建立科学民主决策制度
正确决策是保证党和国家各项事业顺利开展的重要前提。建立健全科学民主决策制度，是实行民主集中制的重要环节，是发展社会主义民主政治的客观要求，是新形势下加强党的执政能力建设和加强政府自身建设的重要任务。党的十七大政治报告指出，要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步强调，要规范行政决策行为，完善科学民主机制。各级党委政府、各部门要认真贯彻落实中央精神，不断完善科学民主决策体制、机制和制度，提高决策的水平和质量。
一、科学民主决策制度建设取得积极进展
我们党和政府历来十分重视科学民主决策。改革开放特别是近些年来，不断完善决策机制，党和国家的一系列重大决策得到了人民群众的拥护和支持。例如，举世瞩目的南水北调工程、青藏铁路建设等重大决策，就是科学民主决策的生动范例。从制度建设的角度看，主要成效是：
（一）明确了科学民主决策的基本原则。在多年的实践中，我们认识到，实行科学民主决策，要做到以下四个“必须坚持”：一是必须坚持扩大民主。不断拓宽民主渠道，切实落实人民群众在决策中的知情权、参与权和建议权，更好地接受人民群众的监督。二是必须坚持依法决策。通过宪法、法律和法规来规范和约束决策主体、决策行为、决策程序，实现决策于法有据，决策行为依法进行，决策违法依法追究责任。三是必须坚持按规则和程序决策。建立健全决策机制，实现领导决策与群众参与、专家咨询相结合，集体决策与分工负责相结合，民主与集中相结合。四是坚持做到决策权责统一。决策权力有多大，就应该承担多大的责任，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。这些认识，既是以往实践的经验和体会，也是今后长期必须坚持的方针。
（二）形成了科学民主决策的一套制度。多年来，科学民主决策已经成为各级党委、政府治国理政的基本理念，并逐步形成一套制度。包括：重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会听证和公示制度、社情民意反映制度、决策责任追究制度等。截至2007年底，全国已有25个省级政府、48个国务院部门和70%以上的市县政府出台了规范行政决策的专门规定。
（三）科学民主决策的规则程序逐步规范。许多地方党委和政府不断完善决策规则和程序，在决策事项的提出、论证、确定、执行、反馈和监督等方面进行了规范，避免出现重大失误。
（四）科学民主决策的方式方法不断创新。各地区普遍实行了政务公开制度，公用部门和单位办事公开正在形成制度，增强了政府工作透明度和人民群众的参与度。普遍开展了电子政务建设，通过网上信息发布、政务论坛、新闻发布会、听证会等方式为公众提供信息。普遍设立了党政主要领导公开电话、信箱、接待日以及投诉热线等，拓宽群众参政议政的渠道。
（五）党中央、国务院带头实行科学民主决策。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党中央和全国人大、国务院、全国政协及各民主党派中央的关系，坚持在重大决策前进行协商。近些年来，中央政治局坚持集体学习制度，就有关党和国家发展的重大问题，邀请知
名专家开设讲座，虚心听取专家的意见，拓宽视野，广泛掌握决策信息，提高领导水平，实现政治决策的科学化与民主化。国务院多次修订工作规则，把实行科学民主决策作为政府工作的一项基本准则。国务院每季度都要召开经济形势分析会，定期向全国人大、全国政协等通报工作。对事关经济社会发展全局的重大战略问题，如“十一五规划”、国家中长期科技规划、能源资源安全、公共卫生、突发事件应急管理等，都组织专家学者和有关研究咨询机构论证评估。全国人大代表、政协委员、各民主党派、工青妇等群众团体以及社会各界人士积极建言献策，参与重大决策，推动了决策的科学化、民主化。
