城市管理体制调整工作汇报（精选多篇）

推荐第1篇：城市管理体制

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。

二、影响城市管理体制的主要因素

任何事物都是与周围的事物相联系而存在的，没有孤立的存在。城市管理体制的形成，经历了长期的管理实践，因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。

1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物，包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念，是不断变化着的，总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。

环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面：一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系，它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性；同样，它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性，导致了城市管理的不确定程度加大，所以城市管理体制的设计应充分考虑，力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为：一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构，是同其他相关的环境有机地联系在一起的；另一方面，城市管理体制是兼容的动态结构，它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大，城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。

2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响，它包括了：

一、城市管理过程中方式方法，如系统方法、管大放小方法等；

二、城市管理过程中各资源因素的性质特点，如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等；

三、城市管理实践中的知识含量，如人员素质、决策水平、效率效益等。

技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素，特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说，体制规定的操作程序及标准，都是通过技术来实现的，因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以，技术与体制的一致性，

要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、这几年来的改革成就可以简单概括为：

1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的轻规划、重建设、轻管理现象。

2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。

3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。

4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。

5、本着政企分开和精简、统

一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

四、城市管理体制改革的几个取向

科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质，并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，必须作出改革、调整。那么，什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢？这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。

1、职能体系上必须体现出合理性。

首先在形式上，避免走向两个极端：即事无巨细、统办统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程，政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而，统统推向市场更不可取，利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位，一是能体现出宏观指导性〈如订立法律规章、颁发政策等〉，二是能体现出市场性。

其次，在价值取向上，应该体现出“强其所应强、弱其所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向，是遵循其传统的政治价值观：“管得最少是最好的政府⑨”--政府职能“弱”的价值取向。然而，市场经济对城市管理的影响是全方位的，如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强”的价值取向的表现。

第三，在管理手段上，要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来，城市管理的手段可以概括为三个方面：即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用，实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标，当然，其途径是要注重法律法规的运用。最后在对外关系上，城市管理体制的职能结构应该

体现出开放性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。

2、在组织机构的数量上，应该体现出精简性。

相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为：

一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变，削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整，因而也势在必然。

二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则，将造成运转不灵、效率不高等弊端。控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制，而且还要按照最低数量原则设置部门和职位，科学地分解职能：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。

3、操作运用上，要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合，要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中，能够根据管理对象和外部环境的变化，相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大，机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来，具体做法是：首先，以体制的刚性约束性为基础，保持相对的稳定性。弹性操作的前提是不应该同体制的基础特点相抵触，需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次，必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如，同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条”、“块块”管理就比较适合我国的国情，不必遵循城市管理体制的“条块结合，以块为主”的原则约束。再次，关于体制的规范，要权责明确，使操作的弹性空间有约束，不能随心所欲、无章无法。

4、在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。

现代管理与信息的关系非常密切，信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理，一方面由于社会事务的增加，管理中不断出现一些新问题、新情况，造成信息量的增长。另一方面，信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面，错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快，市场信号也越来越快，反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点，造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以，城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能，而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构，要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统，以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检查和调整，不断提高决策和管理水平。

从现状分析，厦门市城市管理体制中存在的一些不容忽视的问题主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的问题。在城市急剧扩张中，人们愈来愈重视城市建设的速度，越来越强调城市管理的效率，有时对以人为本的思想没有得到全面坚持，城市管理服务意识没有得到明显增强，城市管理法制建设没有得到足够重视。反映在城市管理体制中，有时重行政权力的运作，管理中存在利益驱动，有利的多部门争着管、不利的有关部门推诿扯皮。二是行政管理体制中存在协调力度不够的问题。为了加强城市管理，市政府设立了城市规划委员会、土地管理委员会、市容考评委等，并下设办公室分别挂靠在规划、土地、市政等行政部门，这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题，有关资源需要进一步整合、机构可以进一步精简。为协调城市管理，市政府成立了城市管理办公室，发挥了一定的协调作用，但是这个机构在法律上地位一直不清，没有法定的管理、监督等职责，其协调力有被弱化的倾向；同时城管办的协调主要依赖行政干预，手段单一，效果不佳；在协调难以奏效的情况下，有时又直接行使一些行政职责，代替部门管理，不仅没有法定依据，而且多一个与相关城市管理部门争权、扯皮的机构，有时是越协调越不顺。 三是城市管理体制中存在职责不清的问题。一方面，从横向结构而言，我市城市管理部门涉及诸多部门，部门之间的职责存在界面不清现象。例如停车场管理，涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街多级管理，结果是难以确定一个主管部门或为主牵头负责的部门。另一方面，从纵向结构而言，城市管理事权下放尚待进一步规范。在城市管理权限下放过程中，是通过行政手段实现的，具有一定的随意性、临时性，各有各的做法，从而引起城市管理体制上纵向职责分工不清的问

题。四是城市综合执法体制存在不够完善的问题。就城市管理相对集中处罚范围而言，还有其局限性。如目前存在的突出的违章建筑执法过程中涉及违法占用土地的行为并没有授予城市管理执法局行使，导致违法建筑这一个违法行为还是多个部门处罚。就我市市区两级城市管理行政执法权分工而言，也存在职责分工不明确、市级对区级执法监督和指导不力的问题。

我市城市管理体制中需要改进和完善的主要问题包括

（一）创新城市管理理念

理念决定城市管理体制改革的方向，理念至关重要。在城市管理理念创新上，做到以下三个转变：一是从以物为本向以人为本的思维转变。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重视城市管理在改善人的生存、人的发展环境中的作用。为此，要强化城市管理体制中宏观调控职能，制定和实施正确的城市发展目标。二是从以效率至上向服务至上的思维转变。城市管理不是为了形象工程，而是为了服务大众，为了人民的根本利益。为此，要强化城市管理体制中协调职能，增强行政管理服务意识，实现城市和谐管理。三是以人治为主向以法治为主的思维转变。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是实现城市长效管理的必然途径。为此，要强化城市管理体制中监督职能，不断推进法治城市建设。

（二）重构城市管理模式

当前厦门市城市管理模式主要是协调型，主要特点是各部门行使管理职责，城管办负责协调。虽然目前存在各部门职责不清而协调又不力的缺陷，但是我们认为，这种协调型城市管理模式还是符合本市城市管理实际的，不必推倒重来，而是应对症下药，在理顺职责的同时，强化协调的力度。为此，有必要研究建立城市综合管理机构的问题。国家一个建设部，而到了厦门就有了建设局、市政园林局、规划局、房产管理局等，城市管理还涉及交通、公安、环保、工商等多个部门，多个部门之间职责界面不清，同时多部门工作需要进行必要的衔接，这都需要有一个综合机构进行协调和综合管理；同时城市管理需要建立长效的机制，要实施长远规划和宏观调观也需要一个综合机构牵头运作；城市管理的统一监督与考评工作也需要一个综合机构来开展。因此，有必要建立一个城市综合管理机构。这个综合管理机构应是：

（1）综合机构。直接隶属市政府，将城市规划、土地、市容考评、交通等协调机构办公室进行整合，相关职责交由这个综合机构统一实施；（2）协调机构。牵头厘清城市管理体制中横向、纵向部门的管理职责，指导和协调各部门、各区的城市管理以及执法工作，实现城市管理的合力；（3）监督机构。仅有协调没有监督是难以保证力度的，监督与考评有关城市管理工作，有利于有关方面严格依法办事，实现城市管理目标的实现。（4）法定机构。通过立法明确该机构的法律地位及其职责，实行依法决策、依法协调、依法监督。在建立城市管理综合机构时，还要注意这个机构不应是对外行使行政管理权的职能部门，不属于增设一个行政部门，特别是要避免代替有关行政部门行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等具体行政行为，其职责主要应界定在宏观决策及行政部门之间协调和监督。

为此，建议在目前市城市管理办公室的基础上进行充实调整，整合本市有关规划、土地、市容等方面的协调机构办公室的职责，由市政府设立城市综合管理机构，具体负责编制全市城市管理的发展战略、中长期规划和年度计划并组织实施，综合组织协调、监督检查全市城市管理工作，负责城市管理考核及投诉处理工作，指导各区城市管理工作，指导城市管理执法局执法工作，负责城市管理数字化管理与应急处理等。 相关组建工作可在进一步研究的基础上拟定相关工作方案，报有关部门批准后实施。

（三）理清城市管理职责

对城市管理中涉及的有关部门职责必须进行梳理，对市、区两级政府有关部门的职责进行必要的厘清，还要对部门与部门的关系、职能管理与行业管理的关系、行政管理与社会自治及市场调节的关系需要理顺。

在理清管理职责时，我们认为需要注意以下几个问题：（1）职责法定性。对部门职责的界定应当严格依法进行，这是依法办事的必然要求。对城市管理部门之间的职责界面及结合部进行重点研究。有几种情形：一是对法定明确的，落实责任单位；二是对法定职责不明的，需要明确主管部门；三是对职责重叠的，确定牵头责任单位；四是对相关法规规定存在矛盾或者部门职责需要调整的，应当通过法定形式予以调整。（2）合理适当性。为了增强服务意识，对职责依法界定的同时，有必要进一步转变城市管理职能，对城市管理部门职责进行必要的调整，做到权责一致。行政管理职责该并的并，减少多头管理；该减少审批等行政手段的就应予以减少，让社会共同参与城市管理。涉及法律法规规定需要修订的，应当适时修订。（3）管理数字化。在理清城市管理职责的基础上，将有关管理职责建立相应信息数库，同时建立相应的城市管理指挥网络和投拆处理网络，实行数字化城市管理。

目前厦门市正在进行行政执法依据梳理，该项清理工作需要进一步总结，特别是对各部门之间、上下级之间的职责“结合部”、需要再清理，明确其职责界面。有些职责还需要经过法定程序进行必要的调整。这项工作可由市政府确定一个牵头部门（如果成立了综合管理机构，就可由该机构承担）来负责组织、指导和协调城市管理职责理清工作。为了巩固清理工作成果，提高城市管理科学水平，建议将经协调确定后城市管理职责信息编入管理数据库，同时建立城市管理指挥网络和投诉处理网络，向社会公开，接受监督，实行城市数字化管理。

（四）完善城市管理执法体制

城市管理执法体制也是城市管理体制的重要部分，实施相对集中处罚权制度之后，有下列几个方面需要进一步予以完善：一是进一步扩大集中行政处罚范围，对各区的行政处罚权范围也应尽可能统一，以利于监督管理。 二是关于市区城市管理执法局执法职责分工，应尽快出台办法。在界定市区执法局职责时，应注意相关管理权限层级分工要求，既考虑管理与执法的实际需要，又要兼顾执法效率和效果。三是区城市管理执法局在街道、社区设立分支机构问题。为了解决街道行政执法权问题，有的区城市管理行政执法局在街道设立执法队，街道执法队以区城市管理行政执法局的名义实施行政处罚。但是对街道执法队的监督管理显得较为重要。四是关于综合执法问题。为了提高执法效率，常常实行有关行政部门集中进行综合执法，但这种执法应该严格依法办事，不能视管理相对人为“敌人”，动不动就用几个“大盖帽”去管一个“破草帽”，纠正野蛮执法、无理执法、滥用联合执法等倾向，以构建和谐的执法环境。

为此，建议落实以下几项工作：一是对我市城市管理执法局行政处罚权范围的界定工作方案，对实践中有的自行扩大处罚权的做法进行清理，对需要扩大处罚权的，应当通过立法程序、法定委托或者报省政府批准等方式予以解决；二是拟定市、区城市管理行政执法局之间职责分工的具体办法，报市政府批准后实施；三是建立和完善城市管理行政执法的监督制度，切实解决有法必依、执法不严等问题，努力提高城市管理执法水平。

推荐第2篇：城市的管理体制

浅谈城市的管理体制

城市的管理体制有广义和侠义之分。广义的城市管理体制包括政治管理、财税管理以及科技、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制只要是指城市发展建设的主导管理部门，即城市行政管理机构体系。

一、当前城市管理体制的弊端

尽管近些年我国城市管理成绩稳步提升，管理体制改革也有很大的进展，随着社会主义市场经济体制的建立，尤其在中国加入WTO之后，城市管理体制有很多方面并不适应改革开放的地方。其中以下面四方面尤为重要：

1、传统的城市管理体制过于分散

分散的城市管理体制约束着城市管理规范的有序进行。现行的城 市管理体制在计划经济体制下发挥着重要的作用，但是随着市场经济体制的建立，旧体制越来越显示出他本来的局限性。

2、管理法规并不与之相匹配

国家制定的相关法规如《土地管理法》、《房地产管理法》

等型关法律的出台，各地城市也相应的制定了一些管理法规和行政规章。但有些指导性的法规尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市规模日益扩大，功能不断完善，打城市管理投入的先对较少，在如今的城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，城市作为多种功能的载体，其负荷不断增加，由于管理措施相对落后，很

多城市出现了较多的环境问题。政府在城市建设上投入相对较多，但是却在管理上投入相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好的设施得不到应有的维护。

4、社区管理职能较弱

城市社区管理职能与市场经济的发展存在很大的差异。我国城市 社区的管理职能主要由街区政府承担。区街政府承载着城市管理职能。在管理体制上，区街政府处在一个非常严重的条块分离状态。区街的职能权限非常的不完整，因此街区可称为“不完整政府”。随着市场经济的不断发展，城市建设步伐的加快，城区管理的矛盾也就越来越大。

二、现行城市管理模式的缺陷

长久以来，我国逐渐形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理体制，在这种体制下，城市的建设部门与管理部门等其他相关部门之间存在职能交叉，管理弱化等问题。目前，我国城市的组织模式有以下几种模式：

（1） 建管合一模式。在建管合一模式衍生出来的是建设委员

会。他的特点是：城市的管理职能与建设职能合一，行

政关系能够很容易理顺，但是，由于建管委员会把大多

数的职能都放在了建设上，因此，相对来说管理的职能

较弱。

（2） 综合协调模式。在这种模式下，城市的管理职能由城市

管理委员会执行。他的特点是：管理协调性好，但是，

城市管理职能缺乏常规性。城管办不是政府职能部门，

有的甚至还是临时机构或者事业单位，很难正常行使政

府部门的职责。

（3） 管理单一模式。在这种模式下不设城管办，只设置市容

环境卫生管理局，主管城市环境卫生的工作。他的特点

是：虽然这种管理职能比较明确，但是城市管理职能只

能局限于环境卫生方面，这是远远不够的。

（4） 实体管理模式。在这种模式下，城市管理委员会是基础，

只是将园林管理等方面的职能由城管办来行使。他的特

点是：从管理的内容上来说相对较具体实在，但从体制

上来说并没有摆脱临时常设机构的束缚。

在以上管理体制中，“以建代管，建管不分”的问题时有出现，具体表现在以下几点：一是“重建轻管”的思想意识从根本上没有得到改变。在具体行动和工作中，往往用建设职能代替管理职能。二是城市管理职能配置相对不到位。现行的城市管理职能范围相对狭小，管理嫩、管理内容上单一，管理机构不健全。就管理范围而言，大部分的地方城市的管理工作是市容卫生，像其他管理如市政管理、园林管理等都是建设部门的事。三是职能不明确。职能交叉重复在政府部门之中经常出现，是城市管理体制发育不良的重要原因。四是城市管理机构设置不规范。就全国而言，城市的管理体制模式多种多样，机构设置不统一。

