国家公园的旅游规制研究
【摘要】：自然遗产是大自然馈赠给人类最珍贵的自然财富,维系自然遗产的可持续性是人类文明进程的重大责任。在世界一些主要国家实践的自然遗产管理的国家公园模式是一种有效的模式,值得中国借鉴。自然遗产资源的公共物品属性和中国社会的制度安排,决定了旅游规制问题研究的紧迫性。中国经济社会发展正处在转型发展期。因此,进一步揭示国家公园模式与实现公民游憩权的相关关系,总结国家公园旅游规制发育发展的基本规律和基本经验,探讨中国自然遗产地实现统一的国家公园模式的可行性,具有重要的理论价值和实践意义。国家公园是为人类福祉与享受而划定的具有国家意义的公众自然遗产公园,它的建构、运营与维系均有坚实的理论基础。围绕“公民游憩权”,政治学和福利经济学领域先后出现了“福利主义游憩观”和“新自由主义游憩观”。福利主义游憩观是以公共游憩供给为根本价值追求与逻辑出发点,主张为保证公民基本游憩权,应不断增加和保障对公众的公共休闲游憩供给；新自由主义游憩观则更加推崇响应多样化游憩需求的市场化游憩供给。实质上,无论是福利主义游憩观,还是新自由主义游憩观,关注的焦点依然是公共游憩供给与社会政策的关联关系。作为一种公共社会福利政策的实施载体,国家公园是公民游憩权空间供给的重要保障和平台。在倡导推进生态文明的新历史时期,国家公园建构有着明确的政治伦理指向。人类关系伦理已经从强调“人与人”关系的社会契约论,上升到强调“人与自然”关系的“大自然权利”
理论,国家公园正是通过人为建构自然保护空间来保障大自然权利实现。彰显公共性为目标的公共哲学,是生态环境维护和公共游憩进入公共政策领域的理论依据,明确地将国家公园纳入了公共政策的领域。生态政治理论强调政治与生态保护的相关性,在理论上确定了生态保护的政治价值和生态文明的合理性,为国家公园的创设提供了理论土壤。资源经济学的自然资本论和环境生态学的生态服务理论,它们迎合了政治伦理取向,构成了国家公园营运的理论基础。有关市场失灵、政府规制及制度伦理以及可持续发展理论则是国家公园旅游规制的基本依据,并且支撑着旅游规制成为维系自然遗产地可持续性的重要理论工具。自19世纪70年代国家公园理念产生以来,其在尊重“大自然权利”、彰显“公民游憩权”、激发国民凝聚力等方面的积极意义被越来越多的国家所接受,在全球掀起了一场国家公园运动,有150多个国家和地区建立了各种类型的国家公园。解读国家公园理念产生的历史过程发现,人类对于自然空间的生态保护与自然游憩需求是其发展的内在动力,而国家公园理念能得以维系的助力则在于各国政府对国家公园及相关保护地的政策支持。全球范围内,自然保护地呈现总量增长的趋势和多样化的类型分布格局。国家公园的空间扩散与发展呈现出萌芽期、发展期和繁荣期三个特征鲜明的阶段。由于国情和地区发展水平的不同,国家公园发端的驱动力类型有着明显的差异,出现了以美国和加拿大为代表的民族认同感驱动型、以英国和德国为代表的自然游憩驱动型、以澳大利亚与日本为代表的景观环境保护驱动型、以东非和南非为代表的野生动物保护驱动型的分异。国家公园的
发育、发展和空间分布受经济发展水平、环境关注度、旅游发展水平和公益化价值取向等多重因素的影响。旅游发展价值取向的分析表明,全球旅游行政管理有着双轨化的特征,一方面,为保障旅游市场化的有序进行,保持对旅游全行业的推动和监督作用(主要面向普通景区)；另一方面,各国政府逐渐意识到自身的社会和环境责任,关注焦点向遗产类景区转移,角色定位亦向保护者和规制者转变,公益化价值取向日益彰显。基于公益化的价值取向,国家公园成为政府公共服务职能的有效作为空间,有着坚实的实践基础和光明的发展前景。国家公园的旅游规制属于自然遗产旅游规制的范畴。国家公园的公共品特性决定了旅游规制可以减少外部不经济性、减轻替代效应与交叉补贴、消除信息不对称等负面影响。本质上,国家公园的旅游规制是以维护公民权为要务的保护性规制,是强调政府积极作用的直接旅游规制,是以社会性规制为主的综合性规制,是规制加强而非规制放松。一些西方国家和IUCN等国际组织在关注国家公园建设的经验总结基础上,形成了从管理与治理两个层面解读国家公园旅游规制的常见思路,目标管理和有效治理是判断国家公园绩效的两大指标,由此形成了”IUCN判断矩阵”。国家公园的管理与治理与经济性规制、社会性规制及其细化分支之间存在交错对应的复杂关系。为此,建构国家公园旅游规制的基本框架是非常必要的。国家公园的旅游规制在国家宏观公共政策支持下,可分为管理与治理两个层面,以及机构设置、规制启动和反馈监管三个环节,主要包括面向“有效治理”的产权规制与资格规制,以及面向“目标管理”的价格规制、数量与质量规制、环境规制、教育规制、
