新形势下如何做好烟草市场监管工作
论文摘要：本文通过对当前市场的分析，认为目前市场监管工作面临三个方面的新形势：一是行业改革继续深入推进；二是市场管理形势正在发生变化；三是专卖执法环境不断改变。并从完善制度建设，强化工作过程控制、发挥协调治理，加强联合工作机制、狠抓重点环节治理，加强源头部位监管、统筹规划，合理发放零售许可证、规范证件管理，增强商户自律意识、加强法制建设力度，推进依法治烟进程这六个方面阐述了个人对新形势下如何做好烟草市场监管工作的看法。
关键词：专卖、新形势、市场监管
一直以来，加强卷烟市场监管，维护烟草市场良好的经营秩序，增强专卖控市能力，提高市场净化水平，提升社会满意度，保护国家和消费者利益，是专卖管理工作的焦点、难点和重点，也是专卖管理工作永恒不变的主题，更是烟草专卖执法的宗旨。
日常谈到卷烟市场管理，往往被狭义的理解为“检查”、“办案”、“管市场”，无规律可循，无流程可言，违法零售户在哪里，我们的专卖管理工作就到哪里，常常使工作陷入被动。近年来，随着社会经济的飞速发展，行业改革的不断推进，执法环境的持续改善，如何在新形势下处理好卷烟市场监管与和谐社会建设，卷烟市场监管与烟草专卖执法，卷烟市场监管与群众不断攀升的需求之间的关系，已成为摆在
各级专卖管理决策层和专卖执法参与者面前一个重要而紧迫的课题。当前，卷烟市场监管工作面临的新形势和任务。
一是行业改革继续深入推进。当前烟草行业的改革正在从重点突破、理顺关系向完善机制、实现制度创新转变；结构调整从重组整合、规模扩张向做强做大企业、培育骨干品牌转变；行业管理从行政管理为主向行政管理与资产经营管理并重转变。同时，以市公司为经营主体，以县级局为执法主体的新型工作格局已初步形成。在新形势下，对市场监管理念，市场监管方式，市场监管任务都提出了新的要求。
二是市场管理形势正在发生变化。一方面，随着行业上下深入开展“两项检查”，规范经营已成为大势所趋，加强内部监管，建立长效机制，提升监管水平，促进规范经营，已成为专卖部门义不容辞的职责。另一方面，随着烟草打假工作的不断深入推进，物流托运已成为违规卷烟的重要流通渠道，违法经营的行为更加隐蔽，手段更加多样，技术更加先进，呈集团化、网络化、规模化经营特点，对传统卷烟市场监管方式形成了新的挑战。
三是专卖执法环境不断改变。随着各项法律法规的深入实施，以人为本的执法理念对传统的执法方式和许可行为产生着巨大冲击，国家推进依法行政的力度逐步加大，社会各界对依法行政的要求逐步提高，各级政府对行政执法的监督逐步加强。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷
烟市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，已成为专卖管理工作亟待解决的问题。
结合新的市场监管形势，我认为需要从以下几个方面着手，加强卷烟市场专卖监督管理。
一、完善制度建设，强化工作过程控制。
俗话说“无规矩不成方圆”，规矩就是制度，大至一个国家，小到一个单位、一项工作，制度都缺少不了，制度建设是最基础的工作，是干好各项工作的前提，“基础不牢，地动山摇”，对卷烟市场监管工作更是如此。
（一）进一步完善督察考评制度。对各岗位工作人员实行各环节量化考核，注重过程控制，为卷烟市场监管创造良好的工作氛围，最大限度地提高市场监管的质量。
（二）完善内部专卖管理日常体制。通过建立健全市场监管、证件办理、案件查处等方面的工作流程，不断完善人员培训、学习教育、内部监理、责任追究等方面的制度，从市场监管的第一环节开始控制，强化工作过程的管理，为市场监管打下坚实的人才和政策基础，通过对工作环节和过程的控制，达到规范行为，统一方向，提高效率的目的。
（三）完善外部制度建设。一方面通过建立健全有奖举报，守法商户激励等方面的制度，调动社会群众参与市场监管；另一方面通过不断完善宣传教育、违法信息公示等方面的制度，警示不法分子，减少违法行为的发生。通过外部制
度的不断建立和逐步完善，促使监管对象依法经营、规范自律，为卷烟市场监管创造良好的工作氛围，最大限度地提高市场监管的质量。
二、发挥协调治理，加强联合工作机制。