二、国外城市管理组织模式

1.美国城市管理组织模式

世界各国的城市组织中，以美国的城市组织形式最为多样化。主 要有四种类型：市经理制、市长议会制、市委员会制和市行政长制。

（1） 城市经理制。市议会由议员若干人组成，负责决定市政方

针行政方面的工作由市议会聘请市经理负责。市议会如同

商业团体的董事会，负责制定业务政策，城市经理等同于

公司的经理，有权管理一切行政，并任免各部门负责人和

职员。这种体制在美国50万人口以下的中小城市比较普遍。

（2） 市长议会制。市长议会制起源很早，迄今世界上许多国家

的城市仍沿用这种体制。市长议会制又分为弱市长制和强

市长制。所谓弱市长制，即市长只有名誉，缺乏行政权，

政府各部门的首长，都由市民参与以投票的形式选出。市

长无法对下属形式处分的权利，对市议会的决定虽有否决

权，但市议会大多数议员通过的决定，可使市长的否决权

无效。弱市长制的缺点在于，行政不统一，责任划分不清，

市政容易被政治力量所左右。不过弱市长制在美国仍有少

数城市在实行此制。

强市长制是指行政集中于市长之手，同为民选产生，互相平衡。市民

有权任免市长，不受议会的制约。市议会只能行使决策以

及立法大全，不能干涉城市行政事务。强市长制的缺点在

于政治与行政分离，二者往往不能密切配合、相互联系，

因而不能充分发挥城市的政治功能。强市长制虽不完善，

但被大多数的城市采用

（3） 市委员会制。市委员会是由民选出产生的5人委员会组成，

拥有立法与行政权力，直接对选民负责。重大问题集体讨

论合议。市委员会制符合精简原则，立法与行政一体化，

行政决策效率高。其缺点在于，5人各行其是，意见不统

一。因此这种管理体制适宜中小城市，大城市极少采用。

（4） 市行政长制。市行政长制是20世纪中叶在美国出现的一种

新制度，即市长由民选举产生，为一市的领袖，其下设一

个行政长，协助市长处理市行政事务。但市行政长只有协

调各部门工作的权利，而不能监督人事，法律及预算等重

大事宜，实际上是一般管理顾问。

根据美国市政统计年鉴表明，20世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向于分散多元化，而人口在50万以上的大中城市实行的是市长议会制，不少亚洲国家如日本、韩国等也都采取了类似的城市管理模式。

2.欧洲城市管理组织模式

欧洲各国城市的管理组织模式，一般都具有双重职能，一方面是中央代理机构；另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，以达到为民服务的目的。

以英国为例，在英国。城市设市议会，市长由市参议员与参议员选举产生。在英国不同地区，市政府的职能不尽相同。首都伦敦在管

理模式演变中逐渐形成了28个首都区，各区没有区议会。区议会下设各个委员会，每个委员会下设总干事一名，负责执行委员会所管的行政工作。市议员任命市经理，负责管理市政工作。首都区还设置联合委员会，即总委员会，成员由各区指派代表组成。

欧洲不少国家城市行政体制中的“城市行政长体制”，对我国城市利用专业人才加强城市行政管理颇有借鉴意义，利用行政管理专家作为市政管理的行政官，任期不定，对城市进行专业化的管理，这既有利于市政管理的多样化，也有利于保持行政换届后市政管理工作的连续性。这种城市管理模式目前已被爱尔兰、德国、挪威等许多国家所采用，说明这种管理组织方式具有一定的普遍意义。

推荐第3篇：城市基层管理体制转型

二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。<?xml:namespaceprefix=ons=\"urn:schemas-microsoft-com:office:office\"/>

一

1954年12月31日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日

改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。[4]”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观[5]（p29－34），但其边缘性地位始终没有改变。即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民提供服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源。

二

面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发，提出了“社区服务”的概念。1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日

进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。

从近些年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。调整后的社区居委会规模一般在1000户至3000户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。

向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的控制向服务转变。单位体制限制人口流动，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配。通过政府－单位－资源分配－职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府－社区－居民。从管理形式来说，由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变。在计划经济时代，单位具有很强的行政功能。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区体制则强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处更多的权限[8]，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民愿意为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流动打下了基础。

三

推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中[5]（p199）。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深入，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探索中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。

社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[9]（p326）”这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式[10]。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素[11]，可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。

第二，居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

第三，法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》。前者制定于1954年，后者于1990年颁布实施。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很好的执行。街道往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

第四，职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足[12]。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不理想。出于自身利益的考虑，许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权力的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。

妥善解决上述问题，是构筑新型城市基层管理体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，应着重从如下几个方面入手：

一是加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《居委会组织法》应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。

二是深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和区政府的授权，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的积极性，并从制度上约束街道的“创收”冲动，使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导。尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。

三是推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。

四是努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。

五是促进社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向居民公布，便于居民监督。

六是建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。

城市基层管理体制转型责任编辑：飞雪 阅读：人次

www.daodoc.com【xiexiebang.com范文网】

推荐第4篇：第6章 城市管理体制

现代城市管理概论

第六章

城市管理体制

城市管理体制是城市管理的物质载体和保证，它的科学与否将决定着城市管理目标能否实现以及实现的程度。因此，必须高度重视和搞好城市管理体制改革和建设。本章从城市管理体制的含义、类型、发展历程着手，介绍了我国城市管理体制的现行模式，分析了我国城市管理体制改革的必要性，提出我国城市管理体制改革的原则、目标与对策，并对我国城市政府机构改革进行了一些探讨。

第一节 我国城市管理体制概况

一、城市管理体制的含义

（一）城市管理体制的界定

一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。

具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理体制是城市管理的物质载体和保证，是支撑城市管理系统的骨架支柱，它的科学与否将决定着城市管理目标能否实现以及实现的程度，同时它也是一个城市文明程度和现代化水平高低的重要标志。

城市管理体制有广义和狭义之分。广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和社会管理体制的综合；狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。

（二）城市管理体制的内部关系 城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题。从国内外城市管理的实践来看，它主要包括以下三个方面的关系：

1、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。它包括城市管理系统中的行政隶属关系；领导与被领导及协调与被协调关系；各自的管理幅度与管理层次等。城市管理系统各组织机构的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

2在城市综合管理体系中的关系。一般来说，市级具有宏观决策指导与综合协调职能，拥有政策制定权；区级具有分解与协调及决策职能，拥有决策指导权；街道级具有执行职能，拥有执行处理权等等。

3市政府同企事业单位之间的关系。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。政企关系、政事关系、事企关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的经济利益的矛盾。

二、城市管理体制的基本类型

根据不同的标准，可以将城市管理体制划分为不同的类型，如以城市管理所依托的社会制

１

第六章

城市管理体制

度不同，可划分为资本主义城市管理体制和社会主义城市管理体制；以城市的规模大小，可划分为大城市管理体制、中等城市管理体制和小城市管理体制；根据城市性质，可划分为政治中心城市管理体制、旅游城市管理体制、工矿业型城市管理体制等；从决策体系的集权和分权程度，可划分为中央集权型城市管理体制和企业分权型城市管理体制，等等。

从世界范围来看，一般可根据城市政府在经济管理中的作用，将城市管理体制比较典型地划分为外在环境型、全面干预型和有限干预型三种模式。

1、外在环境型。外在环境型城市管理体制是基于政府对市场能力的充分信赖，认为在市场这只“看不见的手”的引导下，每个个体单独地追求私有利益的行动会自动地、有效地促进社会公共利益的增加。在这种信念的支撑下，城市政府的职能主要是保证公共产品和公共服务的充分提供，限制城市公害品对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公共设施的高效运转，创造公众满意的城市生活居住条件等城市经济活动所需的外在基础环境和条件。

2、全面干预型。在计划经济体制下，计划代替市场成为资源配置的惟一手段，城市政府对经济生产进行直接的管理，上至制定城市经济发展总体规划，下至企业的生产管理，可以说是无所不包，全面、直接、深入地介入到企业的经济运行中去。

3、有限干预型。这种管理体制下，政府往往在协调私人利益和公共利益之间发挥作用，以纠正“市场失灵”所导致的经济波动和无效运转，建立稳定经济运行的规则，减少消极的外在性引起的供给过剩，增加积极的外在性引起的供给不足，维持经济稳定，协调资源配置。

在当今社会中，外在环境型和全面干预型城市管理体制都是非常极端的情况，具有较多的弊端，目前基本上已不存在，更多的是采用有限干预型，只是由于城市政府所处的经济社会环境不同，在干预经济的广度和深度上有着很大的差别。

三、我国城市管理体制的发展历程

1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段：

第一阶段，建立与调整期(1949～1965年)。这个阶段从建立新中国到“文化大革命”发生。这期间，我国城市普遍呈现战后重建和迅速发展的良好局面，一大批新兴城市涌现出来，城市管理展现出前所未有的发展态势。由于新中国初期的特殊历史情况，这一时期初期的城市管理体制不可避免地带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。直到1956年，才初步设立和形成按产品、按行业分工的部门管理机构设置模式，这种模式因为适应计划经济体制因而一直延续了近30年。

1957～1965年是全面建设我国社会主义的十年。这一时期城市管理机构有过几次较大规模的精简和调整，在专业性的行政管理部门越分越细的基础上，进一步形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。

第二阶段，分化与改组期(1966～1976年)。这一阶段处于“文化大革命”的十年。1966年开始的“文化大革命”使国家的政治生活、经济生活和社会生活陷入了全面*，各级城市政府管理机构都受到了很大的冲击。这期间，城市管理体制处于动荡、分化与改组的潮流中，原有城市政府机构大多处于停顿或半停顿的状态。“革命委员会”成立以后，取代了原来的城市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作学习组、组织机构组、夺权组、“抓革命、促生产”组和建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变。

２

现代城市管理概论

第三阶段，改革与探索期(1977～1992年)。“文化大革命”结束后，我国进入了社会主义建设的新时期，也是城市政府机构进一步恢复和发展的重要时期。20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文化大革命前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现一些机构臃肿、部门林立、人浮于事、办事效率低的现象。为了改变这种状况，1982年，中央着手进行了改革，一方面将大部分的经济管理机构改为公司；另一方面又将业务相近的机构合并，调整精简城市管理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级政府一定的权力，区一级对应设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。

1983年1月到1984年6月，国务院先后批准江苏、辽宁两省在全省范围内撤销原有的地区行署，推广和实行市领导县的管理体制，其他省、自治区也先后进行了试点。此后，我国市管县体制有了巨大的发展，到目前，我国不少城市都已形成了下设多个委、局、办公室并共同领导周边数县的行政管理体制。总的来看，这一阶段城市管理体制改革的成就不太明显，政企不分、行政干预建设企业的行为非常普遍。

第四阶段，转型与发展期(1992年至今)。这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。这期间，城市管理体制改革按社会主义市场经济体制的要求，主要是理顺关系、协调沟通，尝试进行体制上的宏观框架搭建工作。城市管理的职能体系也日臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面，并着手解决“政企不分、政事不分”等问题。

四、我国城市管理体制的现行模式

由于各个城市自身历史、地理以及人文基础的不同，各地城市管理体制差异较大，形成了各具特色的城市管理体制模式。仅就大中城市看，虽然基本确立了“条块结合、以块为主”的两级政府管理体制，但职能却大不相同，大致可分为四类：

一是建管合

一、直接管理型。这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则，强调了城市规划的权威地位，是城市规划与管理形成必要的制约。“建管合一”的模式自20世纪90年代实施《城市规划法》后开始出现。一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的重视，“重建轻管”问题依然十分突出。

二是建管分开、直接管理型。如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市(市政)管理委员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之间协调关注的不够。

三是监督检查、协调管理型。这种模式的城市管理职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。

四是多头分散管理模式。这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分别行使行业管理权。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、

３

第六章

城市管理体制

业务分工上也时有扯皮现象。

这些管理体制模式可以说各有千秋，优势和不足都很明显。因此，需要继续进行城市管理体制改革的探索，进一步改革和形成适应市场经济体制的城市管理新体制，为我国的现代化城市管理做出努力。同时，这些管理体制模式多元并存和多样化的特点，也决定了其发展和改革的重点也会有所不同。

第二节 我国城市管理体制改革

一、我国城市管理体制改革的必要性

我国的城市管理体制改革从中央十一届三中全会以来已经进行了很多大胆有益的尝试，并且取得了一定的成绩，但同时我们必须认识到我国现行的城市管理体制还存在着很多问题，仍然制约着城市经济社会的协调发展，必须从根本上尽快加以改革。

城市管理体制现存的问题具体表现为：

1、政企不分、政事不分，城市管理职能错位和空缺。在现行的体制下，城市管理中的很多部门，如市政、环卫、绿化、园林等管养维护单位，多数政企、政事、管养不分，集具体作业、行政管理、行政执法于一身。既是教练领队——负责城市发展战略的制定，指导城市经济社会的发展，又是运动员——直接参与到企事业的生产经营中去；既提供公共产品和公共服务，又参与竞争行业，还兼裁判；既是政府部门，又是企事业的领导部门，呈现角色多元化的局面。这种做法的结果是城市该管的事情，如市政建设、产业结构的优化调整、城市精神文明建设等无暇顾及或难以管好，而不该管、不该做的事情又不放手，既搞建设又抓养护，出现了瞎指挥，乱弹琴的局面。

2、政出多门、条块分割，管理不力。横向上政府部门的政出多门，多头管理，机构设置重复，职能琐碎和纵向上的市区两级双管齐下，导致责权利不明，管理关系不顺，难以综合协调、检查监督。所谓“七八顶大盖帽管一顶破草帽”，就是一个非常形象的表达。

由于城市条块分割严重，并且城市一级职能部门拥有较大的管理权限和较多的管理资源，导致“条条”因精力有限，管理不到位，不能“一竿子插到底”；“块块”因缺乏相应的权限和资源，很多事情难以管好。这种条块分割使得城市难以实现专业化、协作化社会大生产，影响城市经济效益和管理效率的提高，造成资源的极大浪费。

3、机制僵化，人浮于事，效率低下。这种现象在我国城市政府行政部门普遍存在，特别是那些经济落后的城市更为严重。由于缺乏激励、约束和监督机制以及干部选拔制度的不合理，即使再懒散的职工，其工资也是“旱涝保收”；即使再能干的职工，也要等到熬成白发才能“修成正果”。其结果是，许多城市政府部门工作人员养成并习惯了坐“铁交椅”、吃“大锅饭”、拿“固定工资”的思想，人浮于事，得过且过。

经过20多年的改革开放和市场经济体制的建设，虽然上述现象有了很大的改观，但不少城市的行政管理单位仍然或多或少地存在着这些问题。“一杯茶水一支烟，一张报纸看半天，检查收费闲聊天，逍遥自在过一年”，这种情况是需要从根源上彻底解决的时候了。

4、城市管理的法规不健全，执法力度不够。由于城市管理方面的法制建设起步较晚，城市管理法规体系没有完全形成，难以科学地指导工作。有的法规内容本身制定不够完善，操作困难，处罚过轻，难以起到强有力的约束作用。执法监督力量薄弱，力度不够，有些专业部门

４

现代城市管理概论

缺少执法监察队伍和措施，难以及时发现和纠正违规行为。有的是执法队伍素质不高，“不作为”和“乱作为”的事情相当严重。这些既直接损害了城市政府的形象，破坏了政府和人民之间的关系，同时也削弱了城市管理工作的力度。

另外，城市功能扩张而城市管理投入体制的相对滞后也是目前城市管理体制的一个不容忽视的问题。

进行城市管理体制的改革，就应该着眼于解决这些“痼疾顽症”，兴利除弊，构建科学、高效的城市管理体制框架。

二、城市管理体制改革的原则

1、坚持符合社会主义市场经济体制的原则。城市管理体制改革必须坚持社会主义市场经济体制，改革那些与社会主义市场经济发展不适应的机构设置、职能配置和管理运行方式方法，真正实现政企分开、政事分开、事企分开、政社分开。彻底划清政府部门、事、企单位、社会中介组织和微观经济单位之间的职能关系，市场能解决的要坚决交给市场，政府集中精力做好自己分内的事情。

2、坚持实事求是、因地制宜原则。在进行城市管理体制改革的过程中，可以借鉴国外和其他城市的先进经验，为我所用，但一定要根据本市的实际情况，创造出符合自己的东西来。因为，城市制度、规模、地域特征、经济和社会状况以及城市发展定位都不可能完全一样，城巾之间的管理体制也小可能一样。这就要求我f『j既不能形而上学、教条主义地执行上级要求，也不可能照搬外地经验，不然，城市管理体制改革就会出差错，甚至偏离方向。

3、坚持有利于依法行政的原则。依法治国是党的“十五大”提出的基本治国纲领，在建立社会主义市场经济体制的形势下，对社会和经济生活的管理将逐步由单一的行政指令向依法行政转变，由人治向法治转变。同样，城市管理体制改革也要顺应这一要求和趋势，在城市管理机构的设置和职能分配上要有利于各项专业法规的执行；在具体工作部门的实际运作，要由行政管理向依法管理转变。

4、坚持权力下移，立足基层原则。我国城市政府应合理调整市、区分块，实行管理重心下移，分级管理，除特殊情况下，基本上实行辖区管理。根据职责分工，该下放的事权，逐级下移。职责、事权调整后，市职能部门主要是加强宏观管理，行使规划、指导、协调、监督权；区级政府职能部门承担起城市管理的主要工作，并有相应的管理权和审批权；街道主要负责社区管理和服务，逐步建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，形成“统一领导、分级负责、以块为主、条条保证、社会监督、依法治城”的城市管理格局。

