2006年理论研究奖评
关于撤乡并镇后乡镇政府职能定位的思考
中共喀喇沁旗委常委、组织部长李子明
乡镇政府是国家最基层的政权组织，农村税费改革，特别是乡镇机构改革后，乡镇面临的情况发生了很大变化，这就需要根据新形势的要求，对乡镇政府职能进行准确科学定位，讲求实绩与效率，努力建设绩效型政府。
2005年，我旗作为自治区乡镇机构改革第一批追加试点单位,率先实施了新一轮的乡镇机构改革。由于准备充分，部署周密，发扬民主,阳光操作，改革任务顺利完成，极大地提升了党委、政府的形象，营造出了公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，加速了干部队伍年轻化、知识化、专业化进程，缩减了机构编制，实现了政府“瘦身”，减轻了财政负担。改革后，各乡镇顺利交接了资产负债及工作任务等,理清了思路,明确了重点,鼓足了干劲,纷纷整合资源，谋划区域发展和新农村建设,总体运行良好。可谓是改革改出了干劲,改出了士气,改出了动力,改出了素质,改出了效能。然而,机构改革是一个系统工程,完成机构撤并和人员精简后,对乡镇政府职能转换及履行方面的问题仍需高度重视,着力解决。
从改革后运行情况看, 影响乡镇政府职能转换及履行的问题主要有五个方面:一是上下未联动。机构改革后, 乡镇仅设3个办公室和3 1
个中心,但旗县区级机构没有进行改革,势必造成上面千条线下面一根针的局面;另一方面,合村并组没有跟上,撤乡并镇后的村级组织显得数量多,规模小,分布散,让精简人员后的乡镇政府有些吃力。上述两种情况致使乡镇工作处于被动状态,久而久之可能会出现乡镇机构和人员的再次膨胀。二是权责不对等。建设基础设施、保护生态环境、维护社会治安、落实安全生产、发展农村经济等，都是乡镇躲不开的任务，但乡镇却不具备项目管理、资金审批及违法违规处罚等方面的权力，加之有些站所编制上划,人权、财权归上级部门,事权归乡镇,使乡镇处于权责不对等的尴尬状态。三是干部适应慢。改革后，机构减了,人员少了,服务面大了,乡镇工作的要求越来越高，部分干部还没有树立起绩效型政府建设的理念，还未实现由命令型向指导型、由管理型向服务型的彻底转变，服务群众、指导工作的能力和方法还有待于提高和完善。四是服务难度大。撤并后，乡镇辖区面积扩大，人口增多，服务半径延长，加之缺少交通工具, 干部下乡有困难，群众办事不方便，原有的工作体制、服务体系和服务手段已不能完全适应新形势的需要,满足群众服务需求的难度比改革前有所增加。五是债务压力大。撤并前，乡镇政府多年以来改善办学和办公条件、处理突发性群体性事件、引导产业结构调整、出资办企业破产等等，就已经形成了乡镇债务。撤并后,债务总量相对增加,还有些债权人害怕债权债务关系受到影响,加紧催要,不同程度地影响到乡镇机构的正常运转。
分析影响乡镇政府职能转换及履行的问题及成因,应从以下几个
方面着力加以解决:
（一）上下联动，巩固乡镇机构改革成果。旗级机构应整合资源,归并职能,实行撤、并、转改革,解决目前上下级机构头大尾小的问题。对村组机构也应整合资源予以合并，减少村组数量,扩大村组规模,以强化村级班子、发展公益事业、建设基础设施、推进农牧业产业化进程、降低行政成本、提高行政效率。关于合村并组改革，目前主要面临两大有利时机，存在两大制约因素。两大有利时机为：一是借助第六次村委会换届之机实施合村并组，可以减少村组干部未到届带来的阻力，有利于合村并组选举会议组织召开及整体部署的实施，更能节省人力、物力和财力；二是乡镇机构改革后，干部群众都在议论和等待合村并组，这说明合村并组已成为大势所趋，干部群众已有心理准备，可以大大降低号召动员、统一思想的难度。两大制约因素为：一是各村组债务、人均净资产不一致，成为制约合村并组的首要问题：二是合村并组后村组干部职数将减少，部分村组干部怕落选存有抵触情绪，成为制约合村并组的又一突出问题。因此，合村并组首先要由旗级或旗级以上党委政府统一部署, 强力推进，营造出良好的大环境。否则单凭乡镇实施,可能会遇到较大阻力;其次是各乡镇成立专门组织机构，加强组织领导，进行清产核资，防止集体资产流失，确保合并前后资产与负债的权属及总量不变；第三是深入调研，按照地域相近、民风相同、产业相似、规模适中、方便群众的原则制定合并规划，并根据调研情况和总体规划，制定详细具体、可操作性强的实施方案；