协调发挥好烟草、工商、交通、公安、通讯等部门联合工作机制，切实加强运输环节、零售终端、网络通讯等重点市场的监管。
（一）、加强协调，建立长效机制。与工商部门建立长期合作机制、个案激励机制、跟踪管理机制，对无证户摸排调查，建立档案，落实责任，切实减少无证经营行为。
（二）、加大对运输环节违法行为的打击力度。据统计，卷烟市场的违法卷烟绝大部分是通过汽运渠道流入。因此，打击汽运环节卷烟违法行为对卷烟市场监管十分重要。
（三）加大对违法卷烟产销网络的打击力度。可抽调专职人员，单独从事此项工作；同时深化与公安、烟草两部门联合工作机制的建设，网络案件的侦办与公安部门的大力支持是密不可分的。
三、狠抓重点环节治理，加强源头部位监管。 在市场监管中，普遍存在重视对“零售商户”的例行检查，忽视了重点部位，突出环节的监管。卷烟市场监管的重点应该是“违法卷烟产销网络”，应该是“非法运输违法卷烟流通渠道”。
（一）加大对违法卷烟产销网络的打击力度。一是成立专职“打假破网”机构。对违法卷烟网络的打击是一项长期性工作，对人员素质要求高，专业性强，需要进行大量的分析、研究和调查工作，因此必须要抽调专职人员，成立专门机构，单独从事此项工作。二是深化公安、烟草联合工作机制。随着卷烟打假工作的不断深入，联合打击、协同作战将是打假破网工作的必经之路。三是提高网络案件经营意识。网络案件的侦办各级领导的高度重视是前提，公安部门的大力支持是基础，烟草执法人员的不懈努力是关键，除此之外，专卖办案人员把握机会的能力，分析经营案件的意识，以及永不放弃、持之以恒的敬业精神对案件的侦破至关重要，因此必须要提高办案人员把握机会的能力，侦办案件的意识。
（二）加大对运输环节违法行为的打击力度。一要突出搞好宣传。通过张贴通告、发放宣传单页等形式为货运环节监管营造浓厚工作氛围；通过公开举报方式、宣传奖励政策等方式建立情报网络；通过举办专题培训，开展警示教育等多种形式，提高货运经营者守法意识。二要创新监管手段。要积极探索先进的检查方式，及时发现线索，提高货运环节监管的准确性，增强打击效果。
四、统筹规划，合理发放零售许可证。
目前，尽管零售市场规划布局的合理与否尚存许多不同声音，但现有零售许可证发放存在城乡失调、监管存在盲区
以及违规违法经营现象屡禁不止。对于现有的零售市场来说，规划和管理是大势所趋，但在制定规划布局方案时，应把握好一个“度”，做到因地制宜。在城镇和人口较为密集的路段，应根据各片区、路段的人口分布、地理环境、交通状况、卷烟消费水平确定具体零售户的数量及合理间距，并按总量依次类推，逐层分解，使零售许可证的发放和布局趋于合理。在偏远农村，应从方便卷烟零售户和满足市场的需求出发，做好农村卷烟零售户的发证工作，努力提高许可证的“含金量”。
五、规范证件管理，增强商户自律意识。
长期以来，卷烟零售专卖许可证照管理工作普遍存在“重办理轻管理”，从而造成“违规零售户屡次违规，专卖人员重复查处”的局面。要改变这种现状，就必须要规范证件管理，使证件管理和市场监管有机地结合，增强商户自我规范意识，变商户“被动管理”为“主动守法”。
（一）提高许可证管理意识。一要认真做好人员培训，达到熟练掌握、正确运用、规范操作的程度；二要不断完善证件办理流程，增加许可公示的范围，提高专卖人员对许可证管理的意识，增强零售商户对许可证重要性的认识。
（二）严格违规经营零售户的取缔。认真执行《烟草专卖许可证管理办法》有关条款，严格落实2次违规零售户经营资格的取缔程序。一要建立违规商户信息互通制度，使商
户的违规行为时刻与卷烟经营资格紧密地联系在一起；二要研究和制定违法商户取缔操作程序，既要解决取缔依据和程序的问题，又要解决取缔后商户的遗留问题，切实增强操作性和实用性；三要建立责任追究制度，对符合取缔条件而未按时取缔的商户，要追究专管人员、稽查人员以及部门领导的责任，真正使违规商户无处可藏，取缔工作落到实处。
六、加强法制建设力度，推进依法治烟进程
当今的市场经济，说到底是一种协议经济、使用经济和竞争经济，它最为重要的特征，必须是在法律的相互制约下，双方利益才能得到充分保障。这也充分说明了市场经济是法治经济的基本原理。烟草专卖管理工作处在市场经济的大环境下，最根本的要求必然是加强烟草专卖法制建设，实现依法治烟。