5、坚持有利于群众参与和民主监督原则。群众路线是城市政府制定各项政策的基石，在城市管理体制改革中，应充分发挥广大市民的积极作用，让政府机构和广大群众都发挥管理主体作用，建立起以城市政府为主导，社会组织和群众广泛参与的城市管理主体模式。

6、坚持精简机构，提高效率原则。精简机构是我国城市管理体制改革的主要内容，从1949年至今，城市管理机构虽然有过几次大规模的精简和调整，但总的来看，城市管理机构规模呈增长的趋势，近几年虽有所精简，但效果并不明显。当然，这其中的原因是很多的。精简机构的最有效方法是搞好编制工作：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。

三、我国城市管理体制改革的目标与对策

（一）建立党政分开、政企分开、政事分开，建管分开，行业管理与市场运作相分离的现

５

第六章

城市管理体制

代城市管理体制

首先，坚持党政分开，把党的领导机构中与政府部门重复的职能转移到政府，撤销党的系统中与政府部门对口的职能机构，使党的领导真正落实在路线、方针、政策上。

其次，坚持政企分开，转变政府的管理职能，对政府权力进行剥离，使政府对企业从直接管理为主转变到间接管理为主，由行政手段管理为主转变到以经济、法律手段管理为主。把企业的人事权、生产经营权和投资决策权真正交还给企业，调动企业的积极性。

再次，坚持政事分开，市政管理部门如环卫、园林、道路养护等要由事业单位向企业单位转变，逐步将现存的事业单位性质改变为企业性质，政府管理部门与这些行业公司建立新的工作关系，以经济契约形式实行委托管理作业。由管理部门与这些行业专业公司签订承包合同，按计划指标和全年实际工作量，拨付养护、修缮工程款，并由管理部门按合同规定对公司的业务工作实行专业检查、监督和考核。通过完善“市场化的运作机制”，运用经济利益原则进行运作，达到既定的城市管理目标，以促进城市管理的规范化、科学化和法制化。

最后，坚持建管分开，理顺建设和管理的关系，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，从根本上解决多年来“重建轻管”的问题。特别需要提出的是，城市建设运行体制应尽快由行政部门操作向市场运作方式转变，如城市基础设施建设应全部进入建设工程交易市场，采用项目总承包模式，由中标企业实施全过程、集成化管理，从融资、采购到设计、施工、运作、维护一揽子包到底。城市基础设施的维护应由各类专业修缮公司和生产经营公司进行，同时通过竞争上岗，择优录取。

总之，通过党政分开、政企分开、政事分开以及建管分开，实现城市政府行业管理与市场运作相分离的管理运作模式。

(二)建立统一领导、分级负责、“以块为主、条条保证”的新型城市管理体制 首先，遵循分级管理、管事和管人相结合、责权利相统一的原则，建立起市政府统一领导，区政府全面负责，街道办事处具体落实的市区分工分级管理体制。所谓统一领导，就是加强市政府对规划、建设、管理中的领导作用，强化市政府在城市管理中的宏观调控、组织指挥、监督和协调的功能。所谓分级负责，就是在坚持市政府集中统一领导的前提下，进一步明确市、区、街道之间的城市管理任务，合理划分三级事权，坚持“重心下移、立足基层”的改革思路，尽量把城市管理的事权下放给区政府和街道办事处，强化属地管理功能，进一步明确区和街道的职能和职责，并赋予其相应的管理权限，并在经费等方面给予配合和落实。增强街道办事处、居民委员会的功能和责任，实行街道办事处对辖区内管理负总责制，确立街道办事处在城市管理中的基础地位，以充分调动和发挥各级组织的积极性，共同搞好城市的建设和管理。

其次，正确处理条块分工，理顺条块的关系。我国中央和省的条条、块块在城市交叉存在，而且城市本身也有条条、块块。这种双重的条块分割，使城市难以实现专业化、协作化、社会化的大生产，影响城市经济效益和管理效率的提高，影响城乡经济的协调发展。

因此，必须实行条块的合理分工。在条与块的关系的处理上，应坚持“条块结合、以块为主”。管理层次越高，越强调“条”的分清和协调；管理层次越低，越应强调“块”的综合性，避免条块分割，扯皮推诿。实行条块的合理简政放权，“条”要把集中过多、统得过死的工作放给“块”管理，以便把工作重点转向规划、协调、服务和监督为主的方面上来。

(三)建立公众参与、社会监督、依法治市的城市管理体制

首先，要建立公众参与、社会监督的机制。通过一定的途径和相应的措施，增进市民在城市规划、建设管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引人民参与现代城市管理，并使城市

６

现代城市管理概论

建设与开发活动在“公平、公正、公开”上原则下透明开放地进行。

其次，加强立法、执法和司法，实现依法治市。通过制定包括法律、法令、法规等在内的法规体系，用立法的形式把管理要素确定下来，用法律来调整、理顺城市建设和管理中各方面的关系，使城市管理条文化、规范化，并将工作重点放在加强执法上。建立专业执法和综合执法相结合的完善的执法体系，提高执法队伍的素质，确保对执法的投入。通过建立完善的执法体系，实现依法治市的良好效果。

第三节 我国城市政府机构改革

一、城市政府机构改革的目标与要求

为了保证城市政府职能的有效落实，提高城市管理效率，必须积极推进城市政府机构改革。九届全国人大一次会议通过的政府机构改革的决议，确定机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这实际上也是我国城市政府机构改革的目标。具体来说，城市政府机构改革的目标，是建立勤政务实、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市政府。

为了实现上述目标，城市政府机构改革的基本要求应当是：

第一，转变政府职能。其一，由“划桨”向“掌舵”转变。城市政府应从诸多繁杂的具体事务中解放出来，凡是社会、市场能够解决的问题，就应该交给社会，交给市场。合理划分政府与社会的公共权益、政府与市场的作用范围，既要避免城市政府权力过大、管得过宽的问题，又要防止出现无政府主义和调控不到位的现象。其二，重心由经济管理向社会管理和服务转变，切实把政府职能转变到以经济调节、市场监管、社会管理、生态管理和公共服务为主上来。

第二，合理划分权限。在明确政府职能的基础上，改变权力过度集中的状况。要把党政之问，政府部门的上下之间、左右之间、内外之问的各种关系做出明确的划分和规定，使每个组织和单位有权有责，尽职尽责。保证政府各部门在自己的管理领域内有相应明确的职责．在各个部门交叉的管理领域内，能够分工合作，共同搞好各个方面的管理工作。

第三，完善管理机构的运行机制。既要完善各种会议的工作制度，使其真正成为议事、决策的会议，解决政出多门的问题；还要建立严格的岗位责任制、首问负责制和行政首长负责制，该哪一级处理的问题就由哪一级处理，该哪一个部门负责的工作就由哪一个部门负责，使整个管理机构的工作井然有序。

第四，加速行政立法。制定包括机构设置、职能划分、人员编制和运行机制等内容的行政法规，使政府机构的管理工作法制化、制度化。同时要将每一个岗位的职权都用法律、条例等形式固定下来，保证每一个政府工作人员都能清楚地知道自己的权责，坚决纠正现实城市管理中存在的“人治”现象。

二、城市管理机构改革的原则

衡量城市管理机构改革成败的标准，就是看改革后的城市政府机构是否提高了活力，能否克服官僚主义，提高工作效率，能否调动和发挥基层和城市居民的积极性。根据社会主义市场经济体制的要求和加入世贸组织之后中国城市政府管理的实际，根据这个判断标准．

在今后城市管理机构改革中仍然要坚持精简、效能、统一及法治的原则：

７

第六章

城市管理体制

（一）精简的原则 按照精简原则进行机构设置和改革时，首先需要注意政府机构层次的简化，在决策部门和职能部门之间，尽量不设中间环节，以便充分发挥职能部门的作用。同时，政府机构的分工应注意宜简不宜繁：一个机构可以办的事，就不设多个机构；一级机构可以办的事，就不没几级机构；一个人可以办的事，就不要配备几个人；对于工作交叉、业务相近而又难以由一个部门负责的工作，应通过部门之间的协调机制来解决，必要时可以建立必需的协调性机构来处理。

（二）效能的原则 效能原则是机构设置与改革的另一重要原则。所谓效能，一般讲，包括工作的数量、质量、速度、效果。数量多、质量好、速度快、效果好，就是高效能；反之，就是低效能。“效能”与“效率”不同。“效率”反映的主要是速度，高效率意味着高速度，至于工作的数量、质量与效果则很难体现。很明显，效能的含义更宽广，内容更丰富，意义更重要。机构改革不但要保证政府机构工作的高效率，更重要的是实现政府机构进行城市管理工作的高效能。提高政府机构的工作效能，是政府机构建设和改革工作中的核心问题。

（三）统一的原则 城市管理工作纷繁复杂，涉及城市管理的各级、各个部门或机构。一方面，只有这些机构组成上下贯通、左右协调的统一整体，合理分工，相互协调，才能步调一致地完成城市管理任务；另一方面，城市管理各个级别、各个机构之问的相互协调，既需要一个统一的协调机制与机构，更需要一个统一的领导者。城市管理体制改革中所提到的市级统一领导就是这一原则的表达。当然，在贯彻统一原则的时候，要正确处理好统一领导与分级管理，统一领导与分工负责的关系。

（四）法制的原则 所谓法制原则，是指通过法律制度的形式确定城市管理机构建立与撤销的程序，规定城市管理机构之问的关系，赋予其相应的职权；通过法律确定行政人员的选拔、任免以及编制；通过法律确定城市管理活动的方式和内容。城市管理机构改革中的法制原则，就是要求这种改革必须依法进行，改革中出现的问题也要依法处理等等。因为只有这样，才能保证改革后的城市政府机构的权威性。

三、城市政府机构改革的思路与措施

党中央早在党的“十五大”报告中指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统

一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。”党的“十五大”报告为我国城市管理机构改革指明了方向，提供了思路。

（一）建立城市综合管理机构 根据“两级政府、三级管理”的城市综合管理体制的要求，建立一个具有高度权威的综合性城市管理机构来承担城市管理工作的宏观调控职能。

这个综合管理机构应由政府主要领导挂帅，各有关部门参加，享有独立的经济主体和执法主体地位，在区、街设立派出机构，统一城市综合管理机构指挥。同时，组成城市综合管理监察大队，内部根据职责不同设若干监察中队。城市综合管理监察大队与城市综合管理机构合署办公，确保行政管理和执法机构的权威性，也有利于精简机构，便于管理。

（二）加强城市管理宏观调控 要积极调节政府的组织结构和人员结构。在机构设置上，要按照政企分开的要求，大力精简、合理调整或撤并专业经济管理部门和综合部门内部的专业司局，减少管理层次。撤销因人设置的机构，裁减人浮于事的人员，加强为政府决策服务的参谋机构和工作机构，充实强化决策咨询、调节监督、信息反馈、审计、法制等宏观调控的职能

８

现代城市管理概论

部门，建立科学、高效的城市管理体系。

（三）进一步提升社区自治能力 社区服务与管理是城市管理中非常重要的方面或内容。为使社区服务与管理合法、合理、顺利地开展，必须不断提升社区自治能力。

为此，必须做好以下工作：一是明确社区组织的权利。社区自治组织依法拥有自主权、协管权和监督权。有关方面要积极促成社区自治组织的建立与健全，并制定相关政策措施，保证社区组织有权力、有人力、有财力完成各种协办事项，实现社区居民依法享有当家作主的权利。二是明确政府部门的指导职能。政府要转变角色，明确定位，对社区的主要职能，从过去的领导转到指导、从指令转到协调、从管理转到服务上来，不能直接插手社区事务，不能行政包办社区工作。

（四）培育和发展社会中介组织 培育和发展社会中介组织，充分发挥社会中介组织承担的部分政府职能中“外移”出的微观管理和社会服务职能，是实现城市政府职能转变的基础与重要途径。

为此，要积极出台有效政策，加强对社会中介组织的培育、引导和监督，具体措施包括：切实简政放权，让社会中介组织承担服务性、社会性的职能；尽可能减少对社会中介组织的行政干预，创设社会中介组织平等竞争的制度环境；完善法规，强化管理，将社会中介组织纳入法制化、规范化的轨道；要有计划、有重点、有步骤地发展社会中介组织，同时要积极引入竞争机制，允许国外的一些中介组织进入我国，促进我国社会中介组织的发展。

（五）加快政府管理信息化建设 当前，在建设数字城市的过程中，数字政府一直被作为重要的方面来建设。通过数字政府的建设，推广电子政务，公开办事程序，明确政府管理的职责与权限，不断提高城市政府管理工作的效率和监管的有效性。同时，数字政府的建设，也有利于纠正政府工作人员中的以权谋私等各种坏作风，防止腐败的发生。还有利于精简机构，减少政府工作人员，减轻国家财政的负担。

另外，政府管理信息化建设，还是城市政府进行民意测验，大兴调查之风，了解城市管理真实情况，倾听服务对象的呼声，切实解决城市居民反映强烈和不满意问题的重要途径。而且，加快政府管理信息化建设，也才能更好地适应加入世贸组织的要求，转变政府职能，加大城市各级政府管理体制的改革和创新力度。

据《南方都市报》2003年1月18日报道：

深圳市吸收了英国、美国、新加坡、中国香港等国家和地区的成熟经验，筹划“行政三分制”相关改革，打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。实行“行政三分制”改革后，深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局。“决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。”

深圳已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置．比如除计划局外，将原有的主要经济管理部门统一整合为两个局，一个管内经贸，一个管外经贸。同时按大交通、大文化、大系统的要求，设置了相应的机构。深圳的一些局职权范围与内地的数个政府部门相当。

改革方案基本定稿并获中编办原则同意。深圳准备在今年上半年推行此项改革，现在的许多政府部门可能将就此消失。

据悉，深圳是全国唯一推行此类试点改革的城市。

９

第六章

城市管理体制

思考题：

1、城市管理体制概念中包含哪些方面的关系；

2、我国城市管理体制的现行模式如何；

3、试论我国的城市管理体制的改革；

4、我国城市政府机构改革的目标与要求是什么；

5、试沦我国城市政府机构改革的思路与措施。

１０

推荐第5篇：解读西方国家的城市管理体制

城市运营课程论文

解读西方国家的城市管理体制

班级：n0801021 学号：n080102120 姓名：吴曼

解读西方国家的城市管理体制

摘要：在理解城市和城市管理概念的基础上，从案例角度出发，浅谈西方国家城市管理体制的结构形式和特点，并剖析其产生的社会历史原因和制度实施的现状。结合我国的现实状况，总结可供学习参考之处。

关键词：城市管理，西方国家城市管理体制，中国城市管理实践

正文：城市，是人口规模较大的非农人口聚集点，是人类群居的高级形式。城市是区域经济，社会，文化的有机综合体，又因其行政上的含义和发展上的功能成为一个国家的重要组成部分。当今的城市发展日新月异，未来20年，中国乃至世界的城市化水平还会有快速推进的趋势。现在及未来世界城市化的发展要求我们必须加强城市管理，使发展更加科学有序。城市管理的重要性更加凸显出来。迄今为止，世界上出现过英国及欧洲城市化（1750~1850），美国及北美洲城市化（1860~1950），拉美及发展中国家城市化（1930~2000）三次城市化浪潮。第二阶段内，经历了雅典宪章和马丘比丘宪章的诞生，城市规划真正走上了理论，规范，有序的道路。纵观发展历程，西方的城市化起步早，经历长，其城市管理经验丰富，对我们是有深刻的借鉴和指导意义的。

城市管理有三种涵义。第一是资本主义国家的“三权分立”体制下，城市政府对城市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的管理；第二是指在社会主义国家的“议行合一”体制下，城市政府对城市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政管理；第三种是指城市各级各类组织机构对城市各项事务进行的综合性社会管理。前两种均可看作是狭义的城市管理，后一种则是广义的城市管理。

本文仅从一个案例分析，浅谈西方国家城市管理体制。从18岁美国年轻人当市长这一案例，我们如何能对西方国家的城市管理体制有一个浅显的了解呢？仅以此展开，管窥蠡测，谈谈对西方国家城市管理体制的认识和所得启发。 我国的城市管理权力是高度集中的，而西方各国政府组织形式大多以自治的形式出现，美国城市的管理和监督和不外如是。城市自治制度有其共同特点：依法划定城市自治机关的自治职权；市自治机关由城市居民直接选举产生；市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责；市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预；不同城市在法律关系上处于平等地位。

