城中村改造案例与经验
一、城中村及其特征
1、城中村的界定
城中村, 又称都市村庄, 是指已经纳入城市总体规划建设范围内, 农业用地很少或已经没有, 居民职业结构与生存方式已经向城市转型, 但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征, 建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。
2、城中村的特征
城中村与周边城市地区相比, 其特征主要有：
(1) 土地特征。城中村土地属于集体所有制土地, 基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅, 农用土地不断减少以至消失, 成熟的城中村已经没有农用土地。
(2) 建筑特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主, 缺乏统一规划, 建筑密度和建筑容积率很高(部分位于闹市区的城中村极高) , 违章建筑和私搭乱建多, 城市基础配套设施缺乏, 缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。
(3) 人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡, 人口职业构成复杂, 外来人口居多, 本地居民和外来人口文化素质普遍不高, 社会治安难度大, 本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会, 相互之间为房东和房客关系。
(4) 经济特征。城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业, 外来人口以居住为主, 部分在本村从事经营, 房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。
3、城中村的分类
从不同的角度, 城中村的类型有：
(1) 根据与城市的距离和相交接的形态特征, 城中村可以分为处于闹市区中的城中村、处于城乡结合部的城中村和处于郊区的城中村三类；
(2) 根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素,城中村可以分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类。
(3) 根据具有的经济特征, 城中村可以大致分为以居住为主型、以商贸餐饮业为主型和集体经济工商业为主型三类。
二、城中村改造的案例
1、珠海市：政府决策，政策推动，市场运作
珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万，其中常住人口近5万，暂住人口近15万。珠海市城中旧村改造实行了“政府决策，政策推动，市场运作”的方式，主要政策措施和做法是：政府调控市区其他地段的房地产开发规模，为城中旧村改造腾出市场空间。珠海市政府自1999年开始暂停新出让土地，计划3年内暂停批准市区新开工住宅项目。对已出让土地进行清理，其中交齐土地使用权出让金50%的有计划逐宗收回作为政府土地储备；已交齐土地使用权出让金的进行整合，同一地段的小地块必须合并为大地块，并按照新修编的《珠海市城市总体规划》重新编制修建性详细规划后方可进行开发。上述措施使珠海市市区自1999年以来基本未有房地产新开工项目推出市场。同时，珠海市已全面停止机关、企事业单位自建住房，并允许房改房上市，促进居民二次置业，增加了对商品房的有效需求。
在国家和省拆迁法规规定的范围内，制订有利于旧村居民的拆迁政策，旧村居民是旧村改造中最大的受益者。拆迁政策包括：旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿，旧村居民旧房变新房，且居住面积普遍扩大；旧村居民无需支付额外的费用便可充分享受新社区完善的市政配套设施及优美的居住环境；旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，其房屋成为商品房，可直接进入市场自由交易；拆迁期间旧村居民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商负责补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益归集体经济组织；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村居民个人，旧村居民回迁房必须优先建设，并由旧村居民优先挑选，保证按时回迁等。
政府让出巨大利益，扶持房地产开发商参与改建城中旧村，并严格通过公开招标引入有实力的开发商，防止旧村改造出现“烂尾”问题。对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免至三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。对区位较差、拆迁量较大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。据有关部门测算，珠海市政府实施这一优惠政策，土地收益方面将减少40至50亿元，实质上政府让出巨大利益给旧村居民和开发商来推动旧村改造。
