关于流域水污染法制建设的几点思考
【摘 要】水是人类赖以生存的资源，近年来，随着水资源污染事件频发，污染的预防与治理更加紧迫。但是水资源自身有流动性、区域整体性、污染多样性等特点，所以治理难度较大。因此，水资源在一定流域内的治理体系建设应运而生，简单来说，就是以流域为单位，分区域、分层以及分阶段治理水资源污染。法律作为维护社会发展的最后一道屏障，在解决水污染防治方面应发挥不可替代作用，文章以法制观点为视角，对流域水污染治理中的法制建设提出建议。
【关键词】水污染；流域；法制建设
一、我国水资源现状
（一）水资源匮乏。资料显示，我国作为一个严重干旱缺水的国家。人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，在世界范围内属于落后水平，位列110位。
与此同时，我国国内劣V类水质所占百分比达13.7%，随着污染加剧，这一百分比正逐年升高。一半以上的水库、河流、湖泊出现水质富营养化，各种有害元素污染，例如纳污染等大量存在。高达55%的地下水被检测定义为较差或者极差水质。海洋污染风险不断加剧，近海生态破坏、赤潮、溢油等时有发生。
（二）污染事件频发。近十年来，我国水资源污染事件的出现频率剧烈增长，为本来就匮乏的水资源现状雪上加霜。例如2006年湖南砷污染、2007年太湖水污染、2011年康菲漏油事件以及2014年的兰州水污染等等。水资源区域内遭到毁灭性的污染，更加导致流域内生态的恶化，出现不可逆转的损失。
随着我国经济发展，越来越多的注意力开始转移到环境建设方面，虽然当前我国水资源的总体情况有所好转，但是局部恶化仍然较为严重，在时代背景下，需要采取综合的治理措施防治水污染，对有关法律进行调整与完善，为水资源的保护提供强有力的支撑。
二、流域水污染法制缺陷
（一）流域水污染防治存在立法空白。目前来看，我国主要以《水法》、《水污染防治法》以及《环境保护法》等相关法律作为水污染防治的主要依据，并取得了一定成绩，但是随着生态环境的不断恶化与科技的不断进步，水资源污染正以多种形态出现，并逐渐趋于复杂，随之而来的则是解决手段更新的缓慢，特别是在法律保障方面举步维艰。近年来水污染事件发生频率不断增加，而对应的立法确仍然处于酝酿状态，许多事件出现了，确无法律评价，造成无法可依的情况，这对于水污染预防极为不利。
（二）我国水事立法处于割裂状态。从立法模式上来看，虽然存在着统一立法和分立立法两种模式，但是分立立法的针对性过强则会造成僵硬与不协调等结果。
在我国来看，《水法》与《水污染防治法》这两部主要法律负责对象大不相同，前者负责水的管理，后者负责水污染的防治，简单说来，就是水量与水质的区分。两部不同的法律造成了一个问题的两面化，从流域角度来看，本身水资源是一个完整的整体，现在由不同的法律进行调整，而不同的法律所代表不同的价值方向，这就造成权责不清，相互推诿等现象，水事法律方面协调性差，最终导致水污染防治节奏缓慢。
（三）法律责任制度虚化。法制责任是确保立法目的实现、法律得以执行的根本保障，从我国的水资源保护法体系中，存在责任设置过轻、处罚力度小的缺陷。虽然2008年修订的《水污染防治法》在处罚金额方面有所提高，但仍不能与守法付出的成本相比较。
从行政责任来看，处罚标准已不能适应现代经济的飞速发展，金额远低于污染者违法的收益，另外监管部门执法能力差，使违法成本降低，行政管理效果差。从刑事责任来看，只注重了结果犯，而忽略了污染中的警示，过分强调实际的污染损害，忽略了被污染的地区生态重建可能需要几十年甚至上百年，从这一角度来看，刑事处罚不超过七年有期徒刑的法定刑简直不值一提。从民事责任来看，存在水资源污染的民事赔偿制度不健全，公益诉讼困难。
三、关于流域水资源保护法制建设的建议
（一）以流域为主体制定相关保护法律。制定《流域水资源保护法》，将流域内水资源作为一个整体去施加保护，将水资源的管理与防治相统一，采用统一立法的形式。从发达国家的立法情况来看，无论是美国、法国等国家，这种以流域整体为单位的立法都取得了巨大成功。因此，应结合我国国情，对流域内整体生态环境立法保护，侧重于水资源的生态价值，从而简化监管体制，理清责任体制，从法律上给予支持。
（二）对流域水污染法律责任从重处理。虽然我国立法机关在不断提高水污染方面的违法成本，但是就目前来看，采用单一处罚手段远不能起到威慑作用。
行政处罚方面引入“持续处罚”或“连续处罚”理念，对于流域内形成的污染以时间计量实施处罚，从违法当日起算，处罚金额叠加，对于拒不履行法律责任的，实施加倍处罚措施。民事处罚方面引入“未来处罚”理念，污染行为对未来的影响程度作为处罚主要依据之一，支持公益诉讼。刑法处罚方面加大处罚力度，对主要责任人应以从重处罚，因刑法具有谦抑性，应降低刑法处罚门槛，配合行政处罚，对流域环境污染者进行刑事处理。
（三）重建流域水资源管理体制。对流域水资源保护引入“负责人”制度，建立专门的流域水资源保护机构组织，针对特定的流域实施管理。同时承担相应的法律责任，对流域内水资源负有开发的权利，但同时也负有保护的义务，是独立的行政主体，同时负责监督相关法律的具体实施。
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