影响我国循环经济发展的若干制约因素分析
作者：郭印/高连廷 时间：2009-06-2
3[中图分类号]F1 2[文献标识码]A[文章编号]1 002-736×(2008)02-001 2-0
4发展循环经济是实现经济社会可持续发展的重要方式和途径，是人们在依靠传统生产模式无法解决日益严重的生态危机和代际危机后，经过深思熟虑所确定的人类未来发展方向。西方一些发达国家，早在20世纪70年代，就已开始着手进行有关循环经济的理论与实践研究，并取得了可观的经济和社会效益。在经历了改革开放以来的一段快速发展之后，今天，中国的资源和环境问题日益严重而突出，逐渐成为制约经济社会可持续发展的瓶颈和障碍。为此，党中央和国务院已明确将发展循环经济，建立节约型社会作为未来中国经济社会发展的重要目标。但是，由于受传统能源利用结构、自然资源价格等一系列经济、法律制度安排的影响，循环经济在中国的发展还面临着许多制约因素。
一、所依据的经济学理论存在缺陷
以科斯为代表的芝加哥学派提出的产权理论，是对排污企业征收税金和罚款，即所谓的“庇古税”所依据的主要经济理论。但是目前，这种“先污染，后治理”、“付费排污”的末端处理方式的消极作用正日益显现。为此，许多从事循环经济研究的学者对这一理论提出了深刻挑战。
他们认为，自然资源与环境不仅具有代际性而且具有国际性，而主要为当代有行为能力人设计的产权制度显然是不公平、不合理的。根据科斯定理，若市场交易费用为零，只要对产权有明确规定，在发生外部效应时，可以通过谈判协调，相关方面将会考虑自己的行为给他人带来的影响，资源有效配置仍然是有可能的。但实质是，无论交易费用是否为零，相关各方是否会进行协商，对环境资源拥有产权的同时就是拥有了污染环境的权利，依据这种产权制度安排，当代人有权对环境进行“先污染，后治理”。这样做的结果是，即使采取事后的治理和惩罚措施(“庇古税”)，也无法界定污染给当代社会和代际、国际社会带来的损害，因为环境毕竟不是灯塔，不是一个容易估量的、简单的物权。因此，现代产权理论无法用来解释和安排自然资源和环境的产权归属问题，一种新的、能够体现自然资源代际性和国际性的产权理论亟待建立和完善。
二、自然资源和环境容量定价过低
显然，末端治理并不是发展循环经济所追求的唯一目标，依据“3R”(Reduce, Reuse, Recycle)发展循环经济要求从生产源头开始就要避免废料的产生和对环境的污染，其次是对材料和能源的再利用，以及为保护环境而进行的再处理。但是在中国，目前企业普遍缺乏发展循环经济的动力，原因在于，我国对自然资源和环境容量的定价过低。自然资源的低价格，间接抬高了可再生资源的价格，导致企业使用可再生资源的成本高于使用现有资源的成本；环境容量定价过低，企业只需要支付较低的排污费，就可以继续生产，企业治污的费用远高于排污的费用。在这种情况下，逐利的企业不可能自觉地节约成本、实行清洁生产和循环利用资源。
1.自然资源定价过低。自然资源既包括原材料型的资源，如矿石、林木，也包括传统上被视为公共物品的自然资源，如水和大气。长期以来，我国资源品价格一直受政府管制，价格偏低，原材料同最终产品之间的比价偏高，间接鼓励了生产过程中对资源的滥用和浪费，“产品高价、原料低价、资源无价”的现象普遍存在。采用现有原材料和技术，企业仍有较大的获利空间；相反，受价格和技术水平的影响，企业如果利用可再生资源和新技术进行生产，将面临成本高、产品价格高、市场风险大的不利局面。以我国中部某省一家火电厂为例，这家电厂由于设备陈旧，生产过程中产生的粉煤灰和煤渣含量不断增加，每年被环保部门收取的排污费以及生产及环保设备维修费用多达2000多万元。