土地补偿费分配纠纷案件的法律实证分析
发布时间：2007-11-08
土地是农民的衣食之源、生存之本。近年来，随着我国城市化建设的发展，对建设用地的需求大幅增加，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。其中因安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费引发的纠纷较少，而主要是土地补偿费分配纠纷。该类纠纷案件涉及到农民土地利益的保护和农村社会的稳定，政策性强，法律繁复，审理中有诸多问题亟待解决。
一、土地补偿费分配纠纷产生的原因
1、经济利益的冲突。法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，但农户又拥有集体土地的承包经营权。虽然土地征收是国家对集体土地所有权的征收，但实际上农户的土地承包经营权也随之丧失了。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。
2、人口流动及户籍变动。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。
3、对“外嫁女”的待遇政策。本文所指的“外嫁女”，是广义上的概念，包括与本村村民结婚、户口仍在原村的妇女，嫁入本村、户口也从原村迁入本村的妇女和嫁给外村村民但户口仍在原村的妇女等。征地补偿费作为征地部门对包括“外嫁女”在内的被征地农民土地承包权益损失的一种价值补偿，“外嫁女”当然应该和其他失地者一样得到补偿。然而一些地方，尤其是城乡结合部的一些村委会、村民小组，在发放征地补偿款中，歧视、剥夺“外嫁女”及其子女的村民待遇，不发或少发土地补偿金。“嫁出去的女儿，泼出去的水”仍被绝大多数农民、农村干部，甚至部分街镇基层干部视为制定“外嫁女”政策的依据。“外嫁女”待遇问题引起的土地补偿费分配纠纷，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，越来越成为社会关注的热点，及司法实践中处理该类纠纷的难点。
二、我院受理此类案件的主要案例及特点
我院司法管辖的地域为武汉市洪山区，属典型的城乡结合部，拥有城中村66个，土地总面积13万余亩，占全市城中村综合改造任务的48％，其中列入全市首批改造的村有28个。鉴于城中村改造的快速发展，导致我区建设用地需求较大、征地较为频繁，引发多起诉讼。我院近两年受理此类纠纷案件主要有四起：
1、2006年初武汉市洪山区青菱乡某村五名村民状告该村村民委员会，请求法院判令村委会按其他村民相同的标准给其发放征地补偿金（见2006洪张民立初字第1号案卷）；
2、2007年6月份武汉市洪山区和平乡某村三名村民状告该村村民委员会，请求法院确认村委会制定的有关土地补偿费分配方案的文件中相关条款违法，并予以撤销，同时判令村委会补发相关的生活补助费（见2007洪和民初字第100号案卷）；
3、2007年7月武汉市洪山区洪山乡某村十一名村民状告该村村民委员会，请求法
院确认村委会制定的集体资产处置及经济组织改制实施方案中相关条款因侵犯原告合法权利而无效，同时确认原告享有的资产量化份额（见2007洪民立初字第2—12号案卷）；
4、2007年7月武汉市东湖生态旅游风景区某村十二名村民状告该村村民委员会，请求判令依法撤销村民委员会制定的土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，并由被告立即向原告补发已下发的征地补偿费（见2007洪民三初字第349—360号案卷）。
上述案件有以下三个共同点：
1、当事人众多、矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。而诉讼之外，更多类似情况的村民均持观望态度，甚至某些已经完成城中村改造和股份制改造的农村集体经济组织中的村民在已经或多或少地领到土地补偿款的情况下，也关注着此类诉讼的发展趋势，从而可能引发更大范围的诉讼和社会矛盾。
2、分配方案中含有歧视条款。在土地被征用后，村民委员会均制定了相应的土地补偿费分配方案，以各种书面形式公之于众，并在具体条款中分门别类，对于“外嫁女”、“入赘男”以及其他一些外来户给予歧视性待遇。
3、具体诉讼请求基本一致。村民作为原告，诉讼请求往往以各种形式集中于两点内容：一是撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款；二是村民委员会以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费（在个案中可能叫法不一：“生活费”、“补贴”“股利”等，但实质上仍为土地补偿费或土地补偿费的收益）。
三、处理原则及法律依据
在我院受理的上述诉讼中，主要涉及以下三个方面的争议焦点，笔者拟在此浅析一二，以追求该类涉农土地纠纷案件法律效果与社会效果的统一，力争司法效果最佳化。
第一个争议焦点：案件是否属于人民法院管辖范围，如果法院能够受理，那么案件应属于民事争议还是行政争议。