第四是周密部署，严格程序，稳步实施。坚持区分情况，分类指导，分村召开“两委”班子会、党员会、群众代表会、村民大会等不同层次的会议，深入动员，统一思想，形成全民参与支持合村并组的良好氛围。时机成熟，按照《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的有关规定，先合并选举村党支部，再严格按照《村民委员会组织法》规定，选举产生村委会，实现顺利合并。通过配套改革使乡镇政府摆脱被动局面,巩固机构改革成果。
(二)科学定位，转变乡镇政府职能。乡镇政府作为最基层的国家政权组织，担负着稳定一方社会，发展一方经济，服务一方群众的责任，应按照因事设岗,按岗择人,权随责走,人随责配的原则,划定乡镇政府人权、事权、财权和责权, 凡是下放到乡镇的职责，都下放相应的权力，让乡镇依法作为，履行职责，建立起权责一致、各司其职、各负其责、齐心协力的政府管理体制。因此,乡镇政府应强化经济发展、社会管理和公共服务职能，必须有实绩,讲求高效率，把着力点放在宣传落实法律政策、引导产业结构调整、发展工业经济、建设公益事业、推进城镇化进程和解决群众关心关注的热点难点问题上。一要树立市场经济观念，由抓大农业向抓大市场转变，走市场化路子，引导农民进入市场。二要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导服务的路子。三要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，由封闭型政府向阳光型政府转变，走社会化路子。四要树立民主法制观念，由权治型向法治型转变，依法行政、民主管理，走民主
化、法制化的路子。同时，对不应由乡镇政府承担的职能进行剥离，由村级班子承担起相应民间事务管理和村民自治类职能,大力发展和培育各类产业协会、红白理事会等民间组织，承担起民间组织应承担的具体职能，使乡镇有充足的时间和精力为“三农”服务，充分履行其应有的职能。
(三)创新措施，探索干部队伍建设新路子。结合先进性教育活动长效机制建设，教育乡镇干部强化服务理念，牢固树立科学发展观和社会主义荣辱观，不断提高思想政治素质。通过建立完善乡镇干部的选拔任用、教育培训、考核奖惩和监督管理等工作机制，激励干部积极向上,健康成长,不断提高乡镇干部综合素质、服务水平和工作能力，努力使乡镇干部实现“五个转变”，提高“五种能力”。即，一要由经验型向学习型转变，不断提高落实政策的能力。二要由权力型向能力型转变，不断提高工作能力。三要由指挥型向引导型转变，不断提高领导经济发展的能力。四要由随意型向规范型转变，不断提高依法行政能力。五要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。
(四)完善机制，提升乡镇服务水平。不断丰富服务内容、创新服务方式、完善服务机制，深化服务型乡镇政府建设。将乡镇村干部职务、职责、联系方式，各项业务的办理程序、所需手续、资费标准、政策依据，最实用的法律政策、道德常识，各类媒体涉及“三农”的致富信息、技术和道德法制专栏播出时间等，进行统一汇集整理，编发《便民服务集锦》，为群众提供方便、快捷的服务。通过乡镇自办电
视节目、编发乡镇简报、组建宣讲团等有效形式，向群众提供政策法规、实用技术、致富信息等方面的服务。培养、挖掘、搜集各行各业典型，总结成功经验，编发《典型人物汇编》，充分发挥典型带动作用。依托乡镇政务综合服务大厅、村级民情接待站、组级民情信息员，全面推行代办服务制，为群众和企业代办各类服务事项，对矛盾纠纷和破坏投资环境行为按照属地管理和分级负责、归口办理的原则,推行综合联动机制,实行村“两委”班子、乡镇业务站所、乡镇环境综合治理办公室三级调处,维护社会稳定,改善投资环境。健全首问责任制、服务承诺制、限时办结制、民情听证制、监督考核制等长效机制，提高服务效率，保证服务质量。
（五）加快发展，化解乡镇债务。乡镇债务是在发展中形成的，必须依靠发展来解决。一要建章立制，强化管理，坚持任期内“零负债”的原则,确保不形成新的不良债务。同时量入为出制定还款计划。二要盘活闲置富余资产，偿还一部分债务。三要加大转移支付力度，化解一部分债务。四要广泛招商引资，加强项目建设，促进工业经济和第三产业发展，培植新的经济增长点，确保乡镇债务得到有效化解。