但就是在这种情况下，企业领导仍不愿意改变这种“拼资源”的生产模式，主要原因在于，目前我国煤电经济仍处于“热”发展期，电厂拼资源，仍能实实在在地捞到好处。2005年这家电厂发电量高达35亿多度，利润4000多万元。用他们的话说，如果投入资金搞技改，就不会有这样的盈利，职工们也不会答应。我国目前不合理的能源利用结构造成的煤电过热现象，给这类企业带来了巨大的市场空间，而相对较低的煤炭价格给电厂带来的巨大利润，更直接导致了企业对节能和发展循环经济的漠视。目前该电厂二期工程前期准备工作正稳步推进，可行性研究报告已通过了省级评审。一个耗能更多、规模更大的火电厂又即将诞生。
2.环境容量定价过低。环境容量价格的形成，狭义上说是由于残余物流对环境系统施加负荷，造成环境容量的稀缺性，进而使容量资源成为经济物品，具备价格。目前我国对环境容量定价普遍偏低，排放成本界定不合理，排污费定价相对极低，企业具备了免费或低成本排放的极大可能，造成外部不经济。由于循环利用、清洁生产对工艺、设备、人员等有多方面的要求，当实施循环经济的成本高于循环经济本身所节约的原材料成本时，由于排放又是免费或低廉的，企业自然会倾向于选择对废物的终端处理或者付费排放，而不会从生产源头上自觉控制废料的产生和污染的排放。可见，排放成本在很大程度上决定着循环
经济的可行性，而偏低的环境容量定价大大降低了排污成本，企业缺乏控制排污、发展循环经济的压力和动力。
三、相关经济措施老化
受自然资源价格等多种因素的影响，我国现有的一些经济制度安排制约了对环境资源的有效利用和保护，并阻碍了企业发展循环经济的步伐。前面我们已经提到了排污费的低价征收，这里只谈一下我国目前有关环境资源的税收、财政补贴制度以及其他一些经济措施对发展循环经济的不利影响。
1.缺乏专门的环境税收政策。20世纪90年代中期以来，为了实施可持续发展战略，许多国家纷纷推行绿色的财政、税收政策，现在西方国家不仅普遍建立了环境税制，而且环境税已经成为环境政策的主要手段，并为削减污染物排放和改善环境质量、促进技术革新和提高竞争力、增加财政收入和环保基金做出了贡献。但是目前，我国的环境税收政策仍是一片空白。对煤、石油、天然气和盐等征收的资源税以及城镇土地使用税，主要是针对使用自然资源所获取的收益，其目的在于，调整企业单位间的级差收入、促进公平竞争，而在促进环境资源的合理利用和保护上收效甚微。可以说，我国还没有真正意义上的环境税。企业增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源之一。但是这种税收制度对企业节约和循环利用资源起到的却是抑制作用。因为循环利用资源的企业的成本中增值部分所占比例较高，而增值税就是按增值的比例缴纳税收，因此，按产值计算，循环利用资源反而需要缴纳更高比例的税。今后，随着我国能源价格改革的逐步启动，可再生利用原材料成本将逐渐走低，如果这种税制不加以改变，对企业发展循环经济的抑制作用将会更加明显。
2.相关财政补贴政策的负作用日益显现。我国的财政补贴政策曾对于保护资源环境起到了积极作用，而今天，它的负面影响却日益显现，主要体现在进一步助长和支持了能源价格的偏低。价格低，财政补，但由于管理上的缺陷，能得到资源补偿费的多是国有大中型矿山、冶金企业，而那些浪费严重的乡镇和私营企业则鞭长莫及。此外，目前从事有关污染防治、环境无害工艺技术的环保企业以及拟从事循环经济生产的企业，还普遍不能享有贴息贷款等财政信贷激励的政策。循环经济项目、环保项目不仅投融资渠道单一，而且由于各级行政主管部门对循环经济的认识不统一，大量循环经济建设项目、环保项目仍被当成一般工业项目来审批，在政策和信贷资金方面得不到支持。
四、产业规划和布局缺乏循环经济理念