（一）树立正确的法制导向。要深刻认识市场经营就是法治经济，烟草作为国有企业、垄断企业，更要树立强烈的法律风险意识，坚持普法规划的落实，不断推进法制建设进程。要切实把握市场经济与计划经济的根本区别，克服法律为政治、为经济服务的一般性要求，纠正计划经济下靠行政而轻视法律、经济的领导方式，确定以法治理烟草生产经营、依法从事专卖管理的新思路，整体推进依法生产、依法经营、依法管理工作。
（二）完善烟草立法机制。烟草专卖制度的确立靠法制，
烟草专卖制度的巩固和完善需要法制导向，烟草专卖管理的现实呼唤有关的配套行政法规尽快出台。国家有关法制、行政部门应加快制定《烟草专卖法实施条例》，通过《条例》的制定，处理好专卖管理与建设市场经济的关系，衔接好与国家其他经济法律的关系，解决好烟草执法中存在的几个行政部门职能交叉的问题，明确界定出专卖法中的一些原则性规范，从而为专卖管理创造一个执法的基础，使《烟草专卖法》准确而扎实地得到贯彻。
（三）扎实推进烟草专卖执法监督。行政监督制度就是对行政机关的组织、行政权力的行使和运作进行监督的法律制度。加强对行政执法权力和行政行为的监督与制约，既是全面推进依法行政的重要内容和任务，也是实现法治建设目标的根本保证。通过行政执法责任制的建立和实施，使得行政执法能够权责一致、行为规范，用权受监督、过错受追究。烟草专卖执法机关从内部建立执法监督考评体系，其本质也是为了理顺执法关系、落实执法主体、严格执法程序、加强执法队伍建设、提高行政执法素质、健全内部监督、抓好执法过错的处理和救济，从而全面提高烟草专卖依法行政工作水平，是落实行政执法责任制的具体表现。同时，还要建立严格的考评机制，烟草专卖管理执法工作监督检查考评体系建设的重要作用体现在抓好事前预防性监督、事中控制性监督和事后补救性监督，监督检查各单位目标任务完成、各项
工作具体实施进展和执法规范等情况，不断推进烟草专卖管理执法工作规范、高效、有序运作。
（四）加强法律宣传，巩固社会舆论基础。自《烟草专卖法》颁布以来，对烟草事业发展，对保护烟草行业的发展，对改善烟草制品的质量状况，对维护“两个至上”发挥了积极作用，是利国、利民、利行业的一部法律，是烟草行业得以发展的“尚方宝剑”，因此，要以宣传专卖法律法规为己任，利用一切机会，采取多种形式，深入扎实的、全方位的搞好宣传工作，共同创造一个良好的法治环境。鉴于此，烟草专卖行政管理部门必须把《烟草专卖法》宣传作为日常工作的重要一环，当作一项重要工作来抓，建立起一整套完善的工作机制，要做到有计划、有步骤、有措施、有方案，把《烟草专卖法》宣传工作抓实、抓细、抓深，抓出成效。一是要注重形式灵活多样。在宣传时，可把法律法规条文与具体的事例结合起来，以案说法，还可制作一些图文结合的法律法规宣传小册子，分发给零售客户和社会群众。二是要把烟草专卖法律法规宣传作为日常工作，多跑、多讲，才能在潜移默化中提高零售客户的守法经营意识和消费者的维权意识。三是要有针对性地做好零售户宣传。专卖稽查员都有自己固定的辖区，要做好法律法规的宣传工作，就必须了解零售客户的家庭情况及文化水平等。这样，才能针对零售客户不同的情况采取不同的宣传方式。四是语言要通俗易懂。
法律法规宣传面对的是文化水平参差不齐的大众，法律法规的条文大多比较抽象，不容易理解。因此，烟草专卖执法人员自身一定要读懂、读透法律法规条文，只有自己真正消化吸收了，才能用通俗、大众化的语言来宣传它。五是宣传要经常进行。一方面要充分利用好“3.15”等有利时机，另一方面要经常性的走上街头，印发宣传册、发放明白纸、制作宣传车、宣传条幅等，将烟草专卖法律法规宣传变为经常化、日常化，大力营造良好社会氛围。
总之，新的形势对烟草专卖管理工作提出了更高的要求，新形势下提升市场监管水平是一项综合性、基础性、系统性工程，应该建立在大量市场分析基础之上，以完善的制度为支撑，以许可证的管理为手段，以源头部位的治理为重点，严格依法行政，有效打击非法生产烟草制品的制售行为，实现科学化、规范化的专卖管理。同时，要不断研究探索新的管理方式和方法，文明执法、热情服务、树立良好的执法形象，营造烟草专卖执法牢固的社会舆论基础。也只有这样，才能保证烟草经营流通秩序，维护消费者的利益和健康，保障国家的财政收入。
