对健全我国土地承包经营权流转市场的思考
[摘要] 从建国到现在，我国的土地制度几经改变。土地制度的发展不断地解放农村的生产力。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》，确立了“有条件的地方可以进行土地流转，进行适度规模经营”。随着农村劳动力外出务工增多和现代农业发展，农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切。该文首先阐述了农村土地承包经营权流转的现实必要性，其次阐述了土地流转的方式，接着对土地承包经营权流转存在的主要问题进行了论述，最后针对土地承包经营权流转存在的问题，提出进一步完善我国土地承包经营权流转的对策措施。
[关键字]
土地流转， 抵押权，土地价格评估体系
三农问题的核心是农民，而农民问题的核心是土地。1978年安徽省凤阳县小岗村18户农民按下手印实行分田到户，到1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，1983年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展；1991年中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。 《决定》提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。到目前为止，家庭联产承包责任不断地成熟与完善。它在提高广大农民积极性和保障国家粮食安全等方面发挥了积极的作用。随着我国现代化进程的加速，农业的现代化被摆在了重要的位置。家庭联产承包责任制由于是家庭分散经营，不利于我国农业快速的实现现代化。为此，土地承包经营权流转制度便应运而生了。
土地承包经营权的流转是指在土地承包经营权有效存在的前提下，土地的承包经营权人在不改变土地上的所有权的属性和主体种类和土地农业用途的基础上，土地的承包经营权人依法将土地承包经营权转让给土地承包经营权受让人的行为（以下简称“土地流转制度”）。
一、实施土地流转制度的现实必要性
（一） 农业现代化进程的需要
农业是国民经济的基础，是经济发展的基础。因为，农业是人类的衣食之源、生存之本。农业的发展状况直接影响着、左右着国民经济全局的发展。我国现代化进程正加速前进，农业现代化的进程被摆在了至关重要的战略位置。没有农业的现代化是残缺不全的现代化，是潜藏巨大风险的现代化，是不可持续的现代化。农业强则中国强，农村兴则中国兴，农民富则中国富。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》也指出：农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。我国实现现代化进程迫切需要农业实现现代化进程。农业现代化的一个主要特征就是生产过程的
机械化，目前我国的家庭联产承包责任制主要是以家庭为生产单位，实行的是包产到户的生产经营方式。显然，以家庭为单位的小规模经营不利于农业生产过程机械化的实现，因此，这样的经营方式不利于农业现代化的实现。胡锦涛总书记前往安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
土地流转制度的实施，有利于土地向种田大户和种田能手转移，不仅为土地流转的农户提供了一些收益，为这些从农业中解放出来的劳动力向第
二、三产业转移提供了条件，而且扩大了种田大户和种田能手的种植面积，为农业生产过程中机械化的实现提供了很好的条件。土地流转制度的实施有利于农村的规模化经营，为农业的现代化实现奠定了基础。
（二）农村产业结构调整的需要
农村产业结构指在农村经济中，
一、
二、三产业的比例关系和结合形式。通常用各业的产值和各业占用的劳动力数在农村经济总产值和农村总劳动力中所占的比重来反映。随着我国农村改革的不断深化、社会生产力的不断提高和分工分业的纵深发展，除了农业这个基础产业之外，农村工业、农村建筑业、农村运输业、农村商业和服务业等第二产业和第三产业部门也在逐步形成和发展起来。正因如此，合理调整农村产业结构业已成为关系到农村经济持续、稳定增长的重大问题，引起人们的普遍关注和重视。农民要想富裕起来，必须要调整农村的产业结构。单纯依靠少量的土地很难让农民的收入大幅度提高。只有在不断巩固农业的基础地位的基础上，大力发展