为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化计分、综合评标，公平、公正、择优选择开发商参与旧村改建。凡参加投标的开发商，其自有资金必须达到旧村改建项目总投资的三分之一以上，并划入指定的银行帐户，以确保旧村居民回迁房部分的建设资金（一般占总投资的三分之一左右）到位。该部分资金由开发商、珠海市改建办及开户银行共同监管，确保专款专用。此外，其他建设资金还需由银行提供贷款承诺书。
搞好规划，完善配套，提高环境质量，建设文明社区。在旧村改建过程中，有关部门始终坚持规划先行的原则，综合考虑路网结构、公共建筑与住宅布局群体组合和绿地系统、空间环境等因素的内在联系，努力促使每个旧村改建成为完善的、相对独立的有机整体，体现现代化海滨城市和岭南特色的新型文明社区。并制定了《珠海市香洲区改造城中旧村，建设文明社区规划建设标准》，对新建社区中的居委会办公场所、社区服务中心、物业管理处、商业网点、学校、邮政所、文化活动站、停车场、社区绿地，供水、供电、电讯、宽带接入网、安全智能化监控、垃圾房、公共厕所，以及旧村居民回迁房内部装修等各方面，都作了明确规定。
2、广州市：分类治理城中村
广州市区外围分布着138个行政村，分属五个带农村的区，其中以天河区居多，按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。广州市从2001年开始着手对城中村进行改造，实施的是“以原村集体经济组织为主体”的改造模式，禁止开发商进入，实行“一村一策”，分类治理城中村。具体措施如下：
第一“城中村”的所有农业人口转为城市居民户口。首先由公安户政部门和区有关部门，将已征用土地的“城中村”农业人口一次性转为城市居民；然后以政府令的形式，将人均农用地面积不足66平方米（一分地）的在册农业户口有计划地逐步转为城市居民户口。对凡是征用土地后，按规定要实行农转非的，一律严格按规定办理农转非，换发新户口簿。在农业户口变更为居民户口过程中，免收城市增容费和其它有关费用。 第二按土地所有权与使用权“两权分离”的方式，妥善处理“城中村”集体土地产权。按照《土地法》的有关规定，将农用地一次性转为国有土地，而土地使用权原则上保持不变，并按历史用地办理国有土地使用登记手续，核发国有土地使用证。
第三撤销“城中村”的村委会，设立城市社区居委会，保持自治组织的性质与地位。按照有关法律法规，在“城中村”所有农业人口转位城市居民后，村委会建制和农村管理体制自然撤销，没有村设置的乡镇随之撤消。取而代之的是城市街道、居委会的管理体制。对改制后的“城中村”实行城市化的属地管理，并妥善安置原村委会的干部。
第四对集体经济组织转制问题，在撤销原“城中村”村委会的同时，将原村的集体经济组织从政企不分的状态中剥离出来，转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司；在区政府和有关部门的指导下，经资产评估机构对集体资产进行评估后，由各村根据实际制定具体的转制方案，并经股东大会通过后报区政府备案；集体经济组织专为公司，视作企业更名，免交注册费。
第五着手建立社会养老保险机制。为解决征地后原村民特别是年龄偏大的村民的生活出路问题，减少社会不稳定因素，结合“城中村”改造，逐步建立农转非人员社会养老保险制度。
第六多主体、多渠道、多方式地加快“城中村”的旧村改造。采取由区、镇、村和村民以及社会共同融资的办法。
3、深圳市：综合整治，全面改造
深圳市共有村落1000余个，其中特区内200余个，特区内外共有私房约30万栋。深圳市从1997年开始尝试改造城中村，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点，其主要的改造模式有三种，一是村集体自主改造的渔民村模式，渔民村旧村建筑面积4.25万平方米，村民62户，191人，村民住宅33栋，旧厂房2栋，单身公寓1栋。新建的渔民村由11栋小高层和1栋20层高公寓以及完善的配套设施组成的建筑群体，总建筑面积为6.5万平方米，总投资为1.3亿元。建成后每户村民可住进一套240平方米的顶层复式住宅。绝大多数村民户均拥有的物业面积由过去的980平方米增加到1400平方米，居住的环境变成了花园式的小区，村民们的投入得到了回报，继续以经营可出租物业为主。一是提高容积率的鹿丹村模式，一是开发商主导的蔡屋围村模式。
2004年以来，深圳又采取了“综合整治+全面改造”两种改造模式，2005年，配合出台了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2010）》，具体措施如下。
综合整治类的自主权全部下放给区政府，局部拆建的标准定为改造率30%, 为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”，深圳建立了“城中村”改造准入制度，对进入行政许可程序的改造项目和参加“城中村”（旧村）改造开发的机构设定准入条件。“城中村”（旧村）改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务，从而防止投机行为发生。