但也应看到，一些地方和部门在决策方面也暴露出不少问题。例如，不少地方都发生了因决策失误造成的“败家子”工程。各类开发区、大学城、高新园区遍地开花，大量圈占了农民土地而又“开而不发”，成了撂荒地。一些地方盲目建设行政中心、豪华办公楼、中央商务区、会展中心、大草坪、大广场、主题公园等，严重超越了自身的经济承受能力，不仅损害了老百姓的切身利益，引起了群众的强烈反感，也使政府背上了沉重的债务负担，使当地政府的信用蒙上了阴影，成为影响党群干群关系、危及社会稳定的重大隐患。出现如此多的决策失误，与部分领导干部不正确的发展观和政绩观有关，也有领导干部决策能力和决策水平的问题，但更重要的是，缺乏科学民主的决策机制。突出表现在：
一是民主渠道不畅通。党务、政务公开透明度还不高，致使党员对党内事务、群众对国家事务了解不够，党员和群众的知情权、参与权、监督权未能很好地落到实处，在重大事项决策方面的民主权力难于行使。有些地方虽然建立了政府网站，但发布的信息少、更新慢，时效性、针对性差，对群众反映的意见建议不能有效回应，形不成互动。
二是行政运行机制不完善。目前，中央与地方的不少事权和决策权限没有界定清楚，存在上面决策包揽过多、下面越权决策的现象。一些中央部门垂直管理和地方块块管理，在决策权限和工作分工上也存在突出矛盾。一些政府部门集决策权和执行权、监督权于一身，导致错误决策得不到及时纠正以及执法不公等问题。国家权力部门化、部门利益化、利益合法化现象比较严重，人民群众反映十分强烈。
三是决策制度不完善。多年来，各级党政机关在决策方面建立了一些制度，但总的看，这些制度还比较原则，缺乏细化，有些制度在执行中走样。例如，就专家咨询制度而言，选什么样的专家都由有关部门确定，有些专家不敢讲真话，迎合领导意图讲违心话。听证会也是如此，什么人参加听证，听证的过程公开性如何，听证结果与决策的关系怎样，都没有明确的、硬性的规定。这些都容易使好的制度流于形式。
四是决策权责不明确。不少地方、部门党政决策的权力集中于党委领导班子，党委政府领导班子中往往又集中于“一把手”。权力过分集中弊端很大。有的领导干部不搞调查研究，往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策失误。
五是决策监督机制不健全。在一些地方和部门，决策者的权力还没有得到有效制约，纪检、监察、审计等部门的监督作用难以充分发挥，特别是对同级机关决策的监督缺乏有效的制度保证。决策权责不清，决策过程没有详细记录，决策失误很难追究责任，名为集体决策、集体负责，实为有人决策、无人负责。现在，拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍现象”屡见不鲜。
二、健全决策的机制、规则和程序
健全决策的机制、规则和程序，是做好决策的基本前提和重要保障。
第一，建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制。要实现决策的科学化、民主化，就必须完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。一要保障人民群众参与决策。人民群众参与决策既是决策科学化的保障，也是决策民主化的体现。要通过公示、听证等制度，让人民群众参与决策过程，充分表达决策意愿。二要强化专家在决策咨询论证中的作用。加强研究咨询机构建设，注意发挥专家学者的智力和专长，通过专家论证、技术咨询、决策评估等方式，认真听取专家学者的意见建议，做到尊重实际、尊重科学、尊重规律。三要提高行政机关的决策能力和水平。行政机关是行政决策主体，是行政决策的最终决定者。要严格执行民主集中制，在民主的基础上实行正确的集中，防止久拖不决。在作出决策后，必须坚决执行，防止各行其是。
第二，健全行政决策规则。依法科学、合理界定决策权，建立分级自主决策的决策体制，实现事权、决策权和决策责任相统一，坚持决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要以深入扎实的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大事项，要实行社会公示和听证，广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项，还要进行专家论证、技术咨询、决策评估等。
