第八章 分税制预算管理体制
教学目标：通过本章学习，目的是希望可以让学生了解我国建国以来预算体制的历史变迁，掌握分税制的内容、功效和存在的问题，掌握我国所得税分享改革的原因、意义、内容和存在的问题以及了解我国地方税体系的建设思路。
本章提要：预算体制的实质是正确处理上下级政府“集中”与“分散”之间的关系。我国1980年以前实行计划型的统收统支财政体制，转轨初期实行“分灶吃饭”的预算包干制，1994年后实行分税制财政体制。
我国分税制按税种划分中央与地方财政收入，1994年以1993为基期年，将中央净上划数全额返还地方；1994年后税收返还额在1994年基数上实行逐年递增返还的方法。1994年以后按当年全国（或各地区）“两税”增长率的1∶0.3系数确定。
分税制的突出特点：一是保护既得利益；二是地方从增量中所得急剧下降。 分税制功效：一是淡化政府对企业按行政隶属关系进行的控制。二是促进产业结构调整的合理化。三是财政收入划分的办法规范化，强化了各预算主体的独立性，形成了财政收入稳定增长的机制，中央财力扩大。四是税收返还形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法。
分税制存在的主要问题：一是政府间的事权划分尚不十分明晰。二是地方税建设相对滞后，财力层层集中，地方财政体制不统一，导致基层财政困难。三是地区差距进一步扩大。四是地方预算外和制度外收入不断膨胀。
所得税分享改革的意义：一是体现税收促进社会公平的功能，有利于缩小地区差距；二是淡化企业和政府的依附关系，转变政府职能，打破市场封锁和市场保护；三是维护所得税制的公平与统一。
本章关键词：预算体制，分税制，所得税分享。
重点难点：本章重点：分税制。本章难点：税收返还的计算。 课堂设计：
1、在第一节开始学习时，注意：结合历史，谈谈我国计划经济时期的情况。
2、在第二节讲课开始之前，提问：根据所学的知识，请简单谈谈对我国分税制的认识？
3、在第三节讲解分税制的改革时，提问：根据所见所闻，请问是否还有其他的改革措施？
4、在第四节讲解后，提问：思考我国所得税分享的改革思路。
5、在第五节讲解后，提问：思考我国地方税体系的建设思路。
教学手段主要以教师课堂讲解为主。 教学过程：
第一节 我国预算体制的历史变迁
一、1980年以前高度集权的计划型财政体制
（一）统收统支体制的调整历程
1．1949～1952年的中央高度集权型的财政体制及其主要特征。 2．1953～1978年间的统一领导、分级管理的财政体制。
对几次财权变动的主要历程进行简单的介绍，并说明统一领导、分级管理财政体制的主要做法。
（二）高度集中财政体制的作用
1．为新中国的建立做出了历史性的贡献。 2．社会资源配置效率低下。
3．不利于调动各方面的积极性，运行失灵，管理失范。由于权力过度集中，地方没有自主权，一切服从中央计划，抑制了各地方、部门及单位的积极性、创造性，不利于社会生产力长期持续发展。
二、转轨初期的财政体制：“分灶吃饭”的预算包干制
（一）“划分收支，分级包干”财政体制的调整历程 1．1980年开始实行划分收入、分级包干的财政体制。
2．1985年实行划分税种、核定收支、分级包干的财政体制。 3．1988年实行6种形式的财政包干。 具体讲解包干制的几个基本特征。
（二）财政包干体制的历史功效
1．打破了长期以来财政统收统支的局面，中央与地方之间“分灶吃饭”，体现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政、当家理财的积极性。
2．支出安排以“块块”为主，较好地处理了中央与地方的关系。
3．分成比例和补助额由一年一变，改为一定5年不变，使中央与地方的财政分配关系趋于稳定，有利于地方责、权、利的结合。
4．支持其他领域的体制改革。包干体制改革激发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革提供了财力支持。支持和配合了其他领域的体制改革。
（三）财政包干体制存在的问题
1．延续计划经济按行政隶属关系控制企业的做法，束缚企业活力的发挥。 2．强化地方“诸侯经济”，形成体制和政策导向的逆动，同时，地方缺少必要的设税权和稳定财源。
3．国家财力不合理，两个比重跌入低谷，中央调控能力弱化。 4．打破“统收”的同时却未打破“统支”，体制缺乏法律约束力。 5．中央和地方的分配方法缺乏规范性和稳定性。
6．体制和法规不协调，地方控制权采取扭曲的方式实现，破坏了制度的规范性。 7．中央对地区间收入重新分配的强度降低。承包制下，随着中央财力的相对下降，中央政府利用财政政策进行重新分配，来平衡各地区收入的能力明显下降。
最后对“分灶吃饭”的实质作出进一步分析。
三、1994年后的分税制财政体制
（一）1994年分税制财政体制改革的内容
（二）1995年的过渡期转移支付
（三）2002年所得税分享改革