直接选举产生的管理机构使18岁的少年当上美国市长成为可能。美国城市所采取的市政体制有三种：市长暨议会制（council mayor form），市委员会制（commiion form）和城市经理制（council-manager form）。市长暨议会制在美国普遍实行，这种体制又分为议会市长制即“弱市长制（weak-mayor form）”，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权。市长议会制即“强市长制（strong-mayor form）”，还有“首席行政官强市长制”：即由市长任命一位首席行政官（chief administrative officer，CAO），他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作，只对市长负责，不对议会负责。在市长议会制条件下，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。

弱市长制是美国立国早期的市政体制设计，当时的城市规模较小，城市管理也比较简单。今天看来，美国大城市治理的基本趋势是强市长制。而对于小型城市而言，弱市长制仍然很普遍。

弱市长制的优点是，有利于市议会监督市政府的工作。其缺点是市议会对市政府工作不适当的监督，可能会降低行政效率。强市长制的优点则在于市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率。缺点是由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。

城市委员会制是一种比“弱市长”型市长暨议会制更现代的市政管理体制。 市长由委员轮流担任， 仅有礼仪性职权，其他方面与别的委员地位平等。结构简洁，体现了决策权集中原则。采用市委员会制的，约占美国城市的4%。

城市经理制与城市委员会制相比，更充分体现了企业化管理原则。 市长主持议会， 只 是礼仪上的行政首脑。城市经理具有行政权力向议会负责。美国有45%的城市实行城市经理制，但在50万人口以上的大城市中却只有少数实行城市经理制。

这几种形式分别在美国历史的不同时期对美国的城市管理发挥过不同的作用。但在现阶段，市经理制的数量仍在持续稳定地增长。尤其是西部和南边的新兴城市，这种趋势更为明显。

美国各城市之所以采取不同的城市管理体制，从其设立的思想根源来看，是“分权”观念的产物；从其设立的现实基础来看，是为了解决不同的城市问题。美国的“市”是社会自治的产物。20世纪的两种运动促成了它的产生：“一方面，20世纪之交的社会改革者们要求政府对公用事业、公立学校和公共卫生以及富裕区的住房改革实行控制。另一方面，州议会产生的农村议员把大多数耗资多的新设立的公共设施分给市中心。农村和城市之间这种不稳定的联合所产生的问题‘塞满’了市中心的议事日程，并导致自治市税收负担的加剧，而市郊和农村税收仍然较低。”富人区迁往郊区、穷人留在市区的居住模式，造成了“贫困悖论”，这种情况支配并消极地影响了政府的财政收入。这种矛盾情况的解决部分取决于政府的结构。因为各个城市的地方政治文化和政府体制不同，所以解决的办法也不相同。有些城市在一个相当长的时间内保留着他们的管理机构，其它一些城市则受到世纪之交的改革运动的影响，重新设计了他们的行政系统。美国各市城市管理体制各不相同，是因为各州、各市政治经济、历史发展、文化传统各不相同。美国在城市管理中加入了一些积极因素，这就是：“注重发挥城市政府行政职能和市场机制的双重优势，共同完成城市管理任务；建立合理有效的机制，吸引城市利益相关者积极参与城市建设和管理；综合运用经济、法律、教育和技术多种手段，提高城市管理的效率和水平。

我们可以看一下美国的概况：地方政府由各州设立，联邦政府无权管辖和干预。州之下设立有县、市、镇和特区、学区，地方政府的总数有87000多个。在美国地方政府体系中，95％的城市人口低于2.5万人，74％的县人口少于5万人。县、市、乡镇和特区、学区之间，彼此没有行政隶属关系。其中，特区和学区履行相对单一的行政管理功能，它们与其他地方政府的管辖区域互相交叠。美国联邦宪法没有涉及地方政府的规定，各州在遵守联邦法律的前提下，对地方政府享有全权。各州设置城市标准不一样。美国城市自治体的建立需由社区居民提出申请，并经地方公决获得多数居民的同意，由州政府通过立法或特许状的形式，设立城市政府并授予自治权。许多州根据人口规模情况，对人口多的大城市颁发具有更大权力的特许状，小城市的特许权力要相对小些。

首先，美国受联邦与州分权制度的影响，联邦和州分别拥有所谓的“专有权力”，即在某一领域只能由一方行使权力。州在不违反联邦宪法的前提下独立行使的权力主要是处理本州范围内事务的权力，它包括对城市所实施的管辖权。这种管辖权被称为“迪隆规则”，即城市自治体在起源上、在权力和权利上，一概来自于(州)议会，是州议会给予城市以生命。没有前者，后者无以存在的可能。同时，州可以创造城市，也可以废止它。如果州可以废止城市，那么它也能剥夺城市的权力、控制它的作为。因此，城市在很大程度上受所在州法律的制约，而不必受联邦法律的干涉。

其次，各城市在很大程度上享有自治权。泛泛而言，“城市自治”这个概念指的是或通过普通法、或者通过宪法，而赋予一个城市自我管理自治的任何权力。然而，在美国，这个术语始终是和这样一类特定的权力联系在一起的；这些权力通过州宪法中的有关条款，被赋予城市；更确切地说，这个术语是和州宪法中赋予城市以制定和采用自己的宪章的条款联系在一起的。美国的“地方自治”所讲的主要就是市的自治。如果一个地方政府个体是市的话，那它通常自动获得了自治的权利。具体地说，地方自治指的是州政府把制定特许章程的权利赋予地方政府，允许后者可以在同适用于全州居民的普遍法不相冲突的前提下，因地制宜制定适合本地情况的城市宪章。与此同时，市的设立是在一个社区在满足了成立市自治体的必要条件后，如果又有20%有选举权的居民签字同意成立市自治体的情况下，即可向作为州政府的代表的县政府提出建市申请。经后者审查一切条件合乎法律规定、并召开一个公开听证会后，该案件将由县政府提交生活在拟建市社区内的所有选民投票决定。这个建立自治市的过程，称为“建市”。建市完成的标志是形成并通过一部市宪章，把市自治地位的法律化和制度化。

最后，城市不论大小，法律地位一律平等。由于美国的城市都是民间自治的产物，因此城市与城市之间不论大小，均不存在行政上的隶属关系、在法律地位上一律平等。 通过以上的分析我们可以看出，美国的城市管理模式是社区主导的城市管理模式。

而其他西方国家，英国的市政体制采取市议会制，城市议会就是市政府，市议会兼行立法权和行政权， 不存在市议会之外的市政府。 英国城市政府这种议行合一的体制，根源于英国“议会主权” 的传统。 德国实行联邦制，各州有权通过州的宪法和法律，规定本州城市的市政体制和市政府机构的设置，即使在同一州内，大中小城市亦采用不同的市政体制和市政府机构设置模式，有强市长制、弱市长制、市议会- 经理制，还有一种市参事会制。

法国的市政体制类似于美国的强市长制，市长在与市议会的关系中处于较强的地位。 日本的市政体制类似于弱市长制，市议会在与市长的关系中处于较强的地位。特点之一是城市政府机构设置的数量比较少，城市政府机构精简。

美国的市政体系和城市管理模式基本可以作为典型让我们对西方的城市管理模式产生一个初步的印象。

相对于西方国家的城市管理来说,纵观我国的城市管理现状，是本文开头提到的广义的城市管理概念，偏向于城市的综合管理，涉及城市的社会，经济，基础设施，生态环境等方方面面，是对社会、经济及人们的思想文化等活动进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。

从我国城市经营管理的实践来看，政府是城市经营活动的唯一主体，而且在管理的方法和管理的范围上，偏重于经济建设领域而很少顾及经济与社会、人与自然的协调发展，其结果是导致城市发展财政不足，可持续发展能力低，公共产品和公共服务质量差，公共管理成本过高，管理效率低下，不能对外界的变化和市民的需求作出灵敏的反应等问题。我国城市管理仍需要多方面因素和条件的结合，上至城政府职能转变和机构改革，下至城市所有居民的参与和共建，形成一个以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民为管理主体共同运作的城市管理局面。只有使公众真正的参与到城市管理中去，即使一个少年也可以荣膺市长职位之时，才是城市管理真正焕发活力的时刻。

推荐第6篇：城市社区管理体制创新探索

城市社区管理体制创新探索

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。 1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。 1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。 社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。

推荐第7篇：浅谈城市社区管理体制创新

毕 业 论 文

论文题目 浅谈城市社区管理体制创新

学生姓名 学号 班 组 指导教师 学区、辅导站

写 作 目 的

构建社会主义和谐社会是我党十六大从全面建设小康社会的宏伟目标出发提出的一项重大战略任务。构建和谐社会，社区建设与管理是关键。随着经济体制的转轨和社区结构的复杂化，现行城市社区管理体制越来越不适应新形势下社区自治的要求，建设和谐社区。必须创新社区管理体制，切实转变政府职能和管理方式，规范政府与社区责权利关系，完善社区组织体系和治理结构。

20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，七里河区社区建设取得了长足进步，社区规模趋向合理，社区党组织建设逐步加强，社区民主自治水平逐步提高，社区服务品牌不断创造，社区服务网络逐步完善。但也存在一些问题，如社区党组织领导核心作用发挥不够明显、社区居委会行政化倾向严重、社区基础设施建设和社区服务发展不平衡等。如何能够在现有体制下创新社区管理模式，使社区在和谐社会建设中发挥更大的作用。笔者通过与社区建设专家交流，深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据和标准，并按照依据和标准提出了五

个方面的建议和想法，即建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系；转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用；完善社区自治机制，加快社区民主建设进程；健全社区服务体系，强化社区服务功能；加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持。

3

写 作 提 纲

一、全区社区管理体制概况及特点

（一）社区规模趋向合理

（二）社区党组织建设逐步加强

（三）社区民主自治水平逐步提高

（四）社区特色品牌逐步建立

（五）社区服务网络逐步完善

二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析

（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显

（二）社区居委会行政化倾向严重

（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡

三、社区管理体制创新的主要依据

（一）社区管理的内涵

（二）社区管理体制的变迁

（三）社区管理创新的依据

四、社区管理体制创新的主要对策

(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系

(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用 (三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程 (四)健全社区服务体系，强化社区服务功能

(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持

浅谈城市社区管理体制创新

随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。为此，我结合七里河区实际，就对如何创新社区管理体制问题进行了思考和分析，探索出了其中的一些规律，并形成了一些初步的认识。

一、全区社区管理体制概况及特点

七里河区位于兰州市中南近郊，东接城关、榆中，南与临洮、永靖相连，西邻西固，北与安宁区隔河相望，南北长33公里，东西宽21公里，总面积397．25平方公里。全区共辖2乡4镇9个街道，有65个行政村、76个社区居委会（含7个“村改居”社区），户籍总人口50．19万人，其中农业人口10．55万人。2007年全区地区完成生产总值132.29亿元，人均GDP 28518元，实现地区性财政收入16.1亿元，一般预算收入2.83亿元，实现农民人均纯收入4898元，城镇居民人均可支配收入9251元。

近年来，七里河区的社区建设工作，以党的十七大精神、为指导，高举科学发展观伟大旗帜，按照省、市社区建设的总体部署和要求，立足区情，逐步形成了“两级政府，三级管理”、“条块结合、以块为主”的社区管理体制。总的看，主要呈以下几个特点：

（一）社区规模趋向合理

从2000年起，七里河区对街道和居委会进行了重新调整定位，以现有居民区为基础，以地域性为特征，认同感为纽带，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社 5

区成员自治的原则，撤销了原华坪街道，将原崔家崖乡改为了秀川街道，把原有的210个居（家）委会进行了合并调整，设立了69个社区居委会，调整合并面达到了67%，平均管辖范围由原来的500户扩展为2000户左右，使社区资源得到有效整合，实现了社区管理全覆盖。社区建设涉及多方面，制定和完善社区建设制度，是保障社区建设快速、全面、协调发展的关键所在。为此，七里河区相继出台了《关于加强城市社区建设的实施意见》、《兰州市七里河区社区居委会选派干部管理暂行办法》、《兰州市七里河区城市社区组织选举产生指导意见》等指导性文件，各相关部门制定了明确具体的工作措施，使社区建设规范运行，整体推进了全区社区建设健康快速发展。

（二）社区党组织建设逐步加强

在街道、社区调整的基础上，在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的目标要求，不断加强社区党组织自身建设，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，为和谐社区建设提供坚强组织保证，使社区党组织和广大党员在服务群众、凝聚人心的实践中保持党的先进性。全区69个社区（不含7个“村改居”社区），设社区党总支18个，党支部51个，共有党员2640人。2007年全区69个社区进行了换届选举（7个“村改居”社区未参加），69个社区选举产生党组织委员324人，占社区党员12.3%，社区干部党员212人，占65.4%，居民党员112人，占34.6%。选举产生社区书记69名，主任69名，书记主任一肩挑4人，共134人，其中50岁以上4人，占3%、35-50岁56人，占42.1%，35岁以下74人，占54.9%，平均年龄37岁；研究生文化程度3人，占2.2%，大学以上文化程度59人，占44%、大专中专文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少数民族6人，占4.5%。 6

共选出社区成员代表2925人，参加选举的代表2836人，参选率达96.9%。共推荐提名候选人604人，有595人当选社区居委会成员，当选率98.5%。其中，在10个社区成功试行了直选。全区社区工作人员共有620多人，各社区普遍在7-11人，由书记、主任、公派副主任、公选副主任、低保专干、再就业专干、计生专干、残联专干等组成。新当选的社区组织成员与上届相比,本届社区组织成员年纪较轻,文化程度高,有工作经验者居多。

（三）社区民主自治水平逐步提高

紧紧围绕强化社区民主自治这一目标，切实加大工作力度。一是抓制度，为推动民主自治构筑有效载体。全区76个社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议等建立了各项制度，为民主选举，民主决策、民主管理、民主监督打下基础。同时建立社区居民代表大会和社区协商议事会，楼栋理事会，社区义工等自治组织和活动载体，实现社区居民自己的事务自己管，自己的财务自己理，自己的干部自己选，自己的难题自己解。二是抓队伍，为开展民主自治提供人才保障。社区工作者素质的高低决定社区民主自治水平的高低，如何引领社区居民开展自我管理，自我教育，自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。根据新形势对社区干部提出的新要求，七里河区对社区干部管理体制进行了大胆改革，按照“思维敏锐、观念超前、创新意识强、敬业精神好”的要求，在全区范围内采取自荐、组织推荐等形式，先后从全区干部中择优选拔了140名年纪轻、文化高、能力强的优秀干部到社区任职,分（调）配了80多名大中专毕业生到社区工作，通过公开招聘，选举了83名优秀失业人员到社区居委会担任副主任，大胆改革了社区干部用人体制，充实了社区干部队伍。通过每年在区党校专开的“社区干部培训班”，提高了社区干部的素质和工作能力，为社区建设的长远发展奠定了坚实的基础。三是抓组织，构建了新型社区管理体系。全区 7

各街镇依照党章及有关法律、法规，民主选举，在各社区建立了社区党组织，成立了以社区党支部为核心的社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，设置了人民调解、社会保障、治安联防、双拥创建、计划生育、公共卫生等工作委员会，搭建起了社区工作的组织框架，构建了新型社区管理体系，为社区工作全面开展提供了有力的组织保证。四是抓公开，提高了社区工作透明度。在狠抓街道政务公开的同时，大力推行社区居务公开，通过规范社区财务、档案管理，设置举报、监督电话、居务公示栏、“三牌”（门牌、桌牌、胸牌）等形式，对社区财务收支、救助款项发放等涉及群众切身利益的事项全部张榜公布，主动接受群众监督，做到公开透明，使群众办事方便、顺心。目前，全区已建成街道政务大厅8个，社区居务大厅47个。

（四）社区特色品牌逐步建立

七里河区按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水线”工程，从社区的实际出发，充分发挥辖区各种资源优势，集中人力、物力和财力，积极打造富有特色的社区服务品牌。一是整合利用社区政治资源创特色。利用一些辖区单位党组织核心作用明显、党员素质普遍较高的优势，将辖区党代表、人大代表、政协委员和社区党员组织起来，划分一定的责任区域，安排一定的工作任务，让两代表一委员和社区党员发挥示范带头作用，充分利用“两代表一委员”民情联络站、“爱心超市”、“图书银行”等一系列活动载体来发挥作用，建成了兰通厂、梁家庄、秀川等一批爱心社区。二是整合利用社区经济资源创特色。随着社会转型，社区工作实际上是辖区单位工作的延伸，因此，七里河区在社区建设中注意与辖区单位多联系、多沟通、多提供服务，争取他们的理解和支持，辖区单位在地皮、资金、设备等方面给予了大力支持，建成了西津桥、兰通厂、梁家庄等一批电子居务示范社区，三是整合利用社区文化资源创特色。利用一些社区文化资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位和居民群众，以“互 8