安全规制、信息公开等基本内容。随着各国管理水平的普遍提高、立法网络一致强化、财政支持格局多样化,为国家公园旅游规制的良性发展奠定了较好的基础。但也存在不利因素,如多尺度旅游规制的协调性偏差、国家公园管理的“去中心化”导致管理低效,以及财政支持困难重重等。不同的国家公园治理类型对应着不同的旅游规制模式,其中,以美国为代表的中央集权型模式、以澳大利亚为代表的分散治理型模式、以日本为代表的混合治理型模式,是世界范围内国家公园旅游规制的三种主要模式。中国自然遗产资源类型多样,自然遗产地的国家级标签地行动与相应的法律法规和保护规划,取得了初步成效。但中国自然遗产地管理的公益性价值取向比较欠缺,部门分割的治理格局容易造成“规制失灵”,相应的法律法规有待于进一步健全,各类自然遗产地对推动自然资源保护的成效有限。刚刚起步的黑龙江汤旺河、云南省等国家公园试点,也存在着市场失灵与部门主义倾向。中国自然遗产地的旅游规制基本处于弱规制的状态,突出表现在宏观政策保障不稳定、管理目标与有效治理的认知不统
一、规制程序的不完整等层面。模糊的产权规制与部门分割的资格规制是引起中国自然遗产地低效治理的原因之一；而价格规制、质量与数量规制、教育规制、环境规制等基本层面,存在着中央与地方、部门与地方、地方与企业的多元格局的权益博弈,对门票经济的追逐,导致自然遗产的公益性价值流失。因此,为维系自然遗产的可持续性与保障公民游憩权益,缓解自然游憩空间减少和公民游憩需求激增之间的矛盾,建构统一的中国自然遗产地国家公园模式是必要的。基于中国自然遗产资源的多样
性、公民日益增长的公共自然游憩需求、旅游民生化价值取向、公有制为主体的制度安排等基本层面考察,中国实施自然遗产地治理的国家公园模式是可行的。采取“从零开始、逐一纳入”为主的国家公园培育路径和“中央政府直管”的治理模式,是中国实施国家公园模式的体制创新；而构建以保障自然景观与生物多样性、维护生态环境系统完整性、服务公共游憩为目标的国家公园旅游规制体系,是实现国家公园目标和推进有效治理的机制创新,由此而推进中国特色的自然遗产地旅游规制理论的完善和发展。【关键词】：旅游规制国家公园自然遗产地公民游憩权
【学位授予单位】：华东师范大学 【学位级别】：博士 【学位授予年份】：2010 【分类号】：TU984.18 【目录】：中文摘要6-9ABSTRACT9-19第一章绪论19-511.1命题的提出19-221.1.1维系自然遗产的可持续性是人类文明进程中的重大责任191.1.2自然遗产管理的国家公园模式值得中国借鉴19-201.1.3自然遗产地的旅游规制命题关切国计民生20-221.2概念界定22-301.2.1保护地、自然遗产地与国家公园22-241.2.2制度与规制24-261.2.3管理与治理26-271.2.4自然旅游、生态旅游与可持续旅游27-301.3文献回顾30-461.3.1国家公园模式相关研究30-391.3.2旅游规制相关研究39-441.3.3结论与启示44-461.4研究设计46-511.4.1标靶设定461.4.2研究目的与意义46-471.4.3内容模块47-481.4.4技术
