82位养殖户诉国家环保总局案： 北京市第一中级人民法院行政判决书
（撤销不予受理行政复议申请决定） 发表时间:2006-7-19 15:51:00
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(2006)一中行初字第374号
原告孔祥仁等8 2人。
诉讼代表人王振法，男，1964年5月10日出生，汉族，养殖户，住温州市龙湾区永兴街道沙园村。
诉讼代表人林祥峰，男，1972年8月20日出生，汉族，养殖户，住温州市上陡门路21弄4号。
诉讼代表人陈志衡，男，196 4年11月5日出生，汉族，养殖户，住温州市龙湾区灵昆镇海恩村。
诉讼代表人林国岳，男，1947年2月5日出生，汉族，养殖户，住温州市龙湾区瑶溪镇黄不村。
委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人徐利平，浙江之星律师事务所律师助理。
被告中华人民共和国国家环境保护总局，住所地北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人周生贤，局长。
委托代理人夏军，北京市中咨律师事务所律师。
委托代理人赵柯，中华人民共和国国家环境保护总局干部。
原告孔祥仁等82人不服被告中华人民共和国国家环境保护总局作出的不予受理行政复议申请决定，于2005年9月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2006年4月3日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人王振法、陈志衡、林祥峰、林国岳及其委托代理人袁裕来，被告的委托代理人夏军、赵柯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2005年9月16日，被告作出环法[2005]27号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称被诉决定)。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条的规定，原告提出的要求其责令浙江省环境保护局(以下简称浙江省环保局)限期对温州市经济技术开发区环境保护违法行为依法作出处理决定的复议申请，不属于法定的复议范围，决定不予受理。
在法定期限内被告提供了以下证据证明被诉决定合法：
1、《中华人民共和国环境影响评价法》；
2、《建设项目环境保护管理条例》；
3、《国家环保总局关于加强开发区区域环境影响评价有关问题的通知》(环发[2002]174号)；
4、《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》(浙环项建[200]65号)；
5、《关于温州经济技术开发区滨海新区的复函》(浙政办发[2000]51号)；
6、《温州市人民政府办公室关于温州经济技术开发区
滨海产业园区总体规划的批复》(温政办[2002]200号)。
上述证据用以证明规划环境影响评价与项目环境影响评价是不同性质的，区域开发不是建设项目，浙江省环保局无权按照《建设项目环境保护管理条例》对开发区进行验收、实施处罚。
7、《温州经济技术开发区条例》；
8、《关于温州汇浩亚麻纺织有限公司年产6500吨亚麻纱技术改造项目环境影响报告书的审批意见》(温环建[2003]142号)。
上述证据用以证明具体建设项目环保验收由当地机关负责。
9、《中华人民共和国信访条例》；
10、《投诉书》；
11、浙江省环境违法行为举报受理中心信访件交办单：
12、浙江省环境信访反馈单；
13、《行政复议申请书》；
14、浙江省环保局《关于孔祥仁等8 2养殖户要求我局限期对温州市经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定行政复议案件有关情况汇报》；
15、《国家环境保护总局不予受理行政复议申请决定书》(环法[2005]27号)。
上述证据用以证明浙江省环保局依信访程序由温州市环境保护局对原告投诉予以处理，原告如有不服，可以申请复查、复核。
原告诉称：2000年，原告等130多位养殖户承包了温州市龙湾区永兴街道南片围垦区5500亩荒滩。2000、2001年养殖池塘偶尔发生水产品死亡的污染事件。2003年下半年至2004年3月，发生了特大污染事故，养殖池塘水产品死亡现象十分严重。原告了解到，早在2001年4月10日，浙江省环保局在《关于温州市经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中对于温州市经济技术开发区提出过严格的要求。其中第五条规定，“滨海新区建设开发要按总体规划的要求有序的布局；新区要编制环境保护规划，按规划要求建设各类环保功能达标区；新区的基础设施，包括排水管、污水管、污水处理厂、集中供热、固废集中收集处理等要抓紧、提前实施，营造一个良好环境的新城区。第六条明确要求，“滨海新区相邻海域的海水养殖等功能，建议作相应的调整，请温州市政府作相应的协调。可是这些环保措施并没有得到落实，特大污染事故就是因此造成的。2005年6月15日原告向浙江省环保局提出投诉，要求对温州市经济技术开发区没有落实环境保护措施，以及滨海园区项目投入使用之前环境保护措施没有经过验收等违法行为进行查处。但是浙江省环保局却一直未作出处理决定，其行为已构成不履行法定职责。2005年8月29日原告向被告提出复议申请，请求被告责令浙江省环保局依法作出处理决定。2005年9月16日被告作出被诉决定，对原告复议申请不予受理。原告认为，滨海园区环境措施没有落实，就有可能导致养殖池塘发生污染事故，而且事实上也已经发生了特大污染事故，原告要求浙江省环保局对温州市经济技术开发区违法行为进行查处，是为了维护自己的财产权，属于《行政复议法》第六条规定的受案范围。因此原告请求人民法院依法撤销被诉决定，判令被告限期受理原告复议申请 2 并作出复议决定。