全面改造类则进一步分为整体拆建和局部拆建，以给改造工作提供更明晰的分类指引，如5月22日引爆的福田区渔农村16栋总面积为5.1万平方米的高层建筑，是深圳市实施全面改造模式的一个典型代表，为保证村民利益，市政府、福田区政府都给予了多种优惠：一是建成后除公共配套设施外，其他部分建筑可进入市场运营；二是对渔农村改造采取“特事特办”原则，提高改造效率；三是制定灵活的拆补方案，对村民的合理利益予以保障，另外，福田区政府还拨出资金近亿元，用于渔农村改造的前期工作、市政基础设施、公共配套设施建设和项目资金缺口补偿等项支出，改造过渡期间的安置费用采取租金补偿方式，按栋计算，每平方米面积的租金补偿为20元/月，按季支付，直到交付新房为止，建设周期暂定两年，租金补助为20元/平方米，不低于目前渔农村出租价格水平，对于顶风抢建的私房，政府不予补偿，而对于认定的私房，搬迁、回迁补助费政府一次性给予补偿。
深圳市最大的旧改项目大冲村“推倒重来”整体改造项目，该项目根据其位于高新技术产业园区的特点，确定了新的改造定位：建设深圳市高新技术产业园区配套基地+新型现代化高尚居住社区。其产业发展规划为：逐步迁出第二产业，大力发展高新园区配套商业及服务业，使第三产业成为大冲村经济发展的支柱产业；高效集约地利用有限的土地资源，促进土地利用向城市化模式发展，结合地铁的开通挖掘土地的开发潜力，提高单位用地面积产出；改善人居环境，加强主要道路的交通整治和环境综合整治，重点地段（如深南大道沿线、大王古庙等）的建筑群体进行详细的空间设计、环境设计、绿化配置等。与之相适应，大冲村在用地功能布局上，除了一般的居住、公寓外，增加了相关的商业、文化、娱乐以及部分研发孵化及专业展场等多项功能。整个大冲村旧村改造分为三步进行开发，保证难易结合，旧村的拆除和新开发建设并重，力争“三年见成效，五年大变样，八年换新貌”。
4、武汉市：市场运作+有情操作
武汉市“城中村”包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.10万人，土地总面积200平方公里，相当于武汉市2020年规划建成区面积的四分之一。根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市“城中村”分为三类：A类村为人均农用地小于或等于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1、小于或等于0.5 亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。
按照2004年9月出台的武汉市《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》，“城中村”改造要体现“依法行政，有情操作”，通过市场化运作的方式解决问题，在政策框架内，改造要充分考虑到村民的利益。具体为：A类村由改制后的村经济实体自行改造；B类村以项目开发的方式改造，原则上将土地划分为四种类型：一是保留住宅用地及建设新区的还建用地，二是开发用地，三是解决原村民劳动就业的用地，四是储备用地；C类村以统征储备的方式实施改造。
武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定，开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍。其中多出的15%，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，有效保护村集体经济的利益和落实改造资金，另一方面是给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15%的补偿，同时村集体仍可获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。
在基础设施配套资金方面，土地出让金、增值收益的60%划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40%由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。
按照武汉市“城中村”改造办法，村民身份变为市民之后，将全部进入社保范畴。政策规定，允许村民上溯60年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁，武汉市民平均寿命76岁计算，村民只需再交5年保费，政府就将承担他今后20年的生活保障。此外，武汉市还规定，“城中村”村民转居民后，在两年内还享受农村计划生育二胎政策。
5、西安市：政府主导，改制先行，改建跟进