二、三产业，让农村中依靠少量土地的劳动力从农业中解放出来，从事
二、三产业，实现农村经济一二三产业协调发展。土地流转制度的实施，把农村中剩余劳动力解放出来。通过土地流转，一些农户获得了土地流转的收益，为他们的产业转移提供了有利条件。农村产业结构的调整，需要更多的农民从事非农产业，这就对现有土地制度提出了改革的需求。
（三） 农民分层就业及乡镇企业发展的需要
分层就业，即除了继续采取切实有效的措施，鼓励农村富余劳动力外出打工外，对留在农业领域内的劳动力，也要改变其“小而全”、“大而全”的生产经营方式，进行分工分业，逐步形成专业化的生产经营方式。换言之，在城市化的格局下把现在的兼业农户分解，进行职业上的分化，实现农民身份的多种转变，即由单一的农民转变为农业工人、农场主、非农产业的生产者、非农产业的经营者和城市市民。分工分业为农民创造大量脱离土地的就业机会，一方面可以使兼业化的农民专业化，让他成为某个领域的服务者和管理者，其他领域的被服务者；另一方面又反过来促进了土地经营的集中和农业生产规模的逐步扩大。农民的分层就业，使得大量的农村富余劳动力从农田的束缚中解脱出来，造成大量的农田抛荒、闲置，土地流转制度的实施不仅使得从事非农产业的农户获得一定的流转收益，而且使得农村的土地向种田大户手中集中，提高了土地资源的利用效率，实现规模经营，保证国家粮食安全。
20世纪80年代起，乡镇企业快速发展。在我国，乡镇企业大多是劳动密集型的企业，需要大量的劳动力。乡镇企业的快速发展需要农村大量的劳动力从农
业中解放出来，这也对当前的家庭联产承包责任制度提出挑战：大量的劳动力从农业中解放出来，造成大量的土地闲置怎么办？实施土地流转制度。乡镇企业的发展为土地制度的改革和创新提出了现实的需求。
二、土地流转的方式
《农村土地承包经营权流转管理办法》第三章第十五条规定：承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。
转包是农民集体经济组织内部农户之间的土地承包经营权的租赁。转包人对土地经营权的产权不变。受转包人享有土地承包经营权的使用权，获取承包土地的收益，并向转包人支付转包费，转包无需发包方许可，但转包合同需向发包方备案。
出租是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租是一种外部的民事合同，出租人对土地经营权的产权不变。承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权，并向出租的农户支付租金。农民出租土地承包经营权无需发包方许可，但出租合同需向发包方备案。
借用是出借人将土地承包经营权借给他人使用。借用是一种无偿合同，借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。农户将土地承包经营权借给本村人或借给外村人均无需发包方许可，但出借合同需向发包方备案。
互换是农民为了耕作方便或出于其它考虑，将自己的土地承包经营权交换给本集体经济组织内部的其他人行使，自己行使从本集体经济组织内部的其他人处换来的土地承包经营权，承包方不能与其他集体经济组织的农户互换土地承包经营权。双方农户达成互换合同后，须报发包方备案，且应与发包方变更原土地承包合同。同时，互换后的土地承包经营权人仍要按发包时确定的该土地的用途使用土地，履行该地块原来负担的义务。
转让是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地经营权，经发包方许可后，以一定的方式和条件转移给他人的一种行为，并与发包方变更原土地承包合同。土地承包经营权的受让对象可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的单位和个人。转让将使农户丧失土地承包经营权，因此对转让必须严格条件，转让的农户必须有确实的非农生活保障。
三、我国土地流转市场存在的一些问题
实行土地流转，把土地向种田能手中转移有利于农业的现代化实现，有利于农业的产业结构调整，有利于农民的分层就业和乡镇企业的发展。现在，我国的土地流转正在农村广泛地开展，但是我国土地流转市场仍存在不少问题。
（一） 流转过程中违反自愿原则
在流转过程中不尊重承包方的自愿权利。《农村土地承包法》第三十三条规定：土地承包经营权流转应当遵循以下原则：
（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；