原告提供了以下证据：
1、(2000)浙温瓯证字第635号公证书(复印件)；
2、(2000)浙温瓯证字第4038号公证书(复印件)；
3、永新南片围垦孔祥仁等养殖户养殖场面积一览表(复印件)；
4、龙湾区永新南片围垦海水养殖示范区污染损失估算(复印件)；
5、温州市龙湾区行政区划示意图(复印件)；
6、检验报告(复印件)；
7、关于温州经济技术开发区滨海园区工业企业污水排放情况的说明(复印件)；
8、照片9张(复印件)。
上述证据用以证明原告养殖池塘位置、面积、受污染情况。
9、《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》；
10、温州市环境监察支队给孔祥仁等养殖户的答复(复印件)。
上述证据用以证明温州市经济技术开发区环境违法行为存在。
11、《投诉书》(复印件)；
12、邮件查单(复印件)。
上述证据用以证明浙江省环保局收到了原告的投诉材料。
13、《行政复议申请书》；
14、《国家环境保护总局不予受理行政复议申请决定书》 (环法[2005]27号)。
上述证据用以证明原告申请复议、被告不予受理的事实。
‘
15、生产养殖合同3 5份(复印件)；
16、生产补助协议6 1份(复印件)。
上述证据用以证明原告养殖户身份，与投诉事项有利害关系。
17、《中华人民共和国行政复议法》。
该证据用以证明本案应当适用《行政复议法》第六条第(九)项，属于《行政复议法》的受案范围；依据第十七条的有关规定，对于决定不予受理的行政复议申请应当在5日内进行审查，而被诉决定未在该法条规定的期限内作出；而被告在对本复议申请进行审查的过程中，未听取原告意见仅听取浙江省环保局意见且未告知原告，违反了《行政复议法》第二十
二、二十三条的规定。
18、《国务院法制办公室关于严格执行国法函[2 0 0 0]3 1号文件进一步提高行政复议法律文书质量的通知》(国法函[2001]210号)。
该证据用以证明被诉决定加盖的印章不合法。
19、《国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室
该证据用以证明被告应受理本复议申请。
20、《信访条例》。
该证据用以证明被告对于其中第三十四条的理解不正确。
21、《建设项目环境保护管理办法》。
该证据第二条证明被告一直将开发区建设作为建设项目管理。
22、《建设项目环境保护管理程序》。
该证据用以证明建设项目的概念。
23、《建设项目环境保护设计规定》。
该证据用以证明建设项目包括开发区。
24、《建设项目环境保护分类管理名录》(1999年)：
25、《建设项目环境保护分类管理名录》(2003年)：
26、《浙江省建设项目环境保护管理办法》。
上述证据均用以证明建设项目包括开发区。
27、《中华人民共和国环境保护法》：
28、《中华人民共和国水污染防治法》：
29、《建设项目环境保护管理条例》。
上述证据均用以证明其中明确规定建设项目环境违法应由环保部门查处。
30、《环境保护行政处罚办法》。
该证据用以证明温州市也具有查处职责。
被告辩称：
1、本案中，浙江省环保局按照信访程序对原告的投诉作出了处理。根据《中华人民共和国信访条例》的规定，如原告对该局处理信访的行为不服，应当请求上级行政机关复查和复核，申请行政复议缺乏法律依据。
2、开发区区域环境影响评价，属于规划性质的环境影响评价，区域开发也不同于建设项目，法律、法规、规章都没有赋予环保部门对规划环评和开发区组织进行验收的职权，更没有规定开发区不办理验收手续就要给予行政处罚。
3、浙江省环保局不负有验收滨海园区的法定职责，也不存在查处开发区“未经验收即投入使用”行为的法定职责，该局将原告投诉事项交温州市环保局查办，没有按照《建设项目环境保护管理条例》的规定对开发区进行验收和实施行政处罚是符合法律规定的。故，被诉决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法予以维持。
原告对被告提供的证据发表了如下质证意见：证据1因其生效时间晚于被诉行为作出时间，故其与本案无关；证据2是对建设项目的环评规范，不是对开发区规划的规范，不能证明被告主张；证据3是2002年的规范性文件，不能适用；对证据4的真实性无异议，但未提交环境影响报告书原文；对证据
5、
6、8－15的真实性没有异议，但不能证明被告的主张；证据7与本案无关。
被告对原告证据发表了如下质证意见：对原告的养殖户资格无异议，但原告所处养殖区域签订终止养殖的养殖户已占80％以上，故原告放弃了养殖承包，不具有原告资格。对证据9—1 4的真实性、合法性无异议，但对其证明作用不认可。2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》未将开发区纳入建设项目，之前与其冲突的规范性文件应予废止。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条可以证明建设项目配套设施属于验收范围，未规定对开发区整体的验收、处罚问题。
本院对双方当事人提交的证据经庭审质证并评议，认证如下：
由于本案仅涉及被告做出的被诉决定是否合法，即原告的复议申请是否属于法定的复议范围，因此被告提交的证据8，原告提交的证据1－
10、15—