西安市的城中村主要集中在三环以内，东起十里铺，西至三桥镇，北起草滩镇，南至三爻村，共有417个，农民身份人口40多万。为了有效改造城中村，西安市政府制定了《西安市城中村改造建设管理暂行办法》, 2003年4月21日起施行。此办法明确指出：城中村改造坚持“一村一案”原则,在城市总体规划指导下,由城中村所在地的区政府统筹土地资源、合理调配城中村发展用地,为城中村的迁建、翻建提供土地保障。同时,在组织机构上,专门成立了“西安市城中村改造工作领导小组”,负责全面指导与协调工作。城中村所在地的区政府成立相应的城中村改造领导小组,具体负责辖区内城中村改造的组织实施工作。此次城中村改造的实施主体为：村民、村委会,由村委会组建并授权的具有合法资格的建设发展公司,及有实力、有资质的开发建设企业。西安城中村的改造将实现4个转变,即村民由农民向居民身份、集体土地向国有土地、集体经济向股份制经济、村庄向社区的转变。
2005年，西安市城中村改造工作领导小组起草完成了《西安市城中村改造工作方案》。根据该方案，西安市将按照“政府主导，利民益民，改制先行，改建跟进，以区为主，尊重民意”的原则对城中村进行改造。具体措施如下：
1、二环以内村庄人均土地（不含宅基地）在0.3亩以下的土地出让金同级留成部分和储备用地的增值收益金全部用于城中村改造建设，涉及城中村改造建设项目的税收，形成专项资金用于城中村改造建设。以上资金在市财政设立专户，作为专项资金，由市、区两级政府调控使用。
2、免收城中村改造项目包括城中村安置新区建设项目和综合开发项目除质量监督、劳保统筹外的所有城建费用。
3、集中力量先完成城中村的土地转用、农民转居民、村庄转社区、农村集体经济转为城市社区经济的“四个转变”的无形改造，为城中村整体改造创造一个良好的环境，科学有序地完成城中村旧村拆除和新区建设的有形改造。
4、二环以内57个城中村的集体所有土地，除城市规划涉及的市政公用设施及市级以上重大公益建设项目外，不再审批与城中村改造无关的项目，全部用于城中村改造的开发利用。对三环以内城中村的集体土地，要做好规划定点、土地利用和城中村改造规划，保证城中村改造用地。
5、在政府统一收购储备用地的前提下，鼓励社会资金投资参与城中村改造的土地储备和土地一级市场的开发，投资者享受一定比例的土地储备和土地一级市场开发的增值收益，用以吸纳社会资金投入城中村改造，以弥补政府资金紧缺状况。
6、将二环以内城中村的市政公用、市容园林管理工作纳入城市管理体系，按现行城市管理体制和标准，落实工作任务、经费和队伍，条件成熟后逐步向二环以外城中村推行。
7、城市规划中涉及到城中村的城市基础设施建设项目在改造时，按城市建设拆迁政策和标准，优先列入城市维护建设年度计划，稳步提高城中村设施的城市化水平，为改造工作创造良好的外部条件。
8、探索多种改造方式，包括以改制后的经济实体自行实施改造；以项目开发方式实施改造；以统征储备的方式实施改造等。
9、鼓励土地资源紧缺的村庄实行易地改造，建设新社区，也可购买经济适用房安置。
6、杭州：政府统筹，区内调控，自求平衡，包干使用
杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地, 集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让，土地出让金的35%上交市政府，65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排，由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；各区城中村改造资金包干使用后有结余的，用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。
三、国内部分地区旧城旧村拆迁改造的经验做法
一、郑州市在民主路地区拆迁的主要做法
1、观念创新。郑州市原来的旧城拆迁改造，是由开发商为主导，以赢利为目的进行拆迁改造。如今的拆迁改造，则是政府主导加市场化运作的模式，即由市土地储备中心、市地产集团对土地进行拆迁、收购、整理、储备、然后以招、拍、挂等形式进入市场。
2、机制创新。民主路地区拆迁中首次引入保险机制，较好地避免了动迁政策前紧后松，被拆迁人早走吃亏的现象。具体做法是：在拆迁协商期间签订补偿安置协议的，在房地产市场分类评估价格公布后，如有同类被被拆迁房屋价格高于协商价格的，由拆迁人按评估价格补足被拆迁人，若低于协商价格的，仍按原协商价格执行；如有同类房屋货币补偿标准，后搬高于先搬情况的，由拆迁人按照提高的标准向被拆迁人补足差额。如拆迁人未对被拆迁人足额补差时，由保险公司将差额部分向被拆迁人补足。为配合保险机制实施，他们同时采取了搬迁奖励措施，对于在准备搬家阶段签订协议并搬迁完毕验收合格的，和在搬家阶段签订搬家协议并搬迁完毕验收合格的，给予一次性的奖励，自始至终兑现“早走多得益，晚走少得益，不走不得益”的承诺。保险的介入，不仅提高了政府的诚信度，也得到了广大被拆迁人的理解和支持，加深了拆迁人和被拆迁人的信任感，大大推动了拆迁工作的进程。
3、工作方法创新。在民主路拆迁中，郑州市成立了由市政府副秘书长担任指挥长，区长和有关部门领导作为副指挥长的指挥部。工作人员从不同的单位临时抽调过来，同时作为一个有组织、有纪律的团体来抓。逐步建立指挥长会议制度、拆迁动员岗位制度、宣传制度、信访制度，分工明确，责任到人。正是因为有了市、区两级政府的大力支持和各办事处等相关单位的全力配合，项目实施拆迁工作仅两个多月，就完成了总拆迁量的80%，创造了近年来郑州旧城改造成片拆迁历史上的神奇速度。
二、合肥市庐阳区拆迁的主要做法