原告即村民认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第
（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理，且案件应属民事争议。
被告即村民委员会有两种观点，一种观点认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不应受理；另一种观点认为该类案件可以受理，但应作为行政案件处理，理由是村民委员会有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能，其依法具有对土地补偿费用的管理职权，村民与村民委员会之间因土地补偿费发生的争议，属于人民法院受理行政诉讼而非民事诉讼的范围。
对于案件是否属于人民法院管辖范围的问题，笔者认为根据相关法律规定，村民委员会可在相应职权范围内决定用于分配的土地补偿费数额，村民对此不服，可通过相应行政手段解决。但此类纠纷中，村民并没有对用于分配的土地补偿费数额提出异议，而是认为其在该村集体组织用于分配的土地补偿费中，应享有或平等地享有分配份额。因此，只要原告的诉讼请求符合《民事诉讼法》规定的条件，又不属于其他法律法规、司法解释界定的不予受理情形，人民法院原则上应该受理。对于案件属于民事争议还是行政争议的问题，我们可以针对原告的两项诉讼请求
分别审查。第一项诉请为撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，该项诉请所依据的法律规定为《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”同时该法第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”，虽然《中华人民共和国物权法》的施行时间为2007年10月1日，上述案件受理时间均在此之前，但笔者认为该法在此类案件中具有重大的指导意义，人民法院可参照该法的相关精神审理案件。故原告的第一项诉讼请求应属民事争议。第二项诉讼请求为被告以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第
（四）项规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：„„
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷”，可见，第二项诉讼请求亦属民事争议。综上，该类案件的主要诉请均属民事争议，可由人民法院民事审判庭依法受理。
第二个争议焦点：村民委员会制定的土地补偿费分配方案中相关条款是否侵害原告合法权益，依法应予撤销。
对此，原告往往通过两方面理由来主张土地补偿费分配方案中相关条款无效，一是认为村委会制订方案的程序不合法，作为事关村民重大利益的事项而没有经过村民会议或村民代表大会表决通过；二是从方案的内容看，某些条款将“外嫁女”、“入赘男”等置于不平等地位，给予歧视性待遇，不分或少分土地补偿费，其内容违反了法律规定。
被告往往主张方案依照法定程序制定，且其内容合法，应受法律保护。尤其从方案的内容来看，虽然将部分村民区别对待，但也是根据该村多年来形成的村规民俗，为了保护大部分本土村民的根本利益而将经济待遇予以区别对待，符合大多数人的意志，且并无与我国现行法律法规相抵触。他们对于《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定的理解与原告有较大分歧。该条款原文为“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”被告认为其制定的土地补偿费分配方案并不是该集体经济组织直接作出，而是通过成员表决方式作出的决定，属于共同行为，这种情形下出现多数意见与少数意见不同依照多数意见作出决定，不属于侵害集体成员的合法权益。故该《规定》的相关条款不应撤销。
我们作为裁判者，首先严格审查土地补偿费分配方案制定的程序是否合法，且认为其举证责任在被告村民委员会一方。方案的内容涉及村民切身利益，影响重大，依法应由村民会议或村民代表会议表决通过。如果是由村民代表会议表决通过，那么还要同时审查村民代表的选举程序是否公平、公正，符合法律规定。若经审查程序违法，我们认为，此时应依法撤销整个分配方案。
若制定方案的程序合法，我们则应审查双方诉争条款的内容是否合法。虽然被告的方案可能通过村民会议或村民代表讨论通过，代表多数人的利益，但在我国农村的现状下，“外嫁女”、“入赘男”因“公共民意”成为二等公民， 其合法权益受到大量本土村民无谓的排斥和侵害，面对此类矛盾，不能仅因某些规定、决定的程序不违法且代表多数人意志而视为其内容亦合法。
对于“外嫁女”的权益保护，我国宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子同等的权利。”《中华人民共和国土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利”。此外，2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村
