论设置人民检察院减刑假释提名权的必要性
李益明王保存
（杭州市人民检察院 研究室，杭州310014）
摘要：《刑诉法》关于检察院在对监管机关刑罚执行和活动中的法律监督方面仅仅只是作有原则性的规定，并且规定的范围不科学，以致一些司法解释也存在类似问题。检察院对刑罚执行和活动中的法律监督权在《刑诉法》中规定得相对较弱，尤其在对看守所留所服刑罪犯的减刑、假释的提名权的法律监督领域。因此，我们建议立法机关在修改《刑诉法》时引起关注，以保障人民检察院的法律监督在刑罚执行和活动中同样强大。
关键词：法律监督刑事诉讼减刑假释建议权减刑假释提名权刑罚执行领域
On the Neceity of Granting People\'s Procuratorate the Nomination Right of Executing the Petition for Reduction of Sentence or Release on robation
Li YimingWang Baocu
(Research Office, Hangzhou People’s Pr ocuratorate, Hangzhou 310014)
Abstract: Law supervision right over the execution of panel punishment and the prison administration activities of People\'s Procuratorate stated by the Chinese Criminal Procedure Law, is just neceitous regulations and the scope of it stipulated is imperfect, which lead to some similar problems with judicial interpretation.While having law supervision right in other area of criminal prosecution, People’s Procuratorate enjoys relatively limited law supervision right according to Chinese Criminal Procedure, especially the nomination right of executing the petition for reduction of sentence or release on probation.Therefore, we suggest more attention should be paid to the problem while the legislature is revising the Chinese Criminal Procedure Law, so that People\'s Procuratorate can have a law supervision right over the execution of panel punishment and the prison administration activities as strong as that in other area.
Key words: law supervision; criminal prosecution; suggesting right over the petition for reduction of sentence or release on probation; nomination right of executing the petition for reduction of sentence or release on probation; the execution area of panel punishment
人民检察院是国家的法律监督机关，监所检察部门是人民检察院对监管机关刑罚执行和执行活动是否合法进行法律监督的责任机构，其具体的监督内容由人民检察院派驻监管单位的检察院、室、员代表人民检察院执行。其中，看守所内在押罪犯是否能够依法获得减刑、假释就是它监督的重要内容之一。 1当前存在人民检察院监督权力较弱的缺陷