1、认识高度统一。按照属地管理原则，明确街道作为拆迁主体，凡涉及单位或者其干部职工个人拆迁的，必须无条件配合，由所在单位党政一把手负总责限期拆除。涉及到省市一级部门的，通过合肥市政府协调，所在单位党政主要领导积极支持推进拆迁工作。拆迁工作实行包保制，从所在街道抽调工作人员，较大项目在全区范围内抽调。抽调人员组成若干工作小组，每个小组3至6人不等，工作任务按组划分，包干多少户、什么时间内完成进行明确规定，切实做到责任到组，任务到人。
2、宣传舆论到位。庐阳区坚持把宣传工作贯穿于拆迁整治工作的始终，把被拆迁群众的思想工作做实、做细。每开一个新片区，庐阳区都积极争取市里支持，市级报纸、政府网站等主要媒体高度配合，头版头条宣传，明确舆论导向，营造宣传氛围，引导动员全社会关心、参与、支持拆迁。同时，积极引导群众正确认识和掌握拆迁安置的有关政策，理性对待拆迁安置中的矛盾和问题，把疏导工作做在前，赢得了群众的信任和支持。
3、先拆违后拆迁。2006年，庐阳区坚持“凡违必拆，拆违务尽”的原则，共拆除违法建设200多万平方米。此后的三年来，庐阳区共完成“大建设”、省市重点工程、危旧房和城中村改造等各类项目71个，总拆迁量100多万平方米。创造了一周完成农科南路拆迁、10天完成寿春路拆迁、15天完成宿州北路拆迁、一个月完成长江中路拆迁的“庐阳速度”。可以说，庐阳区的“大拆违”从三个方面推进了“大拆迁”。一是节约了拆迁成本，二是降低了拆迁难度，三是起到了示范效应。
4、政策分类处置。在拆迁整治中，庐阳区将项目分为三大类：一是公益性项目，包括道路、桥梁、市政基础设施建设等，二是危旧房拆迁和城中村改造项目，三是商业开发性项目。根据类别不同，拆迁安置政策也有所不同，对第
一、二类项目，由合肥市政府统一制定补偿价格，该补偿价格低于周边房屋的市场价格，特别是第一类项目补偿价格在市场价格的60%左右，但安置房建在该区最好的地块，实行拆一还一。对第三类项目，按市场价格进行协商补偿，政府基本不介入协调处理。
三、西安市新城区拆迁的主要做法
在拆迁工作中，新城区搭建起了“内部监督”、“群众监督”、“媒体监督”三个监督平台，对拆迁工作进行多层面、全方位的“立体”监督。“内部监督”平台，对全体领导干部提出了“三带头、三不准”的原则，要求领导干部带头支持拆迁工作，不准做不利于拆迁的事；带头拆除本单位和自家的房屋，不准拖拆迁的后腿；带头做本单位职工和亲朋好友的工作，不准为被拆迁户说情，打招呼，写条子。新城区不仅确立起了信访、投诉、举报监督制度，还抽调精干力量组成拆迁监督小组，对所有拆迁项目和工作人员进行监督，对群众反映的问题逐一核实，限时答复。“群众监督”平台则邀请各级人大代表、政协委员及被拆迁户中的积极分子担任特邀监督员，对拆迁安置政策、标准的执行情况以及拆迁工作人员的行为进行监督。“舆论监督”平台主要是通过新闻通气会、报刊等形式，主动把拆迁工作的政策、工作进度，甚至遇到的困难进行报道宣传，同时主动接受媒体监督。
四、嘉兴市拆迁实行“两轮事前征询制度”
第一次征询由改造单位、街道会同居委会在改造地块范围内张贴公告，发放征询意见单，征询每户居民的改造意愿，征询结果在小区内公示。如果超过90%的居民愿意改造，就将这个小区列入改造计划；达不到90%的，就暂不实行改造。第二次征询是建立在第一次征询的基础之上的，主要是针对《房屋拆迁补偿安置方案》的征询。其间，政府鼓励和支持广大居民参与补偿安置方案的制订。方案制订后，改造单位与居民签订《房屋拆迁补偿安置协议》。这个协议中有一条附加条款：在签约期内签约户数达到地块总户数的90%以上，本协议生效。也就是说，只要10%的住户不愿签约，就不能启动拆迁。
五、三亚市首创“自主拆迁”模式
该市实施“自主拆迁”后，使曾历经10次拆迁而未能顺利实施的海南乃至全国闻名的“钉子村”——月川村，在几个月内完成了拆迁。其“自主拆迁”模式具体如下：
在拆迁前，先由居委会和村民出资成立股份制公司，地块中标公司将拆迁费用付给村办拆迁公司，由代表被拆迁户利益的拆迁公司负责实施拆迁工作，盈利由拆迁公司和参股居民分红。拿下拆迁项目后，月川公司采取分工包点负责的做法，利用好友、亲戚，深入每家每户做工作。在实际操作中，在长期一起生活的居民相互监督下，丈量更精确，补偿标准也让所有被拆迁户心服口服。做好一户丈量一户，然后进行公示、算价、赔偿付款、拆迁。新型拆迁模式以净地出让方式，真正体现了土地的本身价值，使土地收益大幅度提高。比如测试地块的收益是原来交于开发商公开拆迁的两倍多，居民因此得到了合理的补偿价款，也达到了土地的集约化利用；拆迁后居民的基本住房问题由政府提供的安置房予以解决，并且政府将所获的收益用于建设出租房，使得居民还有了各自的出租房。在管理方式上，出租房由村委会进行统一管理、进行出租，收益归个人。这不仅有效杜绝了各种治安问题的出现，还使得居民可以从中长期获益。同时市政府将把部分地价款作为土地收益返还给月川开发公司，作为该公司在月川开发下一轮拆迁的费用，并拿出一部分发展社区经济和生产，让老百姓得到更多实惠。
此种模式的最大好处是政府不再和一家一户的被拆迁户打交道，转而交给地块所在居委会办的拆迁公司。而这种公司运作拆迁事务，最大的优点是人头熟、地面熟，哪一家的违章建筑是什么时候建的，怎么建起来的，是否应该付给拆迁补偿，他们往往比政府部门更清楚。更重要的是，由于其主体地位是“公司”，节约出来的拆迁费用可以“拿出一定比例发展社区经济”，因此与拆迁户讨价还价的动力要比政府人员足，从总体来讲将会节余拆迁费用。