（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；
（四）受让方须有农业经营能力；
（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。在土地流转过程中，农民（承包方）作为主题，享有自主的权利。但是，在现实生活中以公共利益的名义，利用行政手段强迫流转时有发生。一些地方为了规划某某示范区和产业带或者产业基地，将承包土地强行集中，以土地流转之名行土地征用之实，表面上说是土地流转，但是违背土地整体规划，这种做法往往也是非法改变土地用途，同时也侵犯了承包方的合法权益，并践踏了党的政策的稳定性和法律的严肃性。正如强制拆迁的方式应该得到法律规范一样，强化流转必须受到法律的严格约束。以行政手段推进农业结构调整和产业化本身就不符合市场规律，更何况以不妥甚至违法的方式。
（二）农民认识不足，不愿意流转
绝大多数农民还是把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障。尽管目前农产品供求矛盾日益突出，农业效益比较低下，农民的种田积极性有所下降，有部分劳动力已开始转向农外产业并获得一定的收入，但由于劳动力转移的流转性和收益的不确定性，农户宁愿粗耕粗放，赔本经营，也寸土必争，不愿放弃土地承包经营权，对土地流转存有戒心。同时，由于我国的社会保障体系不是很完善，尽管新农合覆盖率覆盖面很大，但是保障的水平还是很低，这在一定程度上使得农民把土地看成了“保命田”、“退路田”。农民浓厚的恋土情结、保守思想在一定程度上阻碍了土地经营权流转的进程。
（三）家庭承包取得的承包经营权不能抵押，一定程度上限制了土地流转的进程
我国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”，即荒山、荒坡、荒沟和荒滩的土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。现代农业对于资本投入的要求很高，仅土地流转一项就需要一大笔资金，而土地整理、农业水利设施建设、农业生产资料、农业劳动力的人工费用等等加起来也是一笔不小的开支。通过自我积累发展起来的大户，想进一步扩大经营规模的时候面对的最大困难就是资金不足。而根据现行法律，土地承包经营权不能抵押，农民的生活资料和大量生产资料金融部门也都不
接受抵押，由此导致了农业企业、经营大户融资难。
（四）土地使用权价格评估体系不完善
价格在市场经济中是一个非常重要的量，它直接影响着经济中的供给和需求。同样，在土地流转市场上，土地的价格也是如此，土地价格的高低直接影响土地流转的进程。改革开放以来，我国一直实行的是家庭联产承包责任制，统分结合的双层经营体制。土地承包经营权的流转是一个新生事物，虽然进行了试点，但是仍然处在摸索阶段，所以土地流转市场发展的还不是很完善。土地使用权价格评估体系，作为土地流转市场重要内容，仍然有很多地方需要完善。据资料显示，在农民承包土地使用权流转中，一方面由于国家在土地流转中没有给出流转的价格评估标准，以至于在流转过程中实施土地流转的农民没有可以参照的指标。同时，由于农民自身的限制，对地价将来发展趋势把握不准，在眼前利益的驱动下，轻易地就把土地使用权流转出去。另一方面基层政府在发展经济的压力下，为加强招商引资工作，往往利用土地作为优惠政策的主要内容，积极促进土地流转。实践证明，规范的土地流转是法律行为，有合同约束。一旦对土地使用权流转价格发展趋势估计不足，就会出现农民利益受损，加深流转双方的矛盾，阻碍土地流转政策的长期健康的发展，并带来与社会稳定相关的一系列问题。为避免农民和集体经济组织及基层政府对土地使用权价值估价出现偏差，建立规范的土地流转价格评估体系显得尤为重要。
（五）土地流转的服务管理制度不完善
土地流转政策的长期健康发展，离不开良好的服务与管理机构。现在土地流转的规模不断扩大，流转的市场也在不断地扩大：同村村民之间的流转、同乡（镇）之间的流转、同市县之间，发展成为跨省的区域土地流转。目前我国土地流转中缺乏相应的服务与管理机构。同县乡很多地方，农民由于外出务工，土地急需流转，而需要土地承包的农户由于没有得到信息，很难承包到自己期望数量的土地。同省之间的土地流转尚出现这样的情况，更不用说跨省之间的土地流转了。由于缺乏相应的服务与管理机构的指导，出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的一方又找不到中意的出让方，由此导致流转过程中的信息不对称，造成土地之间的流转不是很畅通，也阻碍了土地流转的进程。
