培养工作：完善人才激励机制，拓宽人才选拔途径，创造优秀人才脱颖而出的环境；大力培养和引进经营管理人才、文化经纪人才和科技创新人才等各类文化产业急需人才，吸引和聘用海外高级人才，实施引得进、留得住、用得活的人才战略；鼓励支持文化产业创新与发展研究基地以及有条件的综合性大学，参与文化产业人才培养、培训工作，为文化产业可持续发展积累人力资本。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确将加强高等学校人才培养和学科建设，充分发挥高等学校在建设先进文化、培养文化人才中的重要作用作为规划的具体
内容，鼓励有条件的高等学校整合相关学科资源，集中开展文化产业重大理论和现实问题研究，为先进文化建设服务；鼓励文化单位与高等学校合作举办高级研修班、培训班，培养高素质的专业技术人才、经营管理人才；鼓励和支持文化人才参加学术研究和交流，承担重大课题和项目。1999年和2002年，文化部分别在上海交通大学和北京大学设立了国家文化产业创新与发展研究基地，为促进我国文化产业的起步和发展发挥了积极作用。今年为引导我国文化产业理论研究向纵深发展，根据文化产业形势的需要，文化部又命名了6个国家文化产业研究中心，并向各文化产业创新与发展研究基地和文化产业研究中心下达了2007年度文化产业研究课题任务，要求就文化产业发展中的若干重大课题展开研究，为政府和企业决策提供参考。
二、创新文化产业制度
（九）创新文化产业产权制度
产权制度创新的核心是产权变革，而产权变革就是要实现所有制结构创新，形成有效的激励、约束机制，建立起实质意义上的法人治理结构和现代企业制度，以此推动文化产业可持续发展。首先，进行所有制结构的制度创新。2005年国务院下发《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确了公有制为主体、多种经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，提出了放宽非公有制经济市场准入的范围，随后国务院又下发《关于非公有资本进入文化产业的若干规定》，提出进一步引导和规范非公有资本进入文化产业，逐步形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的文化产业格局。同年，文化部、财政部、人事部和国家税务总局联合下发了《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》。此前，在我国加入世界贸易组织的谈判中，已经承诺对外资开放的文化产业领域。这样文化产业国有单一所有制的格局被打破，文化产业的多种所有制结构得以建立。其次，积极推进产权变革。在《关于深化文化体制改革的若干意见》中，明确提出了按照现代企业制度的要求，加快推进国有文化企业的公司制改造，完善法人治理结构；加快产权制度改革，推动股份制改造，实行投资主体多元化；符合上市条件的，经批准可申请上市的具体政策规定。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》对经营性文化事业单位转制提出了具体的政策要求：一般艺术院团和除少数承担政治性、公益性出版任务外的出版单位及文化、艺术、生活、科普类等报刊社，新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构，党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位，新闻媒体中的广告、印刷、复制、发行、传输网络部分及影视剧等节目制作与销售部门，分期分批完成转制为企业的任务；同时提出了加快国有文化企业公司制改造的政策目标：以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点，按照现代企业制度的要求，加快国有文化企业的公司制改造，完善法人治理结构，推进产权制度改革，实行投资主体多元化，使国有和国有控股的文化企业真正成为自主经营、自我约束、自我发展的市场主体。
（十）创新文化行政管理体制
十六大以来，根据文化产业发展的要求，不断推进文化行政管理体制和机制的创新，取得了一系列进展。2003年在文化部下发的《关于支持文化产业发展的若干意见》，明确提出进一步转变政府职能，加强宏观调控能力，要求强化政策调节、市场监管、公共服务和社会管理等行政职能，实现从计划经济管理向市场经济管理、从办文化向管文化、从管政府文化单位向管整个文化行业的转变，并提出了政企分开、理顺政企关系，建立符合现代行政制度和现代市场经济要求的新型政企关系的目标。这个时期重点开展了文化行政审批制度的改革。《行政许可法》的实施推动了行政审批制度改革，促进了文化行政管理方式的改革和行政管理水平的提高。仅新闻出版署就取消了“设立出版物批发市场的审批”等28个行政审批项目，向省市下放了5个审批项目。此外，对文化行政机构的设置也进行了尝试性调整。2004年中央有关部门明确了在综合试点的地区的省辖市、县级市和县级现有的文化局、广电局和新
闻出版局合并，设立文化广电新闻局，履行原三个部门的行政管理职能。在《关于深化文化体制改革的若干意见》中，明确提出了加强和改进文化领域宏观管理，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的宏观调控体系，完善预报、引导、奖惩、调节、责任、监督、保障、应对等机制；同时提出了加快转变政府职能的更加明确的要求：明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，实现由办文化为主向管文化为主转变；推进依法行政，改进管理方式，创新管理手段，实现主要以行政手段为主向综合运用法律、经济、行政等手段管理转变。