助、和谐、富裕、文明”为主题，创办了 “4点半工程”“文化艺术节”、“纳凉晚会”、“相约星期二”等一系列文化活动载体，建成了下西园、安西路、金港城等具有辖区特色的文化社区。四是整合利用社区人力资源创特色。利用辖区内中央、省市驻区单位，人力资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位，优先录用社区下岗失业人员，积极支持社区服务事业，并经常性地组织开展扶贫济困活动，创办了“民生在线”、“真情1+1服务站”、“邻里守望制”等一系列活动载体，建成了武威路、柳家营等一批平安社区。

（五）社区服务网络逐步完善

发展社区事业，服务社区群众，是社区建设工作的出发点和落脚点，也是构建和谐社区的前提。为此，七里河区紧紧围绕群众需求，在构建和谐社区方面狠下功夫。一是拓宽社区服务。紧紧围绕社区群众生活需要，大力发展社区服务业，为社区群众提供便民利民的生活服务、再就业服务、医疗卫生服务、法律咨询服务、中介服务等多种形式的服务。各社区结合辖区居民生活和下岗失业人员的不同情况，因地制宜，开发了“三保”（保安、保绿、保洁），“三老”（托老、托幼、托病），“三服务”（家政服务、配送服务、保健服务）等就业岗位。目前，全区各社区已先后开展服务项目30多种，建成便民服务网点（站）210多个，优先安置零就业家庭，共安置195人，使我区195户“零就业”家庭至少实现1人就业，2007年全区新增就业人员7210人。全区每年为90岁以上的高龄老人发放高龄补助18万元。开展社区“居家养老”试点工作，为西湖街道和敦煌路街道任家庄社区的21位老人解决了养老问题。社区服务领域的拓展，不仅有效地服务了社区群众，一定程度上也增加了社区的收入。目前全区有21个社区年收入达到了1万元，15个社区年收入达到了2万元，7个社区年收入超过了5万元。二是发展社区卫生。目前全区已建成12个社区卫生服务中心，38个社区卫生服务站，覆盖人口近38万人，覆盖率达95%以上，社区卫生服务从业人员580人，其中专业技术人员430 9

人，占总数的75%，初步形成了以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。2008年区财政将城市社区居民公共卫生补助由人均1元增加到人均2元，达到人均12元。不断丰富社区卫生服务内涵，逐步落实了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等社区卫生服务“六位一体”功能，突出了精神卫生、老年关怀、中医药等特色服务。统一开设了便民、优惠、优质服务措施，通过实行免收挂号费、出诊费，适当降低B超、心电图等检查费用和药品价格,大大降低了社区居民的就医成本。建立了各类档案系统，为社区70岁以上老年人、慢性病人、残疾人建立了健康档案。认真审查社区卫生服务机构和从业人员执业资格，严格规范社区卫生服务机构的人员准入。制定了《防范和处理医疗事故及公共卫生突发事件的应急预案》。对社区卫生服务机构实行末位淘汰和奖惩制度。实施机构达标建设，全区社区卫生服务中心业务用房面积均达1500平方米，人员配备30-50人。三是改善社区环境。通过开展争创“卫生社区”活动，把营造良好的社区环境作为“服务辖区居民、共建和谐社区”的一项重要工作来抓，建立责任区域保洁制度，组织专门人员进行全天候地保洁，目前，全区已有32个社区被评为“卫生社区”。四是丰富社区文化。在各社区建成社区文化娱乐室、图书室，普遍组建了晨练队、秧歌队等群众组织来丰富文化生活。动员驻社区各单位面向社会开放了本单位职工活动的文体活动场地和设施。近年来，各社区广泛开展了丰富多彩的文化活动，西园街道每年举办的“邻里节”，土门墩街道每年组织的社区文化周等活动深受广大居民好评，营造了健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围，丰富了社区精神生活，提升了社区文明程度。全区3个社区被评为省级文明社区，18个社区被评为市级文明社区，区级文明社区新达标36个。五是构建平安社区。积极开展“无毒社区”创建活动，启动了社区戒毒（康复）试点工作。建立健全社区治安防范管理体系，充分发挥社区综治员的作用，加强对重点地段、重点时段的巡逻控制，有效改善了社会治安环境，大大增 10

强了社区居民群众的安全感。突出抓好治安管理、流动人口登记、房屋租赁等三个环节，采取“以房管人”措施，加大对流动人员的管理。加强对“两劳”以及吸毒人员的帮教和管理工作，通过实行落实机构和人员、落实责任的“两个”落实工作机制，强化对人员的管理和帮教措施。对“法轮功”练习者实行“一包一”责任制，重点做好思想转化和非法宣传品的收缴工作。进一步强化人民调解工作，全区建设完成141个民调室，尽可能把矛盾化解在基层。做好安全生产和消防工作，实行宣传、走访检查和责任落实的“三统一”，在营造良好的安全生产和消防工作社会氛围的基础上，形成齐抓共管的格局。

二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析

尽管全区城市社区建设与发展管理体制、运行机制普遍确立起来，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。

（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显

目前，各社区党支部由3名成员组成，管理的党员最少50余人，最多300余人，同时，由于社区内党员来自多种行业和单位，差异性较大，给社区党员的教育管理工作带来许多困难，影响了社区党建工作的开展。另外，由于社区党组织与城市各职能管理部门和驻区单位没有直接隶属关系，共驻共建机制不够完善，社区内一些资源得不到有效利用，出现了“小社区”难用“大资源”、“小阵地”难有“大作为”的尴尬局面，社区党建综合管理、条块结合、资源共享、共驻共建的效果难以实现。

（二）社区居委会行政化倾向严重

随着政府工作重心下移，很多政府部门的工作争先进入社区，在社区挂牌子、抢位子、派任务、建组织。同时由于各部门对社区职能定位认识不清，出现了部门对社区分 11

派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。据不完全统计，目前，社区居委会承担着119项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会85％以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作，根本无暇顾及社区居民自治工作。

（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡

相对于社区建设的高要求，相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，特别是地处老城区的社区，有的还十分薄弱。通过调查来看，全区69个社区中，办公场所达不到220平方米的还有15个，有的社区还需要租房办公。同时，绝大部分社区没有创收渠道，只能靠上级财政补贴，办公经费明显不足。由于这些社区硬件设施建设水平较低，财力投入不足，加上社区工作者数量偏少，社区内资源得不到有效的整合利用，社区服务工作也受到限制，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。

三、社区管理体制创新的主要依据

（一）社区管理的内涵

上世纪80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。 “社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的。他在1887年出版了一本著作英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地 12

方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society„„因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，并慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

（二）社区管理体制的变迁

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项 13

公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

（三）社区管理创新的依据

社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自 14

主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的统治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。我国的“社区热”兴起于20世纪80年代，20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，给了我很多启示。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，社区管理体制改革也没有固定的一成不变的模式来套用。通过不断地与社区建设专家交流，以及深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，我也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据。

四、社区管理体制创新的主要对策

社区是社会的一个重要载体，因此，创新社区管理体制必须适应经济社会的变革和人们生活方式的变化，在有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导的基础上，按照关系顺、权责明，既分工负责、相互配合，又相互制约的原则，建立一个共同把社区管理好、建设好的统一管理体系。

(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系

随着形势的发展，原来以社区党组织和社区居委会为主要组织形式的社区管理体制，已明显不适应社区工作开展的需要，特别是职能不清、角色错位的问题成为制约社 15

区发展的一大瓶颈，创建一种新的社区管理模式，成为理顺社区组织关系的重要突破口。

1、完善社区内部组织结构。改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立建立健全社区党支部、社区居委会、业主委员会、物业管理部门“四位一体”的新型社区管理服务模式，构建四家组织共同合作的联席议事平台，从不同的角度和方位服务于广大业主。社区党支部要充分发挥其核心领导作用，建立健全联席会议制度，协调社区居委会、物业管理公司、业主委员会共同商讨社区内部事务，处理各种矛盾，积极做好基层党建工作；社区居委会要充分体现“执政为民”的思想，从医疗保障、计生服务、社区警务等方面服务于广大人民；物业管理要为业主提供便捷、舒适的服务；业主委员会作为业主大会的执行机构和自治机构，要监督和支持物业公司的工作，体现业主自治的思想。建立这种“四位一体”的新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题，从而有效缓解了社区繁重的事务性工作与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地为群众服务提供保障。

2、优化社区工作运行机制。首先，在纵向管理上，要建立具有权威性的市、区级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，在此基础上，实行税收增量比例返还和“费随事转”、事权与财权相统一的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。其次，在横向管理上，要明确、细化社区各组织的工作职责，找准它们之间协调工作的基本规律，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序。同时，建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。

3、理顺社区行政隶属体制。首先，要明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。其次，要界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。同时，要合理进行分权和放权，将行政管理事务与社会管理事务区分开来，建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。此外，在市、区、街应根据根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理协调制度(条与块之间协调)、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度等。

(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用

社区党组织是社区各项工作的领导核心，然而，原有的党建工作模式已经不能适应形势发展和社会组织结构的变化，制约了其领导核心作用的发挥。因此，创新党建工作模式，优化社区党组织资源配置，成为社区管理体制创新的一项重要内容。

1、推行社区党建“网格化”管理方式。本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格：一种是地缘型，以主要街巷、道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；一种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。凡社区自管党员人数超过50名的，原社区党支部一律改为社区党总支，其辖区内划分的网格均建立党支部；自管党员人数不足50名的社区，保留原社区党支部不变，以社区网格为单位设立若干党小组，使每一个社区网格都形成有领导机构、党员队伍、工作制度的社区党建工作基点。变条块分割、以条为主的党建工作模式为条块结合、以块为主的工作模式，把党建工作 17

的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位、企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。

2、改进社区党员教育管理方式。首先，在管理范围上，要做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸。其次，在党员管理方式上，要变无差别管理为分类管理。针对社区不同类型党员的特点需求，把社区党员划分为流动党员、在职党员、离退休党员、下岗职工党员及“两新”组织党员等等，根据不同类型党员的特点采取不同的教育管理方式。再次，在党员教育管理手段上，要变传统教育手段为现代化教育手段。充分利用电子技术、网络技术、远程通讯技术等丰富多样的现代化手段开展教育活动，实现各级党组织与党员的信息交流与互动，增强教育效果。同时，开发“党员信息管理系统”，建立电子档案，实现区、街、社区三级党组织之间党员信息的互联互通，提高党员管理效率。

3、完善社区党建共建机制。区委牵头，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作，推动群团组织工作社区化，集合会员单位的工、青、妇等群众组织的力量共同参与社区建设和管理；街道党工委牵头，成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与和谐社区、文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提高社区文明水平。社区党组织牵头，社区党员代表组成社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，通过签订目标责任书等形式，围绕地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议，齐抓共管。

(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程

社区管理体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制，因此，无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都应朝着社区民主自治的方向大步迈进。

1、明确社区定位，合理划分社区。原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源馈乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥；街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，社区的定位应当确定在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。在明确这种定位的基础上，依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则来组建新社区。原则上每个社区管辖3000户左右，同时，要适应城市社区建设需要，不断加大“城中村”、“城边村”的改制步伐，为加速城市化进程奠定基础。

2、推行社区直选，扩大基层民主。要建立健全社区居委会直接选举制度，严格按照法定程序，通过推选产生社区成员代表、社区选委会、进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，动员社区居民参与选举，让更多的居民充分行使自己的民主权利，直接选举出自己满意的社区居委会成员。直接选举的方式有两种，一种是以户代表的方式进行投票选举，另一种是有选举权的全体选民进行投票选举。选举工作中，要建立健全组织领导机构，进行广泛的宣传发动，对换届选举骨干人员进行分级、分段培训。通过直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会的班子。

3、健全民主制度，推进社区自治。社区居民和驻区单位的参与，是社区民主自治根本所在。要完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过社区论坛、社区对话、民情恳谈会等活动载体，引导社区成员、社区居民为社区建设 19

发展建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，在党委领导和政府主导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。

(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能

社区管理体制创新的最终目的就是服务人民群众，因此，只有健全社区服务体系，探索社区服务社会化、市场化、产业化的新路子，不断满足社区群众的需要，才能体现改革创新的成效。

1、健全社区服务网络。根据不同层次居民的消费需要，在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志愿者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心、站点要不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作。社区服务职能可划分为五类：第一类是综合服务类，主要包括社区卫生、文化、教育、治安、计划生育、消防安全、司法调解等工作；第二类是劳动保障类，主要包括退休、失业人员的工资发放和社会化管理工作；第三类是家政服务类，包括居家养老、家政服务项目的拓展运作和经营；第四类是物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；第五类是生活保障类，包括最低生活保障人员的审核、救助工作。此外，区社区服务中心统一成立综合服务公司，负责社区服务项目的市场化、企业化运作，从而形成规范有序的“三级联动、六位一体”服务体系。

2、规范社区服务协调机制。要想方设法争取驻地单位的支持，充分利用社区内各类设施和资源，建立资源整合和共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配 20

置，促进社区内所有居民群众共同实现“人的全面发展”。一是整合物质资源。以资源共享，优势互补、互惠互利为原则，积极寻找与驻地单位的利益结合点，协调组织驻地单位的资金投向社区，并将各类硬件设施向社区群众开放。二是整合人才资源。以党、团员为主体，积极争取社区内有专长特长的人才参与，组建志愿者服务队，开展各种便民利民服务。三是整合组织资源。加强对业主委员会、小区管委会等社区内各种组织、社团的指导，使其按照有关章程，自主管理，各司其职，各尽所能，从而把各方面的积极因素调动起来，降低社区管理运作成本。

3、强化社区服务功能。继续深化现有社区服务领域，按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，不断加强“夕阳红工程”、“民情流水线”、“四点半工程”、“民生在线”、“真情1+1服务站”等便民、惠民服务，积极发展养老、托幼、助残、家政和物业管理等系列服务，不断完善服务网络，深化服务内涵，构建便民利民的服务平台。要把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次需求，坚持以人为本，突出五个重点，体现五种功能：以促进下岗职工再就业、面向困难群众社会救助、福利服务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能：以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化、个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能。走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。

(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持

建设一支年轻化、知识化、专业化的社区干部队伍，是推进社区工作深入开展的重 21

要保证。为此，推进社区管理体制改革，创新社区管理模式，必须把加强和改进社区干部队伍建设作为最关键的环节来抓。

1、转变选人用人方式。一是上级选派。把社区作为青年干部培养锻炼的基地，每年选派一批优秀年轻机关干部到社区进行挂职锻炼，主要担任社区党组织书记、居委会主任助理等职，充分发挥青年干部思想新、活力强的优势，来促进社区工作水平的不断提高。二是民主选举。主要通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子。要注意拓宽民主选举的范围，符合条件的驻地单位负责人、长期工作生活在社区的人员都可以作为参选和被选举对象，最大限度地整合社区人才资源。三是公开招聘。对于社区服务站等政府花钱买服务的社区工作机构，要面向社会进行公开招聘，参照公务员选拔办法，通过笔试、面试等规定程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质。

2、切实抓好教育培训。一是建立社区干部定期培训制度。区、街要定期对社区干部进行集中培训，在培训内容上注重系统性、针对性和时代性，应重点学习社区服务、社区建设及城市管理等方面的知识。二是利用活动载体，加强对社区干部的经常性教育。要经常组织社区干部到那些社区工作搞得好的城市参观学习，开阔视野，利用外地经验，结合本地实际创造性地开展社区工作。三是有重点地调训干部。组织、民政部门要有计划、有重点地对年轻社区干部进行调训，确保他们受到高层次培训，尽快成为推动社区建设的中坚力量。同时，要加大社区后备干部的培养力度，建立社区后备干部专向档案库，实行动态管理，优胜劣汰，确保社区干部新老交替。

3、建立激励约束机制。一是建立目标管理机制。针对社区干部存在的职责不明、责任感不强的问题，制定社区各组织成员工作职责，街道与每一名社区干部签定任期目标责任书，定岗定责定目标，增强社区干部责任感。二是建立双向考评制度。年末，社 22

区干部就年度工作目标完成情况向社区党员代表、居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评。街道把民主测评结果作为社区干部年度考核的主要依据，评出优秀、称职、不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。三是建立激励机制。要提高社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度，解决其后顾之忧。此外，要努力提高社区干部政治待遇，各级党组织要积极创造条件增加社区干部参政、议政的机会，如增加社区干部参加党代会、人代会的名额，增强他们的自豪感。