土地承包权益的通知》中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。可见，男女平等是我国的基本国策，任何组织和个人不得违背。
对于“入赘男”的权益保护，《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，受害人可以向人民法院起诉。因而，任何有违男女平等原则的做法，都是从根本上违背社会主义法治原则的。
村民在长期的生产生活中形成了一套自我管理、自我发展、约定俗成的规则，并在村民自治过程中，形成了具有某种意义上的法律属性的村规民约。这些村规民约在农村社会经济发展中起到了重要作用，但我们仍然认为任何村规民约均不能脱离法律的框架，当他们充斥着各种不平等条款，必然受到宪法、法律的制约。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定，村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民得人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故我们认为，村委会制定的分配方案即使程序合法，但如果部分条款的内容侵害原告合法权益，违反相关法律规定，那么该部分条款应予撤销，自始无效。
第三个争议焦点：村民符合何种条件才具备该村集体经济组织成员资格，并享有请求平等分配土地补偿费的权利。
对此，原告往往以自己具有被告的合法户籍，或是在被告集体经济组织生产生活若干年，或是与被告村民有婚姻关系等理由主张自己系被告的集体经济组织成员，并具有请求分配土地补偿费的权利。
被告通过分配方案将1983年元月1日以后入户的村民（没有直接参加该村家庭联产土地承包）以及“外嫁女”、“入赘男”等区别对待，并认为原告本人并没有在该村承包任何土地，不具备集体经济组织成员资格，且不排除在其原户籍所在地享有土地收益，故不应享有在被告处请求分配土地补偿费的权利。
笔者认为，原告必须同时符合以下四个条件，即
一、在征地补偿方案确定前即具有被告的合法户籍关系；
二、在征地补偿方案确定前即长期在被告村里生产生活；
三、参加被告集体经济组织的各种民主政治活动；
四、在原户籍单位不享有任何土地利益，才可依法认定为其具有被告的集体经济组织成员资格。 而依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”故同时符合上述条件的村民有权请求分配相应土地补偿费。这样既保护了原告的合法权益，也同时避免了农村集体的利益被“空挂户”、“两头占”等情况恶意侵犯。
此外，我们认为土地补偿费的分配原则应该是平等地分配。理由是农民集体基于土地所有权而享有土地补偿费，而农民则基于集体经济组织成员身份而享有分配该补偿费的权利。我国《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、人员安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其中人员安置补偿费是专门针对被实际征收土地的农民进行的补偿，该项补偿费应当全部并直接发放给被征地农民，但对于土地补偿费则应当归属于整个村农民集体所有。如果说所有的征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，那么土地补偿费当属于所有权部分补偿，而人员安置补助费则属于使用权部分补偿。因此，凡被征地所在村的村民只要其具备该村集体
经济组织成员资格，无论是否直接承包土地，是否被征收土地的实际使用人，都应当属于土地补偿费的分配权人，应平等地享有分配份额。
在诉讼的实践操作中，还会有一些具体问题与矛盾，在此难以穷举，不再赘述。随着社会的发展、矛盾的转化，更多问题需要我们用发展的眼光来看待，用理性的思维来忖度，用睿智的头脑来判断。“三农”是国家建设之本，涉农纠纷是我们民事审判工作的重点之一，我们深感任重道远。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。二00七年十月三十日
参考文献：
杨芳：《关于涉农土地纠纷案件的调研报告》，国家法官学院 主办《法律适用》2005年第8期。
黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2006年3月。
江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，第93-95页。
刘薇：《“公共民意”让外来户成为二等公民》，《村治视野》2007年第1期。
阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，《人民法院报》2007年7月2日第6版。李伟：《农村集体组织成员资格的认定》，《人民法院报》2007年7月2日。