六、日照市岚山区拆迁的主要做法
1、实行民情恳谈制度。实行拆迁群众参与小组恳谈讨论会的办法，让群众自主评判拆迁的必要性，充分表达对拆迁的顾虑，积极探讨拆迁补偿的有关办法，拆迁工作组认真接受群众的质询，及时根据群众的意见调整策略。
2、实行“一联双进”制度。让干部党员划片联系拆迁户，做到思想沟通进户、政策宣传进户。三是实行民意“直通车”制度。主要包括区级领导干部大接访、区长公开电话、乡镇干部电话受理承诺三项内容。
3、采取“三会二公一评”工作模式。一是召开“三会”，把拆迁事项交给群众研究审议。对是否同意拆迁、怎样进行补偿、如何进行安置，拆迁中出现具体问题如何解决等，都先开两委会商议，再开党员会审议，然后开居民代表会决议。二是实行“二公”，把拆迁事项交给群众决定监督。对关系群众切身利益的大事，都提交村民大会进行公决，群众支持率达到90%以上方可实施；对拆迁政策、被拆房屋细况、补偿评估价格、补偿安置方式等所有事项，通过多种方式进行全过程公开，由群众做好监督工作。三是实行“一评”，对拆迁满意不满意让群众来评判。拆迁工作完成后，由乡镇党委、政府组织党员群众进行民主评议，评议范围包括“两委”班子、村居干部和拆迁工作满意度。评议结果作为对班子调整、绩效考核和评先树优的重要依据。
七、广州市白云区城中村拆迁改造的主要做法
1、改造与市政道路建设相结合。在“城中村”里规划出若干条交通干道，象切豆腐块一样，把“城中村”分割成若干小块。以市政道路的建设推动“城中村”的改造。凡是在规划路上的建筑一律拆除，同时给农民一定的补偿；“城中村”也不是全拆，依靠道路分割成小块。“化整为零”使得改造的第一步比较好解决。在高标准建设城市道路的过程中，实施市政道路建设的“4个整治”配套工程：完善道路的下水道、建设绿化带、配套路灯及进行道路两边建筑物立面整饰工作。
2、改造与发展相结合。街道党工委在拆建整治的同时，提出“拆到哪里，建到哪里”，“路通到哪里，漂亮到哪里，光亮到哪里，兴旺到哪里”等工作思路，并制定出拆建管结合、重在建设的工作方案。在改造中，白云区相继改建、新建了一批商业用途的建筑和物业，改善了群众日常购物环境。结合远景路畅通工程，进行远景路商业街规划，计划建设成为可媲美北京路的商业步行街。白云区还利用新建道路两边的空地或拆迁后的闲置空地，在不违反城市规划和经规划报建批准的前提下，帮助、支持集体经济组织或原居民投资建设高档次的商铺或建设商业广场，以弥补因拆迁给集体经济组织和原居民带来的经济损失。
3、创造性融资。一是充分发挥辖区企业的资源。贯彻“谁受益，谁投资”的思路，动员受益企业捐资建设道路等市政基础设施，形成投资主体多元化的模式，有效地解决了改造资金问题。例如在整治、拆除棠溪村口临街商铺后，地区集体经济组织和居委会主动无偿提供绿化用地，并投资70多万元兴建了棠溪绿化广场；广州时代发展集团出资修建了松云街、水边街道路和时代绿化广场。二是充分发挥环境等无形资产的作用。通过环境改善提高商铺的租金价格，收到了明显效果。整治后的乐嘉商业广场附近的商铺租金由原来十几元/平方米提高到几十元甚至上百元/平方米，乐天广场旁的商铺租金由原来十几元/平方米上升到300多元/平方米。
四、城中村改造模式的各要素分析
国内各地城中村改造的不同模式, 主要由政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素的不同组合构成。要素的不同组合, 在城中村改造中表现出各地既有相同的做法, 也有较大的不同。
1、相同相似的做法
我国城中村改造, 在国家现有法律法规的框架内进行,在改造目标和基本途径上具有较大的相似性。
(1) 改造目标。我国各地城中村改造的目标完全一致,都是将处于过渡状态的城中村改造成为现代城市社区, 使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。
(2) 土地权属变更。我国各地城中村改造中,原有的农村集体土地性质都变更为国有土地。但在具体做法上有一些区别：一些地方集体农用地由政府统一收购储备(如杭州市),有些地方不这样做( 如深圳市),还有将原集体农用地转为国有农用地由原承包经营人继续承包经营(如广州市)，原有集体非农建设用地(包括宅基地、村办企业用地、公共用地)由原使用者继续使用或由房地产商改造后一部分用于回迁、一部分建造商品房出售, 具体操作中一些地方集体非农建设用地转国有后土地使用性质为国有划拨土地(如杭州市) , 一些地方则采取国有土地使用权出让给原使用者或房地产商的方式, 根据土地用途不同一般为40—70年(如深圳市) 。 (3) 管理体制变更。各地城中村改造, 都采取了原有居民户籍“农转非”, 享有当地城市居民的社会保障和社会福利, 享有当地城市居民相同的教育、就业待遇, 撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或街道办事处(较大城中村)的办法。
2、不同的做法
由于我国各地情况千差万别,同一地区不同的城中村情况也各不相同,各地城中村改造因地制宜,形成了不同的改造途径和具体做法。