路线48-51第二章理论基础51-782.1公民游憩权的福利经济学解读51-682.1.1公民权体系与公民游憩权51-582.1.2公民游憩权的时空保障58-642.1.3基于公民游憩权的社会政策64-682.2国家公园建构的政治伦理指向68-702.2.1从社会契约到大自然权利68-692.2.2公共哲学与社会公正692.2.3生态政治与生态文明69-702.3国家公园运营的公共治理依据70-782.3.1规制经济学与公共规制70-742.3.2资源经济学与自然资本74-752.3.3环境生态学与生态服务75-78第三章国家公园的全球态势78-1183.1国家公园模式的产生与发展78-833.1.1国家公园理念产生的历史过程78-813.1.2国家公园模式发展的内在动因81-823.1.3国家公园模式维系的基本动力82-833.2国家公园的全球格局83-1023.2.1全球保护地网络的发展83-883.2.2国家公园模式的空间扩散88-963.2.3国家公园运动的新变化96-1023.3国家公园的管理与治理102-1183.3.1国家公园的管理102-1093.3.2国家公园的治理109-1143.3.3国家公园的有效管制114-118第四章国家公园的旅游规制安排118-1384.1基本目标118-1204.1.1减少外部不经济性118-1194.1.2减轻替代效应与交叉补贴119-1204.1.3消除信息不对称1204.2本质特性120-1214.2.1以公民游憩权维护为要务的保护性规制120-1214.2.2强调政府积极作用的直接旅游规制1214.2.3以社会性规制为主的综合性规制1214.2.4规制加强而非规制放松1214.3组织过程121-1284.3.1权利配置121-1244.3.2制度安排124-1274.3.3实施过程127-1284.4基本内容128-1384.4.1基本思路128-1294.4.2面向有效治理的规制129-1314.4.3面向目标管理的规制131-138第五章国家公
园旅游规制的实践138-1675.1国家公园旅游规制的现状评估138-1455.1.1宏观基础138-1405.1.2规制现状140-1455.1.3主要问题1455.2中央集权型旅游规制模式145-1555.2.1美国的国家公园146-1515.2.2中央集权治理的缘由151-1535.2.3中央集权型规制模式之特征153-1555.3分散型旅游规制模式155-1605.3.1澳大利亚的国家公园155-1575.3.2分散治理的缘由1575.3.3分散型规制模式之特征157-1605.4混合型旅游规制模式160-1675.4.1日本的国家公园160-1645.4.2混合治理的缘由164-1655.4.3混合型规制模式之特征165-167第六章走向统一的中国国家公园发展模式167-2076.1国家公园运动的中国响应167-1816.1.1国家级标签地的兴起167-1696.1.2国家级标签地的管理与治理169-1746.1.3国家公园计划的试行174-1816.2自然遗产地管理格局及其挑战181-1926.2.1自然遗产资源的本底特征181-1836.2.2自然遗产保护的现状格局183-1856.2.3自然遗产管理与治理中存在的问题185-1926.3自然遗产地旅游规制的现状诊断192-2026.3.1旅游行政管理的公益化趋势192-1946.3.2缺少统一目标的旅游规制194-2006.3.3引致低效治理的旅游规制200-2026.3.4自然遗产旅游规制的提升思考2026.4国家公园模式在中国的可行性与路径选择202-2076.4.1国家公园模式进入的必要性202-2036.4.2自然遗产管理走向统一的可行性203-2056.4.3国家公园旅游规制的路径选择205-207第七章创建沙雅胡杨国家公园的实证分析207-2247.1沙雅胡杨湿地概况207-2137.1.1本底特征207-2107.1.2管理现状210-2127.1.3治理格局212-2137.2沙雅胡杨国家公园创建的
适宜性213-2207.2.1国家公园属性的确定213-2177.2.2既有条件与基础217-2187.2.3制度变革的诉求218-2207.3沙雅胡杨国家公园的旅游规制220-2247.3.1有赖于宏观的体制机制改革220-2217.3.2旅游规制方案221-2237.3.3主要障碍因素223-224第八章结论与讨论224-2308.1主要研究结论224-2298.2进一步努力的方向229-230附录230-235参考文献235-249后记249
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