16、21－30，因其证明事项不属于本案审查范围，本院不予评述。对于被告提交的证据9—1
5、原告提交的证据11—1
4、17—2 0，与本案具有关联，且合法真实，本院均予以确认。
经审理查明：原告于2 005年6月15日向浙江省环保局提出《投诉书》，认为温州经济技术开发区没有落实《温州市经济技术开发区环境影响报告书》和浙江省环保局在审批意见中提出的环保措施，尤其是没有对滨海新区相邻海域的海水养殖等功能作相应调整，以及滨海园区投入使用之前，环境影响报告书和审批意见中的环境保护设施没有经过验收等，要求浙江省环保局依法进行查处，并将结论及时告知原告。浙江省环保局将此事依照信访程序交由温州市环境保护局调查处理，要求温州市环境保护局将查处结果上报浙江省环境违法行为举报中心，并书面反馈原告。
2005年8月29日原告向被告提出行政复议申请书，认为温州经济技术开发区没有落实《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中的环保措施，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的有关规定，浙江省环保局对温州经济技术开发区的环保违法行为进行查处是其法定职责，但是浙江省环保局至今未作出处理决定，其行为已经构成不履行法定职责，故提出行政复议申请，请求被告责令浙江省环保局限期对温州经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定。
被告于2005年9月l6日作出被诉决定，该决定落款处印章为“国家环境保护总局行政复议办公室”。开庭审查中，被告明确表示，其复议专用章目前为“国家环境保护总局行政复议办公室”。
本院认为，行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查。被诉决定系被告针对原告向其提出的《行政复议申请书》作出的行政行为，根据被诉决定的事实、理由和双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为被告作出不予受理的复议决定是否符合《行政复议法》的有关规定。
《行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”。原告要求浙江省环保局对温州经济技术开发区违法行为进行查处，是为了维护自己的财产权，但现无证据证明浙江省环保局针对原告的《投诉书》做出过答复并已告知原告。因此，原告针对浙江省环保局的不作为行为提出的行政复议申请属于《行政复议法》第六条规定的复议受理范围。被告对原告的复议申请不予受理缺乏法律依据。
《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。被告于2 005年9月1日收到原告提交的《行政复议申请书》，至2005年9月16日作出被诉决定时，已经超出了上述法定的审查期限，故被诉决定作出程序违反了法律规定。
对于被告提出的浙江省环保局按照信访程序对原告的投诉作出了处理，根据《信访条例》的规定，原告对该局处理信访的行为不服，应当请求上级行政机关复查和复核，申请行政复议缺乏法律依据的主张，本院认为，被告的此项理由在被诉决定中并未提及，并未告知当 5 事人，不能在本次诉讼中作为支持其观点的依据，因此，对于被告的此项主张本院不予支持。
《国务院法制办公室关于严格执行国法函[2000]31号文件进一步提高行政复议法律文书质量的通知》(国法函[2001]210号)中规定：“行政复议机关办理行政复议案件出具的各类行政复议法律文书，除告知当事人依法应当受理的行政复议机关、县级地方人民政府转送行政复议法规定的行政复议申请、通知被中阻出答复等规定情形可以加盖行政复议机关法制工作机构印章外，必须加盖行政复议机关印章；行政复议机关已经启用行政复议专用章的，可以加盖行政复议专用章，行政复议专用章与行政复议机关印章具有同等效力。但是，不能以行政复议机关法制工作机构印章或者行政复议机关办公机构印章代理行政复议机关印章。”对于原告提出的在被诉决定落款处盖章的国家环境保护总局行政复议办公室是被告内设机构，无权以自己名义对外做出决定，无权在决定书上盖章的主张，本院认为，鉴于被告尚未启用《国务院法制办公室关于严格执行国法函[2000]31号文件进一步提高行政复议法律文书质量的通知》中规定的行政复议专用章，行政复议办公室是其处理行政复议案件的专门机构，且被告认可被诉决定系其作出并对此承担相应的权利义务，故原告提出被诉决定用章不符合国务院有关通知要求的问题，并未对原告的实体权益产生影响。
综上，被诉决定缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国国家环境保护总局作出的环法[2005] 7号不予受理行政复议申请决定；
二、责令被告中华人民共和国国家环境保护总局于本判决生效后6 0日内对原告孔祥仁等8 2人提出的复议申请重新作出决定。
一审案件受理费80元，由被告中华人民共和国国家环境保护总局负担(于判决生效之日起7日内交纳)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在接到人民法院预交诉讼费用的通知后7日内未预交又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审
判
长 梁
菲 代理审判员
贾志刚 人民陪审员
高
雪 北京市第一中级人民法院
二OO六年六月一日 书
记
员
许
纯
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