23

参考文献：

1、《沈阳干部学刊》城市社区管理体制改革与制度创新 2007年06期; 作者：李力;

2、《山西师大学报》试析新型城市社区管理模式 2007年03期; 作者：杨稣,贾明德;

3、《经济师》对我国城市社区管理体制改革的若干思考 2008年02期; 作者：谢守红,彭琳;

4、《求实》制度经济学视角下的城市社区管理体制创新探析 2006年03期; 作者：蔡小慎,潘加军;

24

推荐第8篇：城市基层管理体制的改革

城市基层管理体制的改革是随着时代的进步经济的发展而探索出来的一种更加科学和更能使发展成果由人民共享新型管理体制，是在改革开放的大背景下通过总结实践经验、创新城市管理方法过程中的成果。根据现如今的情况我们在推进城市基层管理改革的时候应该要加大各方面的力度，使其在转变管理方式的过程中快速的完善管理流程，快速的实现程序化、便民化、效率化。

社区服务中心是直接面对城市基层群众的事业单位，其形象一方面直接体现出国家机构性质，反应出国家政策方针落实到基层的效果，是政府机构面对城市社区广大群众的形象单位和窗口单位；另一方面又是政府机构在管理城市社区的单位，这样更直接的形成上情下达和下情上传，更又便于管理和政策的实施，有助于国家机构在制定政策的时候更加的贴近基层贴近事实。

在推进城市基层管理体制改革的过程中要重点关注残疾人与孤寡老人的衣食住行、医疗保险和养老保险等直接关系他们切实生活的问题，千方百计的帮助。

在城市治理方面要重点治理影响城市市容市貌的脏、乱、差问题，在工作中应大力宣传全民爱护自己生活的环境，共同营造美好的生活环境。

在改革体制机制的过程中要贴入实际，制定出更能服务人民，更能提升工作效率的工作机制与服务体制。

推荐第9篇：调整经济结构工作汇报

调整经济结构工作汇报

地级**市的建立，加快了**城市化进程，**区委、区政府适时提出“商贸兴区”、“建立无粮农业区”的战略，调整城区经济结构和乡镇农业结构，调整经济结构工作汇报。由浙江民间资本投入１．２８亿元建设的**商城已进入最后装修阶段，包括该商城在内，**区各类市场已由建区时的２５家发展到近７０家，工作报告《调整经济结构工作汇报》。 与此同时，**区各乡镇的工业这几年实现了投资、生产能力、市场和效益的扩张。这种“3产进城、工业下乡”的新格局使**区的经济结构更趋合理。

凭借中心城市集聚功能、辐射功能的增强，城区1些企业纷纷“退2进3”，出现了凤凰房产、银河宾馆、原野大酒店、华林建材、苏果超市、时代超市等3产项目。4面8方的投资者涌进城区，带来了温泰小商品、9龙副食品、海泰尔装饰品、苏北商业广场等大市场项目。目前，这些市场累计固定资产投资近５亿元，市场从业人员超出４万人，其中下岗职工约占２０％。去年全区各类市场交易额２８亿元，较１９９６年翻了两番。城区3产拉动了全区ＧＤＰ的增长，3产增加值占全区ＧＤＰ的比重由１９９６年的３２．６％上升至去年的４１．３％，平均每年上升近两个百分点。

&nb......

推荐第10篇：我国城市基层管理体制的转型

二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。

一

新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等[1]（p188－192）。<?xml:namespace prefix = st1 ns = \"urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags\" />1954年12月31日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。[2]（p241）”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制，还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与计划经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充

第11篇：论我国城市现行的城市规划管理体制

论我国城市现行的城市规划管理体制 摘要：近年来,我国的城市规划发展迅速,相关机构不断健全,职责分配逐步明晰,规划管理体制处于发展的状态。但是同时,管理体制上的各种问题也日益凸显。科学合理的城市规划管理体制,才是城市的规划能否充分发挥用途的首要条件。本文通过对我国10个城市的规划管理体制进行梳理，总结出我国现行规划管理体制的4种模式，比较其优缺点，并就我国城市规划管理体制的改革提出相关建议。

关键字：城市规划管理体制 垂直管理 集中 分权 改革 城市规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。

为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。

一、我国城市现行规划管理体制模式 从规划管理权限的角度来划分，我国城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：

1、集中管理的城市规划管理体制模式

采用这种模式的城市主要以北京、贵阳、常州为代表。 北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，在各区设有规划分局。市规委其主要职能是负责编制城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，道路、交通、市政设施规划的编制和审批也集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

贵阳市人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划，并负责负责市辖各区以及市人民政府规定区域的城市规划管理工作。在贵阳市辖云岩、南明、花溪、乌当、白云五区设立规划分局，性质为市规划管理局派出机构。成立后各分局将负责组织辖区内建制镇、乡的规划编制工作和参与组织本地区的控制性详细编制工作。还将负责辖区内的建设用地规划管理，受理建设项目用地规划的申请，并提出初审意见按程序报批，审批建设用地规划许可证的延期使用等。

常州市规划局是常州市的城市规划行政主管部门，市规划局在各区设立规划分局，各分局人、财、物由市局统管。市规划局的主要职能是进行市域的规划研究和规划编制管理，各区规划分局的主要职能是规划实施管理。同时常州市还在各区设立规划执法检查分队，加大各区的规划执法监察力度。在新一轮的改革中常州市还正式将村镇规划及其管理职能由原市建委划入市规划局,以加强对规划区以外所辖各县市的规划指导。

2、规划管理权分散的规划管理体制模式

采用这种模式的城市主要以上海为代表。

1980年代末期， 配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。

3、垂直管理的规划管理体制模式

目前大部分的城市都是采用这种模式，下面仅列举深圳、南京、南宁、重庆等城市。

深圳市城市规划管理局分为市局、分局、国土所，共有5个规划国土分局和38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。

南京市规划局是全市的规划行政主管部门，为市政府的组成部门，内设七个直属管理分局，各分局行政和规划业务管理工作完全由市规划局领导。市规划局主要负责城乡规划的战略研究以及市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、重要地段修建性详细规划及城市设计等编制、修订和调整的组织工作，负责修建性详细规划的审批，并总体负责各类建设项目的规划实施和监督检查等工作，协调和处理跨分局间的区域性工作和重大基础设施项目管理，机关各处室分别负责对相应进行扎口管理；而各分局则是在市规划局领导下具体负责各辖区内的规划编制组织工作，办理辖区范围内除跨区外的各类建设项目规划管理业务，包括核发“两证一书”等具体业务工作。

南宁市规划局主要负责市城市规划编制、规划审批、规划管理等方面工作。各区分局是市局的派出机构，根据市规划管理局的授权负责所在辖区的城乡规划管理工作，包括：①协助组织辖区内村、镇、场规划编制，参与辖区内城乡规划的审查；②负责管辖区内乡村建设规划管理核发“乡村建设规划许可证”；③负责个人住房翻建及农民安置小区单体建筑工程等的建设项目的审批，代市规划局核发“建设工程规划许可证”。各县的住房和城乡规划建设局受县委、县政府和南宁市城乡建设委员会、市规划管理局、市城市管理局、市住房保障和房产管理局、市园林管理局等部门的多重领导。

重庆市规划局的主要职能是贯彻执行城乡规划、测绘法律、法规、规章和方针政策；起草城乡规划和测绘地方性法规、规章；承担由市政府组织编制的重庆市城乡总体规划、市域城镇体系规划的具体工作；承担实施城乡规划的责任。重庆市各区分局为市规划局的派出机构，受市规划局垂直管理，其主要职能是按权限负责所在地区的城乡规划管理工作；负责受理建设用地规划方案报建，提出审理初步意见；负责受理建设工程规划方案报建，参与规划方案审查；负责“一书三证”的核发。边远郊区设规划局，由市规划局对其规划管理工作进行业务指导。

4、“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式 该模式虽然类似于分散的模式，但其管理权的分散程度较低。采用这种模式的城市主要以广州和成都为代表。

广州市规划局主要负责市城市总体规划、中心发展区分区规划、市发展地区控制性规划的编制。各区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实

施业务领导，其主要职能是负责辖区内的区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划的编制，报市规划局审批；而根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详细规划，由区规划分局审批。此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。

成都市规划局主要负责编制成都市城市总体规划、中心城区控制性详细规划和城市设计；参与编制全市江河流域规划、区域规划、土地利用总体规划；承担中心城区建设项目的规划管理职责。各区分局是市局参照公务员法管理派出机构，主要负责辖区内控规编制、修改、城市设计的组织编制、协调工作，并报区政府初审，交由市规委会审定；负责辖区内建设项目“一书两证”的审定工作以及城市公共绿地、广场用地范围内地下空间开发利用的规划审批工作。

二、各种规划模式的分析比较

以上四种规划管理体制模式中在我国运用的比较多的是分级垂直管理和集中管理的模式，但无论哪种模式都在我国城市的发展现状中体现着自身的优点，也客观反映着存在的一些不足。以下从主要从规划管理权、规划管理体制是否统一于市级规划行政主管部门层面、规划管理效率等方面对四种模式进行比较。

集中的规划管理体制基本能将规划管理权统一在市规划行政主管部门，同时各区政府通过对派驻的区规划管理部门实施行政领导而表现出较好的积极性。但规划管理权的过度集中会降低城市规划决策质量和城市管理效率，市局因管理人员有限而管不过来，区局和街道又因缺乏管理权限和责任而难以管理，这同时也会降低区级、街道规划管理部门的工作热情。另外该模式也不利于推进城市规划管理民主化。

分散的规划管理体制使城市行政主管部门能集中精力研究总体性战略和全局性规划政策问题，同时各区享有较大的规划管理权限，而表现出很大的积极性，规划行政审批工作效率相对较高。但同时由于局部利益的驱动，一些区不能很好的树立全市整体规划的全局观念，就会造成重局部、轻整体的现象，城市整体调控能力随之下降，伴随而来的还会有低水平重复建设现象严重，区与区之间缺乏相互协调的机制等现象。

垂直管理的规划管理体制使城市规划管理权限能完整地集中于市规划主管部门，各派驻直属管理分局能从全局角度有效地贯彻市规划行政主管部门的工作意志。但会使市规划主管部门所承受的工作压力较大，工作任务较重，规划行政审批工作效率相对较低，且由于各区规划管理权限较少，难以发挥各区在规划管理工作中的积极性。

“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式可以使得规划管理权虽较多地集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。

三、对我国规划管理体制改革的建议

针对我国城市的规划管理体制现存问题，从规划管理权限、市、区规划部门关系、规划管理监督机制等方面提出以下对于我国城市的规划管理体制改革的建议：

（1）确定规划管理权限划分的依据，应当根据城市规模的大小，规划管理对象的属性确定规划管理权是否下放，并根据城市的发展阶段确定规划管理权下放的时机和大小。

（2）强化跨城市、跨区域的规划管理权限，不仅要加强城市与城市之间在区域基础设施、环境保护等问题上的合作，也需要加强区域内地方政府的横向合作，进一步扩展现有城市规划管理宏观调控的职能。

（3）进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，明确市级规划管理部门宏观管理的主要职责，同时要坚持街道办事处和居委会作为城市管理的基础，以社区为支撑点来组织城

市管理运作。

（4）建立社区、公众及其它政府部门参与规划管理的监督机制，健全人大、政府、建设主管部门等对城市规划管理的监督制度，定期听取城市规划管理机构对城市规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查处和整改存在问题，保证规划部门依法行政，严格执法。同时应逐步建立起公众参与规划管理的机制，过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。

城市规划管理不仅仅是指导规划建设的“技术行为”，更是政府公共政策导向的“政策行为”，城市规划管理权限划分直接关系到规划业务行政管理的效率、效果，过分集中会降低规划行政审批的效率，过度的分散则容易使规划执行力度减弱，从而造成规划实施效果打折扣，而城市规划管理体制是规划管理权限划分的载体。此外，不论哪种规划管理体制模式，都有其自身的优点和不足之处，并且有其特定的社会经济环境。因此，城市规划管理体制模式需要与社会经济发展和公众诉求相协调，随着城市发展阶段而进行适当的改革。 参考文献

（1）迟志武，构建合理的城市规划管理体制，规划师，1998，14（3）：24-25。

（2）仇保兴，当前我国城市规划管理体制改革的若干重点，规划师，2004,20（1）：5-9。 （3）周建军，对我国城市规划管理体制若干问题的思考，城市规划汇刊，2000，（5）：54-57。 （4）张宇星，城市规划管理体制的建构与改革——以深圳市规划管理体系为例，城市规划，1998,22（5）：20-23。

（5）朱文华，谈我国城市规划管理体制改革，规划师2003,19（5）：7-12。

第12篇：浅析我国城市社区管理体制创新

浅析我国城市社区管理体制创新

摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。

关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期， 我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后， 我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。

在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。

二、我国城市社区管理体制凸显的问题

（一）区政府、街道、社区管理职责不清

1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情

况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。

3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。

（二）社区主体的自治能力不足

1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。

2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。

3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。

（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范

目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。

（四）资源获取渠道有限，管理经费不足

“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面， 日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面， 现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。

三、创新城市社区管理体制的可行性路径

（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系

1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。

2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的

社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。

3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。

（二）提高社区主体的自治能力

1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径， 志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此， 出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。

2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。

3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。

（三）完善相关的法律、法规、政策

完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法

律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。

（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障

1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。

2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。

4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。

5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。

参考文献：

[1]戴燕，马贵侠.中国城市社区管理体制创新的路径研究[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2010,19(2):50-54

[2]汪波.城市社区管理体制创新探索——行政、统筹、自治之三元复合体制[J].公共管理科学,2010(2):40-43

[3]詹成付.全国和谐社区建设理论与实践：社区体制创新[C].北京：中国社会出版社，2009.102-103

[4]吴新叶.社区管理学[C].北京：北京大学出版社，2008.54-59

[5]中共武侯区委党校课题组.城市社区管理体制创新的探索及完善——以成都市武侯区黉门街社区为例[J].桂海论丛，2012,28（1）：101-105

第13篇：我国城市基层管理体制的转型

二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需。

一

新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等[1]（p188－192）。1954年12月31日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到～时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基矗街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。[2]（p241）”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制，还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与计划经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充[3]（p121－124）。

改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。[4]”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观[5]（p29－34），但其边缘性地位始终没有改变。即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民提供服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源。

1980年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，个体私营经济获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战。一是“单位人”向“社会人”的迅速转化。劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单

位之间的关系越来越松散，大量“单位人”开始向单位外流失。过去，“单位”可以决定职工的政治、福利甚至社会待遇。现在除工作外，职工需要向“单位”寻求帮助的内容越来越少，职工越来越多的个人隐私可以不必在“单位”内坦承。另外，大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丧失单位依托，迅速转化为“社会人”。二是社会组织的多样化特征日益明显。除传统的行政事业单位外，出现了大量不具备“单位”体制特征的组织。比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等。据1999年的统计，仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业，占总就业人口的12％[6]。三是流动人口不断增加。由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破，城市居民选择的机会越来越多，农村大量剩余劳动力也开始涌入城市，使得城市流动人口空前增加。目前北京、上海、广州等市的流动人口都达到上百万人。流动人口显然无法纳入“单位”体制中管理。四是“单位”职能开始向社会转移。单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员，工作效率奇低。历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”承担的社会职能转移出来，使“单位”只从事自己的本业，其余的交由社会来办理。“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能正在弱化，居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。五是城市基层管理的内容越来越多。为了解决就业及弥补财政的不足，街居创办了大量经营性组织，其经济职能迅速膨胀，街办经济、居办经济发展迅速。城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻的工作统统压向街居。“街居是个筐，什么都能装”就是最形象的描述。六是居民的社区参与要求愈来愈强烈。包括福利分房制度在内的社会保障体制改革密切了居民与居住地之间的利益关系。过去没有人关心的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事，促使他们越来越关注并渴望参与街居组织的决策过程。上述六个方面的变革表明，“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落，其整合社会的组织功能不仅日益弱化，而且不可避免地最终要走向瓦解。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为辅助的城市二元基层管理体制也必须适应新形势，进行相应的变革。

二

面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发，提出了“社区服务”的概念。1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日，民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时，明确提出推进社区建设的要求。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州专门召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这样，以开展社区建设为标志，城市基层管理体制改革的序幕徐徐拉开。

