试论人大代表述职制度
近年来，随着我国民主法制建设的不断推进和人大工作的深入开展，如何加强对人大代表的监督，发挥好人大代表的作用，越来越被社会特别是从事人大工作的同志所关注。为此，一些地方的人大在这方面作了许多有益的探索，实行人大代表向选民或选举单位述职的制度，便是地方人大在实践中探索出来的重要成果之一。笔者认为，人大代表述职制度填补了目前对人大代表监督的空白，值得提倡和推广。
一、实行人大代表述职制度的必要性
人大代表是各级国家权力机关的组成人员，是代表人民行使管理国家和社会事务权利的使者。人大代表履行职务的状况如何，直接关系到各级人大能否正确、充分地发挥权力机关的作用，关系到能否充分发挥人民代表大会制度的优越性。让代表向选民或选举单位述职，进一步确认了人民群众与人大代表之间监督与被监督的关系，为人民群众或选举单位对代表的履职情况进行监督提供了一个有效的载体，这无论在理论上还是在实践上都具有重大的意义。
第一、实行代表述职制度，是贯彻落实宪法和法律，完善人大监督机制的具体体现。根据现代法学理论，任何一种权力都必须受到制约，不受制约的权力是不存在的。人大代表作为国家权
1 力机关的组成人员，理所当然也应受到制约和监督。所以我国宪法和法律都明确规定，人大代表必须接受原选举单位或原选区选民的监督。如宪法第102条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、直辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”选举法第43条规定：“全国和地方各级人民代表大会代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”代表法第5条规定：“代表受原选区或者原选举单位的监督”。因此，人大代表接受选民或原选举单位的监督，是我国多部法律的明确要求。但遗憾的是，所有的规定都比较原则，至于如何实施监督，谁来组织等等，则缺乏可操作性的规定，致使这项法律规定长期以来，在许多地方都未得到很好的贯彻落实，使人大代表履职情况一直游离于法律监督体系之外。建立并实施代表述职制度，不仅符合宪法和法律的原则，具有充分的法律依据，而且进一步完善了人大的监督制约机制，开辟了选举单位或选民对自己所选代表实施监督的有效途径，保障了宪法和法律的有效贯彻实施。
第二、实行代表述职制度，是增强人大代表的代表意识，发挥好代表作用的客观要求。人大代表不是一种荣誉，而是一种实实在在的职务。既然是职务，就要履行职责，反映人民群众的愿望和要求，代表人民群众的根本利益，尽心尽责地为人民群众办实事。但不容否认，有的代表对执行代表职务并无多大热忱，他们热衷的只是人大代表这一称号的光环。当选代表后，有的从未
2 发过一次言，代表活动参加的次数也是屈指可数，走访和联系选民那就更谈不上了。但在现行的体制下，代表的这种失职或不作为行为，原选举单位的代表或原选区选民由于缺乏知情渠道，往往知之甚少，甚至一无所知，监督也就更无从谈起。实行代表述职制度，就有效地保障了选民或原选举单位对代表履职情况的知情权，实现了选民或原选举单位对代表进行监督的经常化、制度化。这不仅架起了代表与选民或原选举单位联系的桥梁，密切了代表与选民或原选举单位的联系，而且增强了代表的责任心，提高了他们履行职责的自觉性，促使他们积极反映民意，努力维护人民群众的利益，真正体现“人民代表人民选，人民代表为人民”的宗旨。
第三、实行代表述职制度，是培养人民群众民主意识，行使当家作主权利的生动实践。人大代表是人民群众选举产生的，必须对人民群众负责。让原选举单位或原选区选民听取人大代表述职并进行评议，把选举代表权力和监督代表的权力结合起来，使人大代表始终臵于人民群众的监督之下，真正体现人民群众才是一切权力的终极拥有者。选民或原选举单位评议代表，提出意见和批评的过程，就是进行民主法制教育和选民权力教育的过程，就是广大人民群众体验和感受民主的最好的实践活动。人民群众从中可以真切地感受到人民代表大会制度在社会政治生活中的地位和作用，这对于增强人民群众的民主参与意识，加快民主法制建设进程，实施依法治国方略，都会起到积极的推动作用。
二、代表述职需明确和规范的几个问题
代表述职制度虽然是被理论和实践所证明了的一种行之有效的制度，但总的来看，目前实践的面还不广，实行的时间也不长，基本上还处于探索、试验阶段，各地的做法也不尽相同，缺乏统一的规范，一些问题还有待于进一步探讨和总结，以便更加规范和完善。
1、关于代表述职的内容。代表述职的内容，应该紧紧围绕代表的权利和义务来进行。具体来说，应该包括五个方面的内容：⑴遵守宪法和法律法规，贯彻执行党的方针政策的情况；⑵参加本级人民代表大会会议，贯彻人大及其常委会决议决定的情况；⑶联系原选区选民或选举单位，听取和反映群众意见，向本级人大提出建议、批评和意见的情况；⑷积极参加小组活动和视察、执法检查等活动的情况；⑸带领群众脱贫致富奔小康，为选民或选举单位做好事办实事的情况。有了统一规范的述职内容，代表述职和选民或选举单位评议就有了统一的标准。