第三，完善行政决策程序。科学严密的程序是正确决策的重要前提。只有按程序决策，才能有效防止决策的盲目性和随意性。美国法官法兰克弗特有一句名言：“自由的历史在很大程度上就是遵守程序保障的历史。”要坚持把合法性审查、科学论证、集体讨论作为重大决策过程的必要环节，明确决策的权力与责任，做到权力与责任相统
一、决策职能与执行职能相对分离。提请会议讨论和决定的重大决策事项要附加研究报告、专家咨询论证报告。应当事先向社会公示的决策事项，需广泛听取社会各界的建议和意见。
三、健全科学民主决策制度
制度问题带有根本性、全局性、长期性和稳定性。只有进一步健全科学民主决策制度，才能从根本上保证决策的科学化、民主化、法制化。要加快健全以下制度：
（一）依法决策制度。决策的合法性，是决策的第一要件。违法决策、越权决策，决策的合法性就无从谈起。对于重大决策，必须实施决策者资格审查制度和依法备案制度。对已经作出的重大决策，要进行复查，与现行法律法规有抵触的，要及时修正或撤销。现在，在一些地方党政主要领导决策中流行的“一支笔”审批等现象，有一些明显不合法，必须加以改变。
（二）调查研究制度。调查研究是领导决策活动的前提、依据和基础性环节，贯穿于决策活动的始终。没有调查就没有发言权，没有调查更不应有决策权。要把不深入调研不决策作为一条基本原则。各级领导机关要大兴调查研究之风，在进行决策特别是重大决策之前，必须深入实际调查研究，掌握真实情况，抓住主要矛盾，作出准确判断。要认真落实中央关于各级领导干部调查研究的制度。省部级领导干部每年至少抽出一个月时间、市（地）县级领导干部每年至少抽出二个月时间深入基层调研。
（三）社情民意反映制度。社情民意反映制度，是调查研究制度的经常化、制度化的特殊表现形式，主要是对社情民意反映渠道、受理机构、处理方式等作出规范。这项制度有助于党政机关迅速、准确地捕捉到复杂多变的现代社会和现代人群的思想动态、活动趋势。完善社情民意反映制度，一是要把各级党员代表、人大代表和政协委员联系群众作为反映社情民意的主要渠道，进一步完善提案议案制度。二是发挥工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体联系不同社会阶层群众的桥梁和纽带作用。三是发挥信访作为社情民意晴雨表的
作用。四是发挥大众传媒表达群众意愿、交流社会信息、执行社会监督的功能。五是高度重视各级政府网站建设，使其成为与人民群众利益息息相关、与各级领导直接对话的平台。六是完善社情民意调查网络，不断整合和培养民间调查力量。
（四）重大事项集体决策制度。通过民主程序决定重大事项，保证决策层每一个成员享有同等的发言权、决定权。凡属重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用等，都要经过领导集体内部充分讨论才能作出决策，有的还要经专家和研究机构充分论证，广泛征求意见。在决策过程中必须严格执行平等讨论和少数服从多数的原则，要特别注意倾听少数人的意见。建立投票表决制度，按表决意见形成会议决议。未经集体讨论，任何个人不得作出决策，要坚决杜绝一个人说了算的现象。
（五）专家咨询制度。现代社会是分工社会，专业化程度越来越高；同时现代社会又是信息社会，科技和社会发展日新月异，决策者不可能样样精通。为避免决策的盲目性，对涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先进行必要性和可行性论证。完善专家咨询制度，一要发挥科研院所和大专院校的作用。二要加强党政机关内部研究机构建设。三要重视培育和发展民间咨询机构。此外，在进行专家咨询过程中，要保证专家组成的全面性，尤其是要重视人文社会科学专家的作用。应改变现在一些重大决策很少经过人文社会科学论证的状况。还要保持专家咨询的独立性。杜绝领导先下结论、然后专家论证的不良现象出现。