进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。

2000年11月19日，中共中央办公厅、xx办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。

上海市在探索新型城市基层管理体制方面起步较早，1995年就开始了“两级政府、三级管理”的改革试点，以街道为核心推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈阳市则从构建新型社区组织体系入手，按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，将全市2700多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会。1999年1月，民政部发布《全国社区建设实验区工作实施方案》，在全国各城区中选定26个社区建设实验区进行全面的城市基层管理体制改革试验，有力地推动了社区建设的发展。目前，大部分城市的社区规模调整工作已经基本完成，社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全，新的社区管理体制已初步形成。

从近些年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基矗对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。调整后的社区居委会规模一般在1000户至30

00户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。

向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的控制向服务转变。单位体制限制人口流动，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配。通过政府－单位－资源分配－职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府－社区－居民。从管理形式来说，由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变。在计划经济时代，单位具有很强的行政功能。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区体制则强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处更多的权限[8]，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民愿意为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流动打下了基矗

三

推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中[5]（p199）。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深入，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探索中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。

社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[9]（p326）”这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式[10]。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素[11]，可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。

第二，居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什

强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。

第14篇：城市社区管理体制创新路径选择

城市社区管理体制创新路径选择

随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。

在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。

党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（ 顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO（非政府组织）可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性

（一）城市社区管理存在的问题

受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在

社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：

1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。

2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。

3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。

（二）社会支持介入的必要性和可能性

所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府－社区”的二元结构，形成了一种新的“政府－社区－社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。

就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。

首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。

其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。

再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要

形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。

二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题

在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。

从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。

加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择

（一）大力培养发展社会组织

改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织（包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等），建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。

同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。

（二）建立企事业法人支持体系

企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企

事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。

（三）确保社区成员的广泛参与

社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。

这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。

第15篇：城市经济发展工作汇报

国家历史文化名城、中国瓷都——潮州位于广东省东端，与福建省接壤，濒临南海，历史悠久，文化底蕴深厚，民营经济发达，产业特色明显，港口经济发展潜力巨大，是一个充满活力、富有魅力的城市。潮州市市长汤锡坤近日在接受《潮商》杂志记者采访时说，随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施和海西经济区的崛起，潮州正迎来前所未有的发展机

遇。我们正紧紧把握历史机遇、充分发挥自身优势、奋力实现潮州发展新跨越。

今年以来，面对国内外经济环境的复杂变化，面对保增长、保民生、保稳定的繁重任务，潮州市采取各种有力有效措施，攻坚克难，落实推进，经济运行总体情况良好。前三季度，全市生产总值344.4亿元，增长11.2%，居全省各市第8位。规模以上工业增加值104.47亿元，增长13%。全社会消费品零售总额152.2亿元，增长23.3%。固定资产投资85.4亿元，增长23.1%。地方财政一般预算收入13亿元，增长10.9%。外贸进出口19.43亿美元，增长16.6%。

当前市里正借助《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的推进实施，以产业建设为依托，推动特色产业转型升级，促进港口经济做大做强，加快文化与经济融合，全力构建现代产业体系。

一、发挥产业集群优势，加快发展特色经济

潮州是“中国瓷都”、“中国婚纱晚礼服名城”，产业特色明显，民营经济发达。已形成陶瓷、服装、不锈钢制品、印刷包装、食品、电子机电、塑料制品、水族器材和能源石化等产业体系。陶瓷、婚纱晚礼服、食品等产业集群在国内外享有较高知名度和竞争力。潮州特色产业集聚程度高、产业链完善，产业专业镇数量占全市建制镇的一半。潮州高新技术产业发展势头良好，自主创新能力居全省各市前列，省级企业技术中心、工程研发中心数量居均全省第7位。潮州的品牌建设成效显著，已获得国家级区域品牌24个、省级区域品牌14个、省级以上名牌名标产品274项。我们将进一步巩固发展这些成果，围绕打造“国内重要的特色产业基地”目标，以特色产业为依托，以市场需求为导向，大力推进技术创新、品牌创新、市场创新、体制创新、管理创新和人才创新，不断优化产业结构，推进产业集聚，壮大产业集群，提升产业层次，努力构建技术先进、特色鲜明、配套完善、支撑有力的特色产业发展体系，为广东建设世界先进制造业基地作出贡献。

二、发挥港口资源优势，加快发展港口经济

潮州港是华南地区天然深水良港之一，具有水深不淤、避风条件好、作业时间长等特点，可供建港自然岸线21.9公里，规划可供建设的5000吨泊位45个，1.5-3万吨泊位42个，4-5万吨泊位5个，10万吨、20万吨以上泊位多个。潮州港陆域广阔平坦，可供开发建设的面积200平方公里，这是我国东南沿海各个港口少有的。目前，潮州港投资集聚效应已初步形成，总投资250亿元的大唐潮州电厂、总投资100亿元的华丰石化工业园等一批企业已落户港区；世界500强企业之一的中国交通集团下属企业中交广州航道局有限公司，计划投资150亿元对潮州港实施综合开发。我们将进一步依托潮州港资源优势，围绕打造“广东重要的能源石化基地”目标，加快港口基础设施建设，改善潮州港对外的集疏运条件。加大招商引资力度，按照基地化、集约化、规模化和配套化的原则，大力发展能源、精细化工、生物环保、装备制造等产业，加快形成临海重化工业带；大力发展仓储物流、港口运输、商贸服务等港口服务业。加强与南方沿海主枢纽港的联系，探索与深圳、广州、厦门、香港、台湾等港口开展业务合作，进一步提升港口的功能和带动辐射能力，使潮州港成为潮州发展的重要增长极。

三、发挥历史文化优势，加快发展文化经济

潮州是“国家历史文化名城”、“中国著名侨乡”、“中国优秀旅游城市”，历史文化悠久，文化活力彰显。我们将进一步以潮州文化为支撑，围绕打造“国内有重要影响力的历史文化名城”这个目标，按照“有效保护、合理利用、加强管理”的原则，全面恢复古城历史风貌，展示古城文化内涵，加快建设潮州古城文化旅游区；利用非物质文化遗产众多以及名人荟萃等优势，扩大对外宣传推介，激发潮州文化活力，提升潮州文化影响力；充分发挥“国家重点工艺美术城市”的品牌效应，大力整合民间传统文化资源，推动传统工艺与现代技术相结合，增加传统产业的文化元素和文化特色，提高产业发展素质，推动文化与经济融合。

四、大力推进城市产业发展

推进交通基础设施建设。潮州是闽粤沿海走廊的重要地区，是广东省的“东大门”。我们要大力推进以交通为重点的基础设施建设，不断提升和优化区域发展环境。重点推进厦深（厦门到深圳）高速铁路、汕梅高速公路、潮揭高速公路、闽粤高速公路建设，继续实施一批国道和省道改造工程。进

一步加强潮州港航道、码头等公共基础设施建设，进一步提升潮州港集散辐射能力。同时，配合做好潮汕机场建设，支持粤东城际轻轨铁路规划建设。加快建立起对外扩展、内部合理、衔接紧密的立体化、开放性交通运输体系，努力缩短与珠三角地区和海西城市的时空距离，为融入珠三角、对接海西经济区，促进区域经济社会加快发展创造条件。

推进产业

转移园区建设。潮州市的深圳（潮州）产业转移工业园，总面积2457.1公顷，形成“一园三区”的发展格局，已竞标成为省级示范性产业转移园，获得省的扶持和深圳的支持，并得到大型企业集团的战略投资，其中径南产业转移园将由中国房地产集团公司投资建设。我们要进一步发挥潮州港经济优势，修编完善园区各类详细规划，加快推进道路、供水、供电、排污等基础设施建设，努力营造优良的服务环境，进一步加大招商引资力度，积极引进带动力强、关联度高的企业，延伸产业链，加速产业集聚。同时，要继续推进其他产业园区建设，为产业发展创造良好条件和发展空间。

推进城市发展环境建设。潮州是“国家园林城市”，境内山青水秀，植被保护完好，空气常年清新，人居环境良好，生态文明发达。要遵循人文优先、生态优先的原则，继续做好“山”、“水”、“城”文章，形成“依山傍水、显山露水”的城市环境特色，塑造潮州城市个性和特色。加强文化、教育、体育、卫生等公共服务设施建设，均衡布局城市公共服务设施，扩大城市规模，提升城市化水平。要进一步打造良好的政务环境、高效的服务环境、稳定的治安环境、规范的市场环境和公正的法制环境。要加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展，促进人与自然和谐，努力把潮州建设成为宜居、宜业、宜游的现代化滨江城市。

第16篇：海绵城市工作汇报

临沂经济技术开发区 海绵城市建设推进情况工作汇报

（2018年3月28日）

近年来，在市住建局的精心指导和大力支持下，我区深入贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，积极转变城建工作思路，坚持城市开发与生态保护相统一，视觉效果与内在功能相协调，按照中央及省市关于推进海绵城市建设的有关意见，积极推进开发区海绵城市建设。现将有关情况汇报如下：

一、基本情况

（一）加强组织领导，健全海绵城市建设工作推进机制。为切实抓好海绵城市建设工作，管委会成立了以分管副主任任组长，国土、规划、建设、发改、财政、水利、环保、房产等部门主要负责人为成员的海绵城市建设工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在建设局。

（二）积极谋划海绵城市建设项目。开发区去年完成临沂外国语学校、小埠东干渠、沈阳路西段拓宽工程等海绵城市建设项目36公顷。

二、存在问题

虽然我们做了一定的工作，但还存在一些问题和不足：

（一）政府投资项目因前期手续办理较慢。开发区人民医院二期工程、沂蒙文化艺术中心、临沂职业学院开发区校区3个项目，预计2018年海绵城市建设内容不具备实施条件。

1

（二）社会参与积极性不高。海绵型居住小区建设比普通小区投资大，开发商对建设海绵城市的认识有待提高，尽管省市出台了相关要求，但目前还不是强制性标准要求，开发商建设海绵型小区的积极性不高。

三、下步措施

（一）政府投资项目先行先试。2018年计划实施开发区人民医院病房大楼、沂蒙文化中心、临沂职业学院开发区校区、朝阳社区西区、人民法院、李公河上游治理、解白河上游黑臭水体治理、第二污水处理厂建设等基础设施项目，将严格按照海绵城市建设标准要求建设，以上项目建成后将新增海绵城市面积约53公顷。

（二）社会化投资的项目积极引导。我局将结合管理职能权限鼓励新建小区采用绿色屋顶、雨水花园、透水铺装、下沉式绿地等技术措施，实现对雨水的自然渗透、自然积存、自然净化。

（三）多措并举，齐抓共管。下一步，我们将要求相关部门在土地出让、规划许可环节，将海绵城市的技术指标写入《建设条件意见书》、《建设用地规划条件意见书》， 在施工图审查、施工许可、质量监督、竣工验收等环节严格把关，切实将海绵城市建设的有关要求落到实处。

2

第17篇：城市经济发展工作汇报

近年来，××县委、县政府紧紧围绕建设环××地区宜居宜业生态园林城市的发展定位和“打造新区、提升老城、西控北延、开发××”的基本思路，大力实施“强工兴城”战略，突出“规划、资金、项目、功能、管理”五个重点，扎实推进××滨水区等一批重点城建工程，切实加强城区土地利用和建设秩序管理，城市面貌得到较大改观，城市形象和品位进一步

提升。

完善规划体系，引领城市发展。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的灵魂。在谋划城市发展过程中，要妥善处理好局部与整体、近期与长远、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护等一系列关系。就××而言，当前要抓紧编制好县城重点发展片区的控制性详细规划和××南山滨湖新城概念性规划，高标准制定完善县工业园区总体规划、产业规划和各项专业规划，使城区规划面积由目前的12平方公里快速拓展到20平方公里。

破解资金难题，保障城市发展。为确保今后重点城建项目顺利推进，首要问题就是要拓宽融资渠道，破解城建资金瓶颈制约。要抓好城文秘杂烩网市经营，做好以“地”生财的文章。要积极探索多元化融资的路子，针对不同建设开发领域，在更多层面搭建融资平台。要认真研究国家宏观调控政策，瞄准建设专项补助资金。要加大招商引资力度，对重点工程项目、重要基础设施和市政公用设施，精心包装，“打包”推介，吸引更多有实力、有信誉的大企业和投资者参与城市开发建设。

加快项目推进，拉动城市发展。对于城建重点工程，要集中力量、集中资源、集中攻坚、全力突破。要继续实行大项目指挥部制度，打破县四套班子分工界限，打破部门职责权限，配备强有力的工作队伍，靠在工地，盯在现场，一线指挥，挂图作战，全力推进项目实施。同时，要注重县城旧城改造，合理制定改造计划，本着“改造一片、完善一片”的原则，按照整体规划梯次推进，不断提高城市档次。

提升城市功能，助推城市发展。城市基础设施是城市功能的基础和载体，是展示一个城区经济社会发展成果的重要窗口。加快专业市场建设，大力推进城市基础设施建设，加快城区垃圾处理设施、供排水管网、电网、通讯设施及道路交通www.网络等基础设施建设步伐，抓好城市亮化美化工程建设，加快实施城区重要道路节点和城市出入口绿化工程，改善市民生活环境，提升城市承载能力。要完善县城商业网点布局，加快推进西湖金都步行街和东街二期改造等工程，打造中心商贸区，形成一批专业特色街、品牌旗舰店和大型卖场，吸纳更多剩余劳动力到商业网点就业。

强化城市管理，促进城市发展。城市建管“三分建设，七分管理”。严格规范的管理，能提升城市品位，提高市民素质，有力地促动城市发展。要认真落实门前三包（包净化、包绿化、包美化）责任制，对重要路段，实行职能部门、部门科室、执法人员和村居管理人员责任包保，并严格目标考核责任制。要加大城市维护投入，成立城市基础设施维护专项资金，形成城市维护不差钱、环境卫生人人管的良好格局。注重市民素质的提高，逐步提高市民的城市意识和文明意识。（

第18篇：我国城市应急管理体制相关问题浅析

河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

我国城市应急管理体制相关问题浅析

摘要：随着社会的进一步转型和市场经济深层次变革，许多深层次社会矛盾和问题逐渐显现，可能引发各种危机的不确定因素也随之增加，危机的危害程度大大提高。如何有效、及时、和平地处理突发性危机事件，已经成为今后一个时期必须给予高度重视的问题。为了提高应对公共危机的能力，我国城市政府应当尽快建立一体化的综合应急管理体制，汲取国内外应急管理建设的经验，提高管理的科学性，强化全社会协作能力，使城市更好地防御危机。 关键词：城市应急管理；问题；对策

城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，城市应急管理体系成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。中国学者认为，应急管理的对象一般被统称为突发性公共事件，指的是公民的生命、身体或者财产遭受到重大的威胁和破坏，或者出现非常可怕的紧急事态。其范围涵盖大规模的自然危机、重大事故、公共卫生事件、社会安全事件等。由于它们具有公共性的特征，因而也被称为公共危机。当前，中国的城市应急管理体系还处于由单一灾种、单一防范的防灾模式向综合管理的防灾模式转变的时期，尚未建立较为完善的、综合的城市应急管理体系。1998年长江流域的特大洪水灾害、2003年“非典”事件、2008年年初南方诸省冻雨雪灾的出现及2008年5月12日以四川汶川为震中的7.8级大地震更是暴露了中国现行城市应急管理体系的弊端。

一、中国城市建立新型危机应急管理体系的必要性

1.建立有效的城市应急管理体系是城市发展和现代化的重要内容

近年来，中国城市的公共危机事件频繁发生。在20世纪90年代，中国的各类危机损失几乎占到全球损失的25%，其中有近4/5的危机损失发生在城市及社区中。种种迹象表明，中国城市将进入一个“突发事件高发期”。建立和完善现代化的城市应急管理体系，已经成为一项不容忽视的任务。

2.中国城市存在大量的突发事件的风险

1 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

中国的城市当前具有数量巨大的地下管线和高楼，一旦发生危机，将会出现巨大的损失。此外，各个城市环境污染、交通事故、公共设施事故及火灾等环境灾害和人为事故也越来越频繁，造成的损失越来越严重。所以非常有必要建立综合的能应对各种突发事件的应急管理体系，以便有效预防和抵御突发事件。

3.突发事件的特性决定了必须建立有效的防范机制

突发事件的不可预测性和结果的不确定性提高了对城市应急管理的要求。突发事件是城市安全受威胁的主要因素，它们既可能独立生成威胁城市安全的危机事件，也可以通过共同、交互作用，对城市安全造成更大的威胁。危机事件往往不是独立的，初级事故和事件可以诱发次级危机。像上海、北京等现代超大城市，构成其生命线系统的路网、水网、管线网错综交织，一旦发生事故，牵一发而动全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的应急管理体系有助于及时发现与确定公共危机事件，实施全局预警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整体损失压制到最低点。