2、关于组织述职评议的主体。代表述职评议是一项全新的工作，要保证代表述职评议活动的顺利进行，就必须加强对代表述职评议活动的组织领导，明确组织述职评议活动的主体。根据代表产生的方式，组织述职评议的主体应分成两类。一类是直接选举的代表的述职。对这类代表的述职评议，可以依照换届选举时建立选举工作领导小组的做法，按选区成立述职评议领导小组，主持整个述职评议活动。另一类是间接选举的代表的述职。根据
4 法律规定，这类代表应该向她的原选举单位，也就是选举产生她的下一级人民代表大会述职，对这类代表述职评议活动的组织，理所当然也就可以完全按照人代会的组织程序，由大会主席团主持代表的述职评议活动。鉴于人代会一般会期都较短，法定议程也比较多，安排代表述职可能有一定难度，所以从实际出发，间接选举的代表也可以向原选举单位的常设机构——人大常委会述职，再由人大常委会在每年人民代表大会的工作报告中，向全体代表报告代表的述职评议情况。如果采用后一种述职形式，则组织代表述职评议活动的主体无疑就是人大常委会。
3、关于代表述职评议结果的处理。开展代表述职评议活动，只是对人大代表实施监督的一种手段，要达到评议的目的，关键还是要抓好评议意见的整改落实。否则，不但发挥不了述职评议鼓励先进，鞭策落后的监督作用，而且还会严重挫伤述职代表迎评和选民或选举单位参评的积极性。笔者认为，代表述职评议的结果应从三个方面进行落实：一是确定等次。通过民主测评，将代表履行职责情况确定等次，分别为优秀、称职、不称职。二是落实整改意见。选民或选举单位在述职评议过程中对代表提出的意见和要求，应及时向代表反馈，督促其整改，并限期报告整改结果。三是实行奖惩。对被评为优秀者，同级人大常委会或乡镇人大要大力宣传，适时进行表彰和奖励；对严重不称职或整改不达标及拒不落实整改意见，选民或选举单位参评代表反映强烈的述职代表，可依法罢免其代表资格。
三、代表述职评议需坚持的几项原则
为保障代表述职评议活动的顺利进行，确保其取得预期的效果，在述职评议工作中，必须始终坚持以下几项原则：
1、坚持党的领导和人大常委会指导的原则。代表述职评议的主体虽然是原选区选民和原选举单位的代表，但由于他们都相对较为松散，组织不太严密，让他们自发组织述职评议活动，显然是不太行得通的。要想使代表述职评议活动能够顺利进行，保证其坚持正确的方向，不走调，这就离不开党的领导和人大常委会的指导。在开展活动前，述职评议活动的组织机构要主动向同级党组织汇报有关活动方案，积极争取同级党组织的理解和支持。人大常委会则着重要帮助原选区或原选举单位建立组织机构，协助其制定好活动计划，加强对活动的业务指导。在此需要指出的是，无论是同级党组织还是人大常委会，在领导或指导这项工作时，都要注意方式方法，不能横加干涉或越俎代庖。同级党组织在加强领导时，只能通过选民或代表中的党员施加影响；人大常委会则主要是从程序上、法律上对代表述职工作进行指导，不应干预代表述职的具体过程。
2、坚持代表述职的普遍性原则。代表述职应一视同仁，无论是老代表还是新代表，城市代表还是农村代表，都要按计划分期分批或定期向选民或原选举单位述职，不应有例外。特别是担任领导职务的代表、人大常委会组成人员，要放下架子，不搞特殊化，以普通代表的身份，主动到原选举单位和选民中述职，接受
6 监督。如果领导干部不带头参加述职，做不到述职的普遍性，就会挫伤普通代表参加述职的积极性和主动性。代表述职就会变成走过场，起不到任何实际的效果，人大的权威也会削弱。
3、坚持评议主体参与的广泛性原则。对代表开展述职评议，其评议意见必须真正体现民意，因此，无论是召开评议大会，还是形成评议意见，参与的原选区选民或原选举单位代表都必须达到法定人数，代表述职活动才被视为有效，评议结果才具有法律效力。如果是召开选民代表大会或由人大常委会来对代表进行述职评议，则其组织机构也应采取座谈、问卷调查等形式，广泛地征求广大选民或人大代表对自己所选代表的意见，来保证评议意见最大限度地体现广大选民或人大代表的意见，防止以偏概全，违背民意的情况发生。
4、坚持一分为二，客观公正的原则。人大代表相对来说是一个素质较高的群体，但他们不是圣人，不可能十全十美，受主客观因素的影响，他们在履行代表职务方面可能也会有些欠缺。为此，在开展代表述职评议活动中，就必须加强对选民或选举单位参评代表的宣传和引导，使他们树立起正确的指导思想，把握好评议工作的方向。参加评议的选民或代表，应紧紧围绕代表述职的五个方面内容，坚持一分为二的观点，站在公正的立场上，实事求是地评议代表履行职责的情况，肯定成绩，指出问题，真诚地、善意地对今后工作提出建议和意见。特别要注意的是，既要防止评议变成只讲成绩不讲缺点的形式主义，又要防止少数人借
7 评议之机搞个人人身攻击，发泄个人恩怨，甚至对代表进行打击报复。只有这样，才能总结经验，找到差距，评出干劲，增强团结，促进工作。