随着我国司法实践的发展进程，人民检察院的法律监督权力的行使已不仅仅停留在理论层面。尤其在刑事诉讼的法律监督上的广度和深度正在强化，监督理论和监督实践的不断发展，推动了我国检察事业的发展。比如立案监督权利属于诉权，对于侦查机关存在的有案不立的情况，人民检察院的及时依法监督立收稿日期：2008-02-15
作者简介：李益明（1975-），男，四川仪陇人，硕士，主要从事《刑诉法》等方面的研究。
案权已经为公安等侦查机关所采纳并且执行。
同理，人民检察院对刑罚执行和活动中发生的由看守所提请中级人民法院的对在押留所服刑罪犯的减刑、假释，也应当有向人民法院提出减刑、假释的建议权力（因为建议权包括了对具体罪犯的提名。为了表述方便，下面简称提名权）和减刑幅度的请求权力。但是，对于刑罚执行领域，由于现行《刑诉法》的规定表述太原则，很笼统，缺乏科学性，故没有明确规定人民检察院对减刑、假释的提名权力和减刑幅度的请求权力。相关的《刑诉法》法条反而明确规定了只能由监管单位来行使对罪犯向中级人民法院提请呈报减刑、假释的提名权力。相关的司法解释也只规定了人民检察院有对看守所等监管单位对罪犯减刑、假释提名的审核权力。因此，人民检察院在刑罚执行中对看守所等监管单位的此项监督仅仅停留在形式层面，无法对减刑\\假释的刑罚执行和活动开展切实有效的监督。
对于刑罚执行的司法实践中可能出现的一些特殊情况，则会有以下的监督无力现象。比如，人民检察院在审核中认为看守所等监管机关对于罪犯减刑、假释的提名不符合法定条件，持否定意见，而看守所等监管机关仍旧可以不采纳，而径自向中级人民法院呈报对罪犯的减刑、假释建议，那么人民检察院对监管单位执行刑罚活动的法律监督只能在法院的裁定书下达后被动地事后开展。又如，人民检察院在日常的监所检察中，对已经符合法定减刑、假释条件的罪犯，认为应当向中级人民法院提名建议减刑、假释时，而看守所等监管机关却可以依独家享有提名权（以及该权力中所包含的不提名权），并不提名交人民检察院审核，这对于刑罚执行这个重要的刑事诉讼领域，人民检察院又如何开展法律监督？如果一旦出现上述特殊情况，只能产生人民检察院在刑罚执行和活动领域中的法律监督权力不但相比它在刑事诉讼其他领域中较弱的后果，甚至在特殊情况下还会出现无法监督的尴尬局面。
2《刑诉法》、司法解释等相关规定不科学
由于《刑诉法》在对刑罚执行和活动监督的内容上仅仅是原则规定，缺少了人民检察院如何开展对看守所刑罚执行和活动监督的具体职责和权力。因此，在具体的刑罚执行和活动监督实践中一旦出现争议，人民检察院比较难以完成法律监督的职责，而且有关司法解释也存在类似情况。比如现行我国《刑事诉讼法》第二百二十一条第二款的规定:“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改表现或者立功表现，应当予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定。”同时，该法第二百二十二条又规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”
由于《刑事诉讼法》的上述规定缺乏人民检察院对看守所这个执行机关提出减刑罪犯名单的事前具体监督职责的规定，即人民检察院应当有向人民法院提出对罪犯减刑、假释的提名建议权及对看守所提名的否定权，以及对减刑幅度的请求权力，因此都不能够具体体现人民检察院对在押罪犯是否能够依法获得减刑而开展的法律监督工作。
而根据现在施行的浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅、浙江省司法厅关于印发《浙江省减刑、假释工作会议纪要》的通知（浙高法[2002]188号文件，以下简称《罪犯减、假纪要》）和浙江省公安厅、浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院关于印发《浙江省看守所留所服刑罪犯奖惩考核办法》的通知（浙公发[2003]21号，以下简称《罪犯奖惩办法》）等文件，也只规定了人民检察院的监督权利，并没有明确具体地规定检察院对罪犯减刑、假释的建议提名权。因此，检察院监督权中的提名权由于没有具体明确落实在文件中，仅仅只有审核权，而监督权利中的对符合法定条件罪犯减刑、假释的提名权、请求权根本无从行使。
而且最为引人注目的是，《罪犯减、假纪要》第五条法律监督中第
（一）条还规定“各监狱、看守所