第二节 我国分税财政体制的框架
一、分税：按税种划分中央与地方财政收入 目前，我国采用不完全形式的分税制，即将作为财政收支来源的各个税种划分为中央税（国税）、地方税、中央地方共享税。企业既向中央政府缴纳国税，又向地方政府缴纳地方税。分税过程等于切蛋糕，是体制中最为关键的核心内容。
二、中央对地方实行的税收返还制度 (一)税收返还制度的基本内容
（二）税收返还计算的具体操作办法：1994年
（三）税收返还的特点
三、保留原体制上解与补助办法，并对民族地区实行特殊照顾政策 体制的上解与补助，包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。
四、中央对地方资金调度比例的核定
（一）核定各地区资金调度比例的原则
（二）资金调度比例的确定
（三）资金调度比例的具体操作办法
（四）需要进一步探讨的几个问题
五、税务机构分设实现税收的分征分管：利弊共存
（一）税务机构分设的有利效果
（二）税务机构分设的弊端
第三节 我国分税分级财政体制的效果
一、分税制的功效
1．有效淡化各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，实现由“行政性分权”向“经济性分权”的转变。
2．促进产业结构调整的合理化，加大对农业与第三产业的支持力度。
3．财政收入划分的办法规范化，强化了各预算主体的独立性，形成了财政收入稳定增长的机制，中央财力扩大。
4．税收返还和转移支付办法并用。
二、分税制存在的主要问题
（一） 政府间的事权划分尚不十分明晰。
（二）地方税建设相对滞后，财力层层集中，地方财政体制不统一，基层财政困难。
（三）地区差距进一步扩大。
（四）地方预算外和制度外收入不断膨胀。
三、我国预算体制的改革取向
1.中央财政承担调节各地区间差异的责任。 2.赋予地方必要的税权。
3.中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。 分税制改革后，要达到规范化财政分权的目标，还必须解决税种划分和支出责任划分的法制化、地方税自主问题、转移支付公式等重要问题。
第四节 所得税分享改革
一、所得税分享改革的内容 1．增量分成。 2．分享范围。 3．分享比例。 4．基数计算。
5．跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。具体办法由财政部另行制定。
6．增强中央宏观调控能力、保证地方财政平稳运行，及增加对中西部地区的一般性转移支付确定为基本原则。
7．改革后，所得税的征收管理范围仍按现行渠道由国、地税分别进行，但新登记注册
的企事业单位所得税由国税局征管。
二、所得税分享改革的意义
（一）体现税收促进社会公平的功能，有利于缩小地区差距
（二）淡化企业和政府的依附关系，转变政府职能，打破市场封锁和市场保护
（三）维护所得税制的公平与统一
三、所得税分享改革存在的问题
（一）内、外资企业税制不统一，导致企业不平等待遇，也给地方收入造成一定压力
（二）税制弹性较大，容易造成企业税负不平衡
（三）征管范围的划分不利于税收平等和规范管理
（四）征管方式上会导致企业所得税负不平衡
（五）部分税收优惠违背经济政策取向，并通过基数对地方财政产生不利影响
四、完善所得税分享改革的配套措施 1．改变“一税两制”，统一内外资企业所得税，降低税率，并规范税收优惠政策，由中央切实控制税权。
2．改革个人所得税。建立分类与综合征收相结合的税制模式；扩大征税范围，除税法规定的免税外，个人全部收入都应纳入征税范围；规范税前各种费用扣除标准；适当调整税率和减少级距，宜实行5级或6级超额累进税率，加大对高收入者的调控力度。
第五节 地方税体系的建设
一、地方税的征收原则：受益的原则
受益原则：强调谁受益谁负担，多受益的多负担，少受益的少负担，基本上没有受益的不负担。如果城镇举办这些事业的经费，只由一部分城镇的企业和居民来负担，而另一部分企业和居民完全不负担，或者负担有多有少，不能基本上反映他们的受益程度。这样，征收地方税，则显然是不够公平的。
二、我国地方税体系建设中存在的问题
1．中央、地方政府间税种划分不规范，地方税税源划分不具科学性。 2．地方税管理权限划分不尽合理。
3．地方税管理系统与国税管理系统两者间的关系尚未理顺。
三、分税制下地方税体系的建设
（一）推进地方税改革，扩大地方对其税收的管理权
（二）合理配置地方税种，统一税制，增加地方收入
（三）在适当分散税权的同时，整顿规范地方的收费权 [思考与练习题]
1.试述我国预算管理体制的演变。
2.计划型的统收统支财政体制功效和弊端。 3.预算包干制的运行特点、功效和弊端。
4.分税制财政体制改革的必要性、内容和突出特点。 5.我国分税制功效和存在的主要问题。
6.我国所得税分享改革的原因、意义、内容和存在的问题。 7.我国地方税体系的建设思路。