（六）决策公开制度。决策公开的本质是对公众知情权、参与权、表达权和监督权的保护。要进一步完善党务公开、政务公开制度。凡属重大事项，除重要机密外，属于党内的，应向党员公开；属于国家和政府的，应向社会公开。完善决策公开制度，一是决策事项要公开。凡是需要领导机关作出选择或者决定的事务，都应当向社会公开。二是决策依据要公开。决策的规定，包括有关决策权限、决策程序等规定都要公开。三是决策结果要公开。
（七）社会听证和公示制度。这既是决策公开制度的要求，也是提高行政决策质量的保证。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。要以法律法规的形式明确社会公示的范围和原则，制定社会公示的具体程序，选择社会公示的有效形式。对公示期间群众和利益相关者反映的问题、情况、信息要高度重视，认真研究，切实解决，并把其纳入到决策的实施过程中。实行社会听证制度要保证听证参与者的利益相关性、听证过程的公开性和透明性，避免走过场和搞形式主义。
（八）重要决策评估制度。主要是对决策评估的标准、组织、方法、技术等作出明确规定。这样做既有利于衡量决策的实效，也有利于总结经验、改进决策、落实责任，保证决策执行。要将决策评估贯穿于决策和执行的全过程。决策前评估重点是在调研、论证、咨询的基础上，对决策事项的可行性进行综合分析和预测，最大限度地降低决策风险。决策执行中的评估主要是对决策实施的过程进行全方位跟踪，随时收集和掌握决策实施中出现的新情况新问题并反馈到决策机关，适时调整和完善有关决策，及时补救错误或停止执行错误决策。决策后评估主要是对重大决策事项的实施结果，从政治、经济、社会、生态等方面进行全面分析和
（九）决策监督制度。主要是明确监督的主体、内容、对象、依据、方式和结果，保证监督有效和客观公正。监督的核心是制约权力，重点是对遵守决策制度、程序、规则情况以及决策执行情况进行监督，保证决策目标和内容的科学性、可行性和决策方案的顺利实施，排除来自各方面的干扰，保证决策得到正确和有效贯彻执行。
（十）决策责任追究制度。实行决策责任追究制度，是从利益的层面保证决策科学化、民主化的重要制度形式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，完善决策责任追究的程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一。一要坚持和完善领导干部重大决策失误责任追究制度。
重大决策失误，给党和人民造成重大损失，就是领导干部的失职，必须追究责任，该惩的惩、该罚的罚。二要建立健全具体的责任追究办法。明确每个决策者在决策中的作用和权限以及应当承担的相应责任。哪个环节发生决策失误，就在哪个环节追究责任。对超越法定权限、违反法定程序，损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为，要严肃决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。
四、建立健全决策支持体系
现代决策是由信息、咨询、讨论、决断、执行和监督等部分组成的有机整体。因此，必须建立多种形式的决策信息支持和保障系统。
第一，建立服务于决策的高层次参谋团队。党政机关可根据需要，适当配备经济、科技、金融、法律、城市建设和管理等方面的高层次智囊团或顾问委员会，还可以选聘一批优秀企业家参与决策咨询工作。
第二，健全决策信息支持系统。准确、全面的信息是正确决策的基础。信息不对称是影响决策的突出问题。随着经济和科技的快速发展，信息在决策中的重要作用日益凸显。要充分利用现代信息技术和手段进行资料的收集、整理和加工，为决策提供客观、真实、全面的信息资料。
第三，改进统计制度和方法。要建立健全既符合中国国情、又符合国际惯例的统计制度、体系和方法。特别是要加快完善国家基本数据库体系，对党和国家决策需要而尚不健全的统计指标体系，应优先健全起来。
第四，利用现代科学技术方法改进行政决策手段。要学习和运用现代科学调查方法，如统计调查、问卷调查、抽样调查、网络调查等，收集和处理决策信息。综合运用经济学、社会学、信息论、控制论、系统论、控制论以及规划与优选方法、预测与评价方法、计算机仿真方法等，对决策资料进行多层面、多角度的分析和论证。