对人民检察院的审核意见，可以采纳，也可以继续提请或呈报”。这说明，虽然该《罪犯减、假纪要》已经在司法解释的层次上延伸了《刑诉法》规定的人民检察院的刑罚执行活动的监督权利，具体赋予了监管机关在对罪犯向中级人民法院提请或呈报减刑、假释时，人民检察院有审核权，但是，该文件在“各监狱、看守所对人民检察院的审核意见，可以采纳，也可以继续提请或呈报”的特殊情况下已经将人民检察院的法律监督权排除了。因此，在遇到罪犯减刑、假释时的具体过程中人民检察院对于刑罚执行领域的监督权的行使实质上已经被剥夺。此时的审核权利已形同虚设，不但检察院法律监督权力中依法应当有的对罪犯减刑幅度的请求权丧失殆尽，对罪犯假释的请求权丧失殆尽，而且，检察院对罪犯减刑、假释的建议即提名权利也根本上被取消，更不必谈对看守所提名的否定权了。虽然形式上检察院不但在监狱、看守所等监管机关对罪犯向人民法院提请、呈报减刑、假释方面行使了合议权和审核权，但实质上在特殊情况下则可能出现由监管机关即看守所、监狱不采纳检察院的提名权，或者不采纳对看守所、监狱提名的否定意见而独家向中级人民法院提请、呈报的情况。而人民检察院只能等待人民法院裁定做出后，事后行使对裁定是否合法的监督权利。
这种可能性是由于司法解释中权利设置不明确、不科学所造成的。一旦可能成为现实，不但违背了《刑法》中刑罚的本意和《刑诉法》监督程序的本意，更加严重的是还违背了《宪法》赋予人民检察院的法律监督地位及法律监督权力的具体实施的立法本意。况且在这种特殊情况下，检察院参与的所谓合议或者审核根本没有检察权力的性质。监督已经成为一种形式，而且仅仅只是形式，人民检察院对看守所等刑罚执行机关的法律监督根本无法具体、同步、动态地落实和体现。这不仅仅在对罪犯减刑、假释这一重要环节出现了法律监督的空白，而且还由于只能够在事后才可以依法开展监督的原因，不但浪费了司法资源，提高了司法成本，而且由于缺少法定的事前监督的法律空白，还有可能在刑罚执行领域产生徇私舞弊等司法腐败现象。
3有必要设置人民检察院对减刑、假释的提名权
但是，我们更应当注意解读的是《刑诉法》第二百二十四条的规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”这条规定恰恰就是人民检察院对刑罚执行和活动是否合法进行监督的权力的宪法授权，是检察院对于刑罚执行进行法律监督的根本权。
虽然该条规定非常原则和笼统，但是，正如同前面讲到的人民检察院的立案监督和量刑请求等项权利的产生过程一样，该条不但包含了人民检察院对执行机关对罪犯减刑、假释提名权利活动是否合法进行监督，还一定包含了人民检察院对执行机关对罪犯减刑、假释提名权利活动违法时进行监督，即依法包括了可以对执行机关提名的否定；同时，依该原则性法条引申出来，人民检察院依法也有提名权力，因此而产生了人民检察院的提名权。
因此，应当明确的是，《刑诉法》的该条款仅仅是原则的、概括性质的规定了人民检察院在减刑、假释中应当有的提名权和同步开展法律监督的权力。问题是该条规定的“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”没有具体化。因此，在司法实践中容易引起争论并且操作性不强，往往出现以下一些现象：执行机关在合议中对罪犯的减刑、假释提名不采纳人民检察院的否定监督意见、不采纳减刑幅度过大的否定监督意见，或者不采纳由人民检察院提出的依法应当对罪犯减刑、假释提名的肯定意见，不采纳依法应当对罪犯减刑幅度过小的否定监督意见等，而不顾人民检察院的审核意见，并且由看守所独家向人民法院呈报执行机关自己独家的提请意见和材料。人民检察院是国家的法律监督机关，它对刑事诉讼法律的各个主体实施该法律的监督。依《刑诉法》的规定，不但应当是重点的，而且更应当是全面的，并依法应当具有绝对性和权威性。因此，在刑罚执行
领域，不仅要重视对于审判机关中级人民法院有关减刑、假释裁定的事后监督，更重要的是对看守所等监管机关对于罪犯减刑、假释的提名建议的事前监督。若法院、看守所或者包括检察院自己的法律行为，在确实违反了法律错误的实施后，对于人民检察院正确的监督意见，它们只能够采纳和执行。这些是《宪法》授权的法律监督地位所产生的必然结果。因此，改变人民检察院在刑罚执行领域监督权力软弱的现状也成为必然，并且更应从立法的前提下规定上述提名权和请求权。只有这样，才符合公平、公正的法律本意和完善的法律构架，才能使各个司法机关的权利依宪法地位而完整、正确的贯彻落实在刑罚执行这个严肃的司法领域，才能更好地让公开、公平、公正的本意和宽严相济的刑事政策的执行。
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