(1) 政府作用。我国城中村改造中,不同地区的政府起到了不同作用, 大部分地区的政府起着决策引导、制定改造规划和出台改造优惠政策的作用, 也有少数地区政府自身直接进行城中村改造( 如杭州市)。
(2) 改造主体。城中村改造中,不同地区改造主体不同,同一地区也可以由不同的主体来改造。少数地区政府直接作为城中村改造的实施主体(如杭州市)；部分地区完全由房地产商作为城中村改造主体,其他个人和组织不得作为城中村改造的主体(如珠海市)；有些地方采取城中村自行改造模式,不允许房地产商介入城中村改造开发(如广州市)；有些地方采取可以由房地产商、城中村集体以及以上二者结合改造城中村的模式, 改造主体多元化(如石家庄市) (3) 改造形式。城中村的改造形式主要有彻底重建(拆掉旧村建新社区, 包括原地重建和易地重建两种)、局部拆建(保留一部分房屋,拆掉一部分旧房和不符合城市规划的房子,补建城市基础设施,改善城中村面貌,使之与城市融合)和综合整治(基本不涉及房屋拆建,只补建城市基础设施,净化美化社区环境)三种方式。部分地区城中村改造采取彻底重建的形式(如珠海市)；也有部分地区采取彻底重建、局部拆建、综合整治三种方式并存的模式(如深圳市)。
(4) 拆迁方式。城中村改造中的拆迁方式,涉及的问题非常复杂,各地的模式百花齐放,但是有一点相同,那就是政府必须介入拆迁全过程,解决和应对拆迁中出现的各种问题,如果只有改造主体(如房地产商)去拆迁,根本应对不了城中村改造中的各种复杂问题,在全国都是如此具体拆迁方式,大体上可以归为三类： 一类是政府负责改造,政府组织具体拆迁(如杭州市)；一类是政府通过招标方式将城中村拆迁任务外包给社会上专业化的拆迁公司,政府负责处理拆迁中的各种问题,拆迁后的净地由政府通过“招拍挂”方式出让给房地产公司建设安置房和商品房(如三亚市)，另一类是通过协议方式或“招拍挂”方式将城中村改造交由房地产公司承担,房地产公司负责城中村拆迁,政府负责处理改造中的各种问题(大部分地区)。
(5) 补偿方式。城中村改造中的补偿方式,各地根据本地具体情况,进行了不同的探索,大致可以分为以下几类：一类是政府直接改造,根据住户原有面积市场估价直接补偿一定面积住房(农转居多层公寓如杭州市)；一类是本地区不制订统一的补偿标准,实行“一村一策”,由各改造项目自行确定本项目的补偿标准(如广州市)；另一类是全市制订统一的补偿政策, 实行实物补偿(产权调换)和货币补偿相结合的方式(其中部分地区规定在每户认定的合法面积内若干平方米以内实行实物补偿方式,超出部分实行货币补偿方式),全国大部分地区采取此种方式。
(6) 改建房屋情况。城中村改造的房屋改建情况较为复杂,可以从房屋类型和房屋结构两方面分析。从房屋类型上看,一般都有原有居民安置房(有些地区为商品房性质,有的地区为经济适用房性质, 但建筑面积大于普通经济适用房)和商品房(对外出售)；有的地区还利用城中村改造建设经济适用房等保障性用房供城中村外市民居住(如兰州市)；有的地区在改造中专门建有商场、写字楼等非居住商业用房出售、出租(如深圳市)。从房屋结构上,一般以做安置房和商品房的套房为主,也有相当部分地区搭配建有补偿置换给原有居民供出租或做商品房、经济适用房出售的一室一厅小户型房、单身公寓房(如广州市)。 (7) 原有集体经济组织存续。在城中村改造中,各地一般都鼓励原有集体经济组织改制后继续存在。改制形式主要有改为股份制企业(如广州市)和改为股份合作制企业(如深圳市)两种,也有少数集体经济薄弱、群众没有愿望的城中村没有保留原集体经济(如武汉市规定)。改制后企业的经营范围主要有： 城中村改造后的物业管理(大部分地区),原有村集体工商企业的继续经营(一部分原集体经济较发达地区) , 改造后一部分安置房的集体统一出租管理(如深圳市)。
五、对国内城中村改造模式的思考
1、城中村改造是我国城市化进程中特有的阶段城中村是我国城市化进程中的特有现象,其成因是中国城乡二元户籍制度、城乡二元土地所有和管理制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元就业制度、城乡二元行政管理制度、城乡二元经济体制与城市化发展不相适合,一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展,被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”,未完成城市化转型的特殊地区。当城市发展到一定阶段,将面临城中村改造的突出问题。城中村的改造,成为我国城市化进程中不可回避的特殊阶段。
2、基本经济社会制度决定各地区城中村改造模式我国的基本经济社会制度和基本国情,决定了各地区城中村改造采取基本相同的模式。城中村改造是我国城市化进程中“补课”现象,所以各地的改造目标都是将城中村改造成为现代城市社区,使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。我国实行城市土地国有和国家高度垄断土地一级市场的基本土地制度,决定了各地在城中村改造中都形成了把原有的农村集体土地性质变更为国有土地性质,然后再进行开发改造的基本模式。在我国的现有基层政治体制内,各地区都采取了原有城中村居民户籍“农转非”,撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或街道办事处(较大城中村)的办法。