二、中国城市传统应急管理体系存在的问题

1.中国城市传统应急管理体系是建立在危机处理而不是危机管理概念之上的

危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：媒体曝光——领导人视察与批示、慰问受灾者、许诺不惜一切代价就任——对伤亡者进行抚恤、处理责任人——要求吸取教训、防止类似事件再次发生。这种思维方式侧重于结果的处理，政府部门好像是消防队，那里着火那里救援。实践表明，此种思维方式指导下的体系在避免重蹈覆辙的努力方面常常是事倍功半的甚至是无效益的。煤矿事故接二连三地发生就是最好的注脚。危机管理则与之相反，它是一种积极主动地、有目的地采取的对危机施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的动态管理过程。它试图在一个更加宽广的时空范围内将危机所导致的破坏降低到最低限度乃至消灭危机于萌芽之中。侧重于预防是此种体制的重要特征，追根溯源、标本兼治、以本为主是其追求的明确目标。

2.中国城市传统应急管理体系是建立在分散而不是综合的管理基础之上的

2 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

在中国城市传统应急管理体系中，危机的管理是分在灾种、按部门进行的，这种体系设计有其一定的合理性，因为各种危机有着很强的专业性，因此设立相应的职能部门也是国外各国普遍的做法。然而，接下来的问题在于怎样协调各部门之间的减灾抗灾工作，特别是当一种危机引发其他危机发生时，此种条条式的管理体系及暴露出其不足。譬如地震危机就是一种典型的综合性危机，同时还牵连到消防、环境、公安及卫生等部门。所以，地震危机的防治无论是事前，还是事中、事后，都需要统筹兼顾，予以全盘考量。发达资本主义国家危机管理的一个主要经验就是专业分工与综合协调同时兼顾。基于危机管理属于一种非常态的管理，各国的危机管理体系趋向于集中统一。设立一个专门的协调性综合防灾减灾部门成为各国普遍的做法。中国城市传统应急管理体系不可避免地存在三个问题：其一，难以对危机作系统的研究和计划。中国城市的危机统计信息非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其他危机信息则没有。其二，防灾减灾资源分散，难以做到有效的整合。其三，协调成本大，有可能导致反应滞后。

整体来看，中国城市在公共危机的应对方面一直缺乏整体的考量，缺乏从公共政策和法律的层面对危机作综合的考虑，较多地是从部门与技术角度出发来应对各种危机。这种危机意识的一个明显的结果就是，多是行政官员、工程学专家、技术专家、自然科学家参与各种危机的应对，而行政学家、法学家与社会学家很少能够参与危机的应对，达不到集思广益、兼听则明的效果，反而容易陷入偏听则暗的窠臼。中国城市应急管理体制的完善亟需理念的更新与思维方式的转变。当前我们必须肯定危机管理中的非技术因素、非工程因素与技术因素、工程因素具有一样的重要性，在特殊的情况下甚至更重要。正像有的学者指出的那样：社会对危机的承受力是通过基本政策的决策而获得的，而不是一个技术性操作问题，具体操作不具备这种功效„„所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策行为。只有具备了这种正确的认知，才能够克服城市传统应急管理体系的缺陷，进而确立起新型的现代的城市应急管理体系。

3.中国城市传统应急管理体系是建立在动员行政而不是法治行政基础之上的

这里所说的动员行政是指在公共危机事件发生之后，政府成立临时指挥部或

3 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。虽然这种体系从表面上看有收效快和效率高的特点，但是从成本——效益角度来分析，最后会发觉付出的代价却是相当高昂的。其原因有三：其一，这种动员体系常常是以打乱正常的社会生产秩序和生活秩序为前提的。其二，这种动员体系的许多做法缺乏法律凭据，依法行政在公共危机时期成为一句空话，违法行政倒成为普遍的做法。在中国愈来愈重视依法行政的今天，广大民众的法律意识越来越强，现行的动员体系已经丧失了其存在的合理性。其三，临时指挥或领导机构的临时性不仅与依法行政原则相抵牾，而且难以使防灾减灾工作具备连续性和可持续性。

4.中国城市传统应急管理体系是建于政府独揽而不是政府与社会共同治理的基础之上的

在中国城市传统应急管理体系中，政府部门是唯一的处理公共危机的主体。危机处理服务作为一项公共服务，其供应方只有政府，广大的社会民众只是消极被动的接受者。相当多的人士往往认为，应对与处理危机只是政府的义务，这样危机一发生，一切就依靠政府。更为关键的是，原来体系下的诸多努力也主要是从政府角度着眼。政府努力到何种程度，危机就处理到何种程度。以这种社会心理为基础建立起的危机应对机系常常导致政府疲于奔命、捉襟见肘、不堪重负，而普通民众的防灾救灾意识往往相当薄弱，更谈不上积极的、主动的、有效的防灾救灾减灾的行动了。

中国城市传统应急管理体系妨碍了决策的科学化与民主化。只依靠政府本身就是对政府不现实的预期假定。现代公共管理研究与实践达成的一个基本的共识就是政府能力的有限。随着科学技术的进步、社会的发展，政府能力的有限性就愈发显著。有鉴于此，在国外的公共危机管理中，政府之外的非政府组织相当活跃。譬如，在1995年日本神户大地震中，非营利组织快速、有效和灵活机动的救援行动与政府动作迟缓的救援行动形成了鲜明的对照，给日本公众留下了深刻的印象。它们不仅组织自愿者，实际参与到防灾减灾中来，而且就危机管理中的重大问题展开研究，向政府部门献计献策，并向社会民众提供基本的危机信息和自救互救意识。社区、学校、工商企业都被要求制定相应的应对危机的预案。家庭与个人也要对各种危机有所准备。所以，政府的危机管理是以科学化与民主化

4 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

为根基的。与此相比，中国的城市危机管理还比较滞后。中国的非政府组织数量很少，质量又不高，其影响也非常有限。虽然有专家顾问团的存在，但是中国的政府咨询制度还很不完善，对涉及危机管理的一些重大问题缺乏系统的、科学的研究，至今还没有建立起有效的危机管理信息系统，世界上一些先进的科学技术还没有被应用于城市公共危机应对上来。

三、完善我国城市应急管理体制的对策

1.强化危机管理意识

全社会要加强危机管理教育，树立居安思危意识。在我国，人们的危机管理意识薄弱，加强危机管理意识，进行危机管理知识的普及教育势在必行。而进行此方面知识的普及就必须充分利用我国城市居民的居住特点，开展全网式的危机管理教育学习。在我国城市中，社区是人民生活的基本单位，我们应充分利用社区来宣传危机管理的相关知识，真正从基础做起，加强居民的危机管理意识。而不仅仅是空喊口号，要把危机管理真正的落到实处。这样，更有利于危机管理知识的普及，在全社会树立一种居安思危的思想意识。

2.建立危机管理的核心机构，尤其是建立常设性机构

危机管理需要专门的知识和能力，需要能够适时的预警危机并在危机环境下整合各种社会资源。因此，政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权力并提供充足的资源。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区在危机管理中的活动以共同应对危机。美国在这方面的经验就很值得我们借鉴。美国在1979年就成立了联邦突发事件管理局，它的职责是运用各种减缓、预防和恢复等手段管理各种人为的和自然的危机，在危机爆发时，他具有至高无上的权力，包括终止法律、中断交通、甚至在必要时逮捕和拘留公民。它使国家处在“有准备的状态”下，能够在全局的高度对危机进行处理。

3.建立危机管理信息咨询和预警机制

随着网络时代的到来，网络在人们生活中占据着越来越重要的作用，因此必须要搞好网络信息建设。通过网络及时了解和汇总各方面的信息，利用专业人员对各种危机情况进行分析，综合研究可能发生的各种重大危机，并针对具体情况，

5 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

设计方案和处理程序；对危机处理的过程进行各方面的监督；评估和总结危机造成的影响和处理危机中的经验等。这样在面对危机时，公众就可以及时了解各方面的防范措施，及时进行自救，政府也可以及时地采取各种措施，防止危机的扩大。例如在澳大利亚，联邦政府的主要危机管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的危机管理事务。该署设有全国危机应急管理学院，主要从事研究和培训工作，并承担全国危机计划的制订。同时，要发挥社会各方面的力量，以法律为依据，结合实际情况，通过对各自的重大危险源进行普查的基础上，建立国家、地方重大危险源数据库，对重大危险源进行分级管理。因此各级政府要建立一个准确、及时、完整的信息体系，构筑一个完整的应急通讯、信息传输网络，以便于及时指挥调度、上下沟通，缩小决策与执行间的时间差异，确保重要决策在第一线迅速得到贯彻落实。

4.加大社会透明度，保障人民群众的知情权

在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时、准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。“非典”让我们认识到了信息的极端重要性。“非典”危机的教训在于，初始阶段，透明度不够，导致决策层和公众对于危机严重性及其危害性的误判，不仅延误了战机，而且影响了中国的国际声誉。4月20日之后，政府增加了关于 “非典”危机程度、危机处理和控制等方面的透明度。这不仅增强了公众的防范意识，消除了不必要的社会恐慌，而且还提高了政府的公信度和国际形象。因此，政府要善于运用合理的方式来公布和澄清重大问题，加大社会透明度。

我国宪法规定，人民是社会的主人。因此，人民群众有权了解突发性事件的处理情况以及涉及人民生命财产安全的重大问题。只有在第一时间向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通过各种方式让人民群众了解已经发生的有关国家大事、地区大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及时和人民进行沟通，保障人民群众的知情权。增加人们群众对突发事件的了解，有助于人民群众及时从危机事件的冲击中恢复到正常状态，及时采取措施应对危机，同时也有利于配合政府开展相关工作，减小危机事件的危害性。

6 河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

参考文献：

[1] 薛澜等.危机管理转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：234.[2] 魏礼群.中国应急管理报告(2010) [M].北京:红旗出版社，2011:11.[3 马凯.加强交流合作提高应急能力[J].中国应急管理，2010，(7).[4] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本[M].北京:人民出版社，2010.[5] 姜平.复杂性科学视野下的应急管理规律研究[J].理论探讨，2010，(5).[6] 马克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社，1990:544.[7] 马凯.落实科学发展观推进应急管理工作[J].中国应急管理，2009，(1).[8] 苏刚，王希志，吴新叶.关于常州城市公共安全应急管理体系建设的思考[J].中国科技信息，2005(1)：72- 73.

7

第19篇：中外城市管理体制的比较及启示

1、我国与西方国家城市管理体制的比较。由于经济体制和政治体制的背景不同，我国的城市管理体制与西方城市管理的体制是不同结构的。(1)我国城市管理政企不分，管理和作业不分。我国的城市政府既是城市建设的组织者，又是城市管理的施行者，政府身兼建设和管理两个角色，而西方国家的城市管理实行的是政企分开，组织管理机构健全，权限职责清晰。市长的主要精力用于城市管理，市长首先是抓城市规划，组织智囊班子帮助编制规划，并组织实施。市长通过抓规划，把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。(2)我国的城市管理重视思想教育，带有较明显的人治色彩。西方国家的城市管理重视法规制度，法制意识较强，政府各部门也围绕城市管理，依法行政。各部门虽然分工不同，但是依法办事的立场和价值观一样，由此就降低了内耗，也有利于提高效率。全民法制意识下的城市管理对于西方市场经济的发展起到了十分重要的作用。(3)在城市管理中，我国的政府常常扮演着“全能政府”的角色，相形之下，社会发育不够完善。西方国家一般是“市民社会”，大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能，典型的“小政府，大社会”模式，政府仅充当教练和裁判的角色；非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用，社区志愿者组织更是发挥举足轻重的作用。

2、西方城市管理模式和改革趋势对我国社区体制改革的启示。体制背景、社会基础等的变化，使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管理体系面临新的重组、整合与再造。尽管西方城市管理的理论和模式对我国的城市管理实践与研究有很大的启发意义，但必须结合中国的意识形态、政治经济和社会文化特点加以借鉴。我国城市社区管理必须从结构上对管理体制进行调整，遵循“社会化、协调性、专业化、法制化”的原则，从两个层面上着手构建全新的“小政府，大社会”的多元互动的城市社区组织管理体系：一是从社区组织结构着眼，根据社区内部各要素的有机联系，重构合理的社区体系；二是根据社区发展的需求，重建新型的社区组织，并赋予其独立法人地位。据此，要完成我国城市社区管理“街道体制”向“社区体制”的转化，我国的城市社区管理体制创新至少有四个方面的工作要做：—是法规建设。法规建设是实施社会化社区管理的前提，为适应新型城市社区管理模式，必须制定和完善有关社区管理的法规，以法律形式确定各社区组织的职能关系，使社区管理步入规范化管理轨道。二是制定科学的社区发展规划。按照“以人为本，可持续发展”的原则，根据其内容制定社区发展的长期、中期、短期规划。规划的制定应有社区居民的参与，并且体现满足大多数居民的利益。三是增强居民参与意识。提高居民参与意识，促使居民积极参与本社区的公共事务，提倡社区成员间的互助合作精神，提高社区的自我管理能力，进而提高全社会的民主程度。四是社区整合。建立良好的社区内部关系，充分动用各种社区资源和社区管理手段，协调各组织间相互关系，使其相互促进，实现社区的全面发展。

第20篇：中外城市管理体制的比较及启示

1、我国与西方国家城市管理体制的比较，中外城市管理体制的比较及启示。由于经济体制和政治体制的背景不同，我国的城市管理体制与西方城市管理的体制是不同结构的。(1)我国城市管理政企不分，管理和作业不分。我国的城市政府既是城市建设的组织者，又是城市管理的施行者，政府身兼建设和管理两个角色，而西方国家的城市管理实行的是政企分开，组织管理机构健全，权限职责清晰。市长的主要精力用于城市管理，市长首先是抓城市规划，组织智囊班子帮助编制规划，并组织实施。市长通过抓规划，把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。(2)我国的城市管理重视思想教育，带有较明显的人治色彩。西方国家的城市管理重视法规制度，法制意识较强，政府各部门也围绕城市管理，依法行政。各部门虽然分工不同，但是依法办事的立场和价值观一样，由此就降低了内耗，也有利于提高效率。全民法制意识下的城市管理对于西方市场经济的发展起到了十分重要的作用。(3)在城市管理中，我国的政府常常扮演着“全能政府”的角色，相形之下，社会发育不够完善。西方国家一般是“市民社会”，大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能，典型的“小政府，大社会”模式，政府仅充当教练和裁判的角色；非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用，社区志愿者组织更是发挥举足轻重的作用。

2、西方城市管理模式和改革趋势对我国社区体制改革的启示，调查报告《中外城市管理体制的比较及启示》。体制背景、社会基础等的变化，使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管理体系面临新的重组、整合与再造。尽管西方城市管理的理论和模式对我国的城市管理实践与研究有很大的启发意义，但必须结合中国的意识形态、政治经济和社会文化特点加以借鉴。我国城市社区管理必须从结构上对管理体制进行调整，遵循“社会化、协调性、专业化、法制化”的原则，从两个层面上着手构建全新的“小政府，大社会”的多元互动的城市社区组织管理体系：一是从社区组织结构着眼，根据社区内部各要素的有机联系，重构合理的社区体系；二是根据社区发展的需求，重建新型的社区组织，并赋予其独立法人地位。据此，要完成我国城市社区管理“街道体制”向“社区体制”的转化，我国的城市社区管理体制创新至少有四个方面的工作要做：—是法规建设。法规建设是实施社会化社区管理的前提，为适应新型城市社区管理模式，必须制定和完善有关社区管理的法规，以法律形式确定各社区组织的职能关系，使社区管理步入规范化管理轨道。二是制定科学的社区发展规划。按照“以人为本，可持续发展”的原则，根据其内容制定社区发展的长期、中期、短期规划。规划的制定应有社区居民的参与，并且体现满足大多数居民的利益。三是增强居民参与意识。提高居民参与意识，促使居民积极参与本社区的公共事务，提倡社区成员间的互助合作精神，提高社区的自我管理能力，进而提高全社会的民主程度。四是社区整合。建立良好的社区内部关系，充分动用各种社区资源和社区管理手段，协调各组织间相互关系，使其相互促进，实现社区的全面发展。

《城市管理体制调整工作汇报.doc》

将本文的Word文档下载到电脑，方便编辑。

推荐度：

点击下载文档