四、健全土地流转市场的一些建议
由于土地流转是一个新鲜事物，在流转过程中存在这样那样的问题。这些问题的存在，制约了我国土地流转的进程，同时也制约了我国农业现代化的进程。只有采取一些有利措施解决，才能加快土地承包经营权流转的进程。
（一） 以充分维护农民权益为核心开展土地流转
对于土地流转，中央的精神是有条件的地方开展适度规模经营。但是，在一些地方，对土地流转的认识不清，违反农民自愿原则，强行进行土地流转。同时，一些乡镇为了发展经济，盲目的进行招商引资，以土地作为优惠政策，吸引投资者。这样有的地方就以土地流转之名行土地征用之实，表面是土地流转，但是违背了土地的整体规划，把土地租给开发商做工厂，做商品房，这种做法不仅违反了法律规定，还损害了农民的利益。这就要求在开展土地流转的过程中，以维护农民的权益为核心，对于土地流转严格遵循自愿的原则，对那些不愿意流转的农户，要采取耐心开导的方式，使他们知道土地流转的意义，同时也可以采取土地置换的方法，为那些不愿意流转的农户置换土地，使得那些在土地流转过程中的土地流入户的土地能连成片，进行规模经营。同时不能在土地流转过程中实行少数服从多数的原则，对那些不愿意流转的农户强行流转。土地流转的开展要以维护农民的权益为核心。
（二） 不断完善农村的社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧
部分农民之所以不愿意流转，是因为对土地流转这个政策不了解。更为主要的原因是土地在农民的心里是“生存田”、“保命田”和“保障田”。为了加快土地流转的进程，需要广大的基层人员做好宣传，让更多的农民了解土地流转的意义。同时，应该不断完善农村的社会保障体系。一直以来，农村的土地都担负着保障功能，家庭的生活开支、孩子的教育费用、老人的养老费用和家庭的医疗费用大都是从土地的收入中来，这使得很多农民在土地流转时有所顾虑。只有完善农村的社会保障体系，使广大的农民能够“住有所居，学有所教，劳有所得，老有所养，病有所医”，弱化土地的社会保障功能，解决农民的后顾之忧、这样才能使广大的农民脱离土地，积极参加土地流转。
（三） 逐步放开土地承包经营权的抵押，解决种田大户的融资难问题
目前没有放开土地承包经营权抵押的原因主要是我国农村的社会保障体系还不是很完善，土地担负着一种社会保障功能。如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。但是，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。土地流转的流入方在前期需要投入大量资金，但是农民很难有东西作为抵押向银行贷款，只有逐步放开土地承包经营权的抵押，让种田大户解决融资问题，提高他们土地流转的积极性，才能加速土地流转的进程。
（四） 建立健全土地使用权价格评估体系
为避免农民和集体经济组织及基层政府对土地使用权价值估价出现偏差，建立规范的土地流转制度体系显得尤为重要。就目前而言，建议尽快建立农民承包土地使用权规范流转的市场价格评估体系，确保土地流转工作成为现代农业发展发展的助推剂。为此，建立健全土地使用权价格评估体系应该做到以下几点：（1）、建立政府管理的评估机构。政府设立农村土地承包经营权流转市场价格评估机构，建立评估体系的工作平台，作为公益性机构，服务于农村土地承包经营流转及流转双方，促进公平交易。（2）强化政策措施，确保评估工作不留死角。明确农村土地承包经营权流转合同必须附有政府评估机构出具的价格评估报告。评估价格不作为双方交易的指定价格，只作为参考价格，对交易双方起行为指引作用。（3）明确土地价格评估方法标准。土地评估可采用成本法、收益法、市场法等多种方式，且不同的评估方法有不同的依据，随着土地流转进程的加快，要逐步实现评估方式执行统一标准，确定土地等级和基准地价。（4）健全评估机构的运行机制，实现高效科学公平合理的评估。一是建立目标责任制度。实行分级管理，分片评估。制定收费标准，指定收费对象，规定收费用途；二是建立信息公开发布制度。要充分利用信息化平台，组织对方针政策的宣传教育，加强对评估工作的指导。要及时公开交易价格信息、流转需求信息、中长期预测等信息，依托农村土地交易有形市场，做好高效科学公平合理的评估工作；三是建立错误追究和监督制度。防止人为误导价格，欺骗一方从而为另一方谋取不当利益，进而引发系列矛盾的产生。