3、地区差异是城中村改造出现多种具体模式的主要原因我国城中村改造中出现了各具特色的具体改造模式,各地区的经济发展程度、社会人文环境、政府施政理念以及城中村现状的差异,是出现不同城中村改造模式的主要原因。珠海市城中村容积率较低、房租相对较低,房屋收益不太大,比较容易赔偿,改造阻力也较小,一般采取彻底改造的方式,房地产市场较发达,以房地产商为主进行改造。广州市城中村容积率较高,房租较高,房屋收益较大,城中村改造难度较大，商业化改造无利可图,所以由政府引导村集体“一村一策”自行开发改造、不允许房地产商进入,并由财政拿出配套资金对城中村改造进行补贴。深圳市城中村容积率较高,房地产市场较发达,城中村经济发达,部分城中村建设起点较高、加以改善可融入城市景观,所以采取了政府引导,房地产商、城中村集体以及以上二者的结合多主体开发模式,改造方式除了彻底重建、改建外,还有原有城中村建筑综合整治与补建市政设施后,直接融入城市的方式。广州、深圳等市财政收入丰裕、施政理念较先进,不通过城中村改造谋取土地收益,并且对城中村改造进行财政资金补助。杭州市是一风景优美的著名旅游城市,在城市发展中城市规划优于一切,在探索中形成了城中村改造由政府统筹规划开发,城中村改造资金由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”,原有城中村居民统一回迁到农转居多层公寓居住的模式。
4、城中村改造需要相关经济社会政策的配套城中村改造,不仅仅是将城中村建筑改建为现代城市建筑、原城中村居民户籍“农转非”,而是一个复杂的经济社会系统工程, 需要相关经济社会政策的配套。在改造中,各地区应根据不同的具体情况,因地制宜出台相关政策, 解决城中村改造中不容回避的就业和社会保障、教育卫生文化等社会事业发展、集体经济组织改制、“小产权房”、原城中村居民融入现代城市等问题。城中村村民转为城市居民后,其就业应统一纳入城市就业管理,由政府提供就业扶持政策,并享受养老保险、医疗保险等相关社会保障,重点解决“40”、“50”人员的参保问题。地方政府在城中村“撤村建居”后,应做好原城中村社区卫生机构、中小学、文化设施的接转改造工作,使“撤村建居”居民享有正常的城市社会公共服务。地方政府应指导原城中村集体经济组织做好改制工作,明晰产权,推动股份制和股份合作制改革,为“撤村建居”社区和居民公共事业发展和个人收入增加提供经济保障。由于历史原因,各地城中村在发展中形成了数量不等的“小产权房”,成为城中村改造的一大难题,各地区应按照国家基本政策精神,否定“小产权房”的合法性,综合采取拆除违章建筑、政府低价“赎买地面建筑”、缴纳正常土地出让金为符合城市规划的建筑办理正常房产证等方式解决这一问题。地方政府还应采取特定引导政策,通过城市社区建设、居民教育活动、现代文化生活、社区物业化管理等方式,使原城中村居民在职业、文化素质、思想观念和生活方式等方面发生根本性转变,真正融入到城市文明中。
六、城中村拆迁改造的经验总结
1、政府主导、科学规划。成功的城中村改造始终注重把握城中村改造的主动权，重点把好规划关和政策关。保持改造政策的统一性，消除以往开发商独自开发而未有政策支持的的诸多弊端，利用政府的行政特性得到被拆迁方信任，减少矛盾，确保改造工作的顺利进行。
2、市场运作、企业参与。城中村的改造要始终立足于全区经济发展大局，以区位优势为依托，对所要改造的城中村及附近城区进行精心规划和全盘考虑。对每一个城中村都制定综合改造规划方案，并在此基础上积极招商引资，以项目促改造，在投资项目的带动下，投资商、村居民和政府三方协作，投资商和村居民作为利益载体，政府作为保障，三方按协议明确各自的权力、义务和收益，变以往投资方和村民的对立为利益共同体，保证改造的顺利进行。
3、整合资源、形成合力。在拆迁改造过程中，充分整合行政资源，变“单兵作战”为“多兵种联合作战”，形成强大的工作合力。一方面，积极主动向市上有关领导和市城改办等部门汇报工作，争取重视和支持；另一方面，所涉区委、区政府及各有关部门积极配合，开发方与政府协调与媒体的关系，为拆迁工作营造良好的舆论氛围。国土局、规划局派出业务骨干协调解决征地拆迁所涉及的土地和违法建筑问题。工商分局负责对拆迁区内工商户进行疏导，并及时办理证照变更手续。公安分局抽调人员严查治安问题，保证拆迁区内安全。区劳动和社会保障局派出专干就拆迁区内人员的劳动保障、医疗、养老等问题进行政策宣传和咨询服务。区监察局、信访局公布监察、信访电话，全程监督拆迁过程，杜绝违法违纪问题出现。
4、以人为本、惠及于民。城中村改造工作一定是一项爱民惠民工程，在制定政策措施上和工作方式方法上坚持以人为本，充分考虑村民的利益诉求，设身处地的为村民着想，变以往的给钱了事为补偿、长远保障相结合，开设专门的职业或创业培训机构，一方面给改造项目输送人力，另一方面促使村民加快从农民向市民的转变。另外对于回迁居民关注的焦点问题安置楼建设，在拆迁改造过程中，应坚持安置楼优先建设的原则，安置楼与商品楼风格统一，设施同步，双气到位，各种配套设施齐全，这种公平对待的措施可以赢得村民的理解和支持，让被拆迁村民吃了“定心丸”。