（五）
健全土地流转管理服务制度
（1）建立土地流转政策咨询服务制度
现在很多农民对土地流转的政策不是很熟悉，建立土地流转的政策咨询服务制度，对于广大的农民理解土地流转的重要性有很大的意义。建立土地流转政策咨询服务机构具体做到以下几点：
1、县、镇、村农村土地流转服务管理人员，要熟悉党的农村土地承包政策和有关法律法规，为农村土地流转双方提供法律、政策咨询服务。
2、镇农村土地流转服务中心定期对村级土地流转信息员进行业务知识培训，提高政策业务水平。
3、咨询服务内容包括：受理、解答农村土地流转法律、法规、土地流转知识、农村土地流转流程、农村土地流转供求信息等。 （2）建立土地流转管理机构
目前，很多地方的土地流转都是农民自发形成的，缺乏相应的管理机构。建立土地流转的管理机构，为农户的土地流转提供相应的服务，可以减少土地流转过程中的纠纷，促进土地流转。在乡镇，建立土地流转服务站，在县一级行政单位，建立土地流转服务中心。同时，可以在村集体设置土地流转信息员，由信息员将本村的土地流转信息上报给乡镇的土地流转服务站，再由服务站将信息上报给服务中心，由服务中心将流转信息公布。
五、土地流转方式的创新
2007年6月29日，重庆市工商局颁布了一份文件《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，并于7月1日专门为此召开了一个新闻发布会。这份文件推出的“新政”设想多达50条，有关“农民土地承包权出资入股”的提法是该文件的第十六条：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。
重庆市关于建立农民专业合作社的做法创新了土地流转的方式。但是，文件一出却引来不少争议，有人担心会面临许多法律方面的障碍，带来一定的法律风险。建立农民专业合作社是土地流转形式的一种创新，有以下几个方面的好处：
第一，土地合作社可以利用土地稀缺资源的两种形态实现两权分离。第一就是资产形态，农民用土地入股进合作社以后就有了股权。他的股权就是他的表决权，就是他的收益权。同时土地作为一种要素，作为生产资料进入了合作社，有利于克服小农的规模不经济，实现规模经营，合作社就拥有了集中的经营权。应该说联产承包责任制实施期间实现了所有权和承包权的分离。土地流转制度下可以用土地合作社的方式实现承包权与经营权的分离。
第二，发展土地合作社还可以为双权流转奠定基础。土地的经营权由合作社来集体经营，集中经营。可以自己经营，也可以转包经营，实现了经营权的流转。农民拥有了土地、股份这种权限的话，在农民需要的时候，在农民农转非的时候我们也可以建立适当的机构，实现土地股权的流转，也就是有利于实现合作社经营权和农户股权双权流转。
第三，合作社真正实现了农民的全员决策，农民的民主管理。如果说农村村民自治组织是农民参与整个村庄社会事务和部分经济事务决策的一个有效方式的话，那么土地合作社是农民决策自己土地，表达自己意愿，自己来管理自己，自己来决定自己的一个有效的制度保障。
第四，克服了自发流转的缺陷。现在农民出外打工，要自己找人流转很难，只能在村庄里，或者亲戚里流转。因为农业本身小规模不挣钱，都不好要什么转包费。规模小，合同不规范，效益收益几乎很少，农民谈判能力弱。如果很多的工业企业，农业产业化龙头企业进入农村之后，一家一户的谈判能力是很差的，合作社就提高了农民的谈判能力。搞好农村土地合作社是促进流转的有效途径。
土地流转的法律环境还不是很完善，尤其是在土地流转方式的规定上。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三章第十五条规定：承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。从这个规定可以看出，我们的土地流转方式受到法律环境的制约。只有不断完善土地流转的法律环境，我们才能在合法的前提下不断创新土地流转的方式，更好的促进土地流转。
尽管土地流转在我国广大农村广泛的开展开来，但是仍存在不少问题。只有采取积极措施推进土地流转，不断健全我国的土地流转市场，不断创新土地的流转方式，才能实现农业的现代化，实现农村的产业结构调整，实现农民的分层就业和乡镇企业的快速发展。
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