循环经济发展要求在小、中、大三个层面实现，“小”即指企业内部的清洁生产， “中”指企业与企业之间生态产业链的建立，“大”则包括由循环型生产所带来的能源利用结构的优化、垃圾处理和废物回收利用技术的提高、人们生产生活方式的转变包括消费方式和模式的改变等等一系列社会发展和变化。从小、中、大三个层面的单个实现主体的规模来看，基本上呈现的是大、中、小三种状态。因为，对于“小”层面的单个企业来说，只有规模足够大、排放的废弃物“足够多”时，企业才具备独立对其进行循环利用的经济可行性。例如，辽宁的鞍钢和本钢等大型钢铁生产企业，就能够利用自身的产业规模和企业体系，形成比较完整的内部循环生产，并且已经在减少污染、节约资源方面产生了可观的经济和社会效益。
但是，对于众多中小企业，也就是“中”循环和“大”循环的更多参与者来说，由于单个企业在生产中产生的废弃物的量不足以达到规模化处理的最小规模，独立进行资源的循环利用也达不到成本最小化，与利用新的资源相比没有经济优势，导致它们在内部独立循环利用资源上不具备经济可行性。因此，对于广大中小企业来说，积极搭建相互之间的产业生态链，共同寻求资源利用的连续性和规模化，是发展循环经济的必要前提。
在我国，中小企业之间产业生态链的建立很难自发形成，这就对各级政府的产业规划工作提出了新的要求和挑战。小到某个城市内部生态工业园区的建立，大到区域经济圈内产业集群的安排和规划，都需要各级政府在思考和决策过程中，充分考虑到企业之间生态循环链条的搭建，以有利于园区内或经济圈内中小企业循环经济的产生和发展。但是目前受一些实际因素的影响，我国大多数的产业规划部门还习惯于仅仅依据企业的知名度、规模、产业内容等传统因素，来进行产业规划和管理。在实际工作中，将企业间的循环发展作为产业规划和布局的重要因素，来加以充分考虑和论证的经济决策还不多。在这样的产业规划和安排下，在许多开发区或工业园区内部，企业之间的原材料和废弃物之间根本不存在可循环性，有的园区甚至存在产业结构趋同、重复建设的现象，不仅没有节约资源、减少污染和浪费，反而造成了更为严重的大范围的集中污染。
五、废物回收利用产业规模化不足
要实现循环利用资源的社会化，必须要有专业化的、达到规模经济要求的进行废弃物收集、分类、加工处理和再利用的专门企业，以促进循环型企业间产业生态链的搭建，实现规模效益。1999年德国玻璃瓶的回收再利用率达到85％，废纸达到88％，各类包装材料的再利用率达到80％以上；2000年各类居民垃圾中的50％得到再利用，居欧盟各国之首。目前美国纸张和软饮料塑料瓶的回收利用率超过了40％，软饮料罐和铁制包装的回收率则超过了55％。所有这些成绩的取得，都离不开规模化的废物回收利用企业的良性运作和发展。目前德国废物回收领域从业人员已达24万，年营业额500亿欧元。美国最大的废弃物回收利
用行业，即纸制品的回收利用，雇佣员工接近14万，年销售收入接近500亿美元；利用废旧材料的再制造工业，1996年的总收入已达530亿美元，大大超过了家用电器、家具、音响、农场和园艺设备等耐用消费品制造业的收入。
目前，我国矿产资源总回收率仅为30％～50％，比世界平均水平低10～20个百分点，每年约有300万吨废钢铁、200万吨废纸、200万吨废塑料、100万吨废玻璃等大量宝贵再生资源，由于多种原因没有得到回收利用，每年有超过千亿元的财富从垃圾中消失。统计表明，像上海这样的大都市，每天平均产生生活垃圾近7000吨，有机垃圾占67％左右，而纸、塑料等可回收资源约占28％，如果全部填埋，每年损失的利润将高达6800多万元。与世界先进国家相比，我国的废物回收利用产业还远未形成规模，城市的生产和生活废物的回收主要依靠拾荒者来完成。他们大都来自贫困乡村，缺乏一定的专业知识和相关技术培训，普遍处于单打独斗、薄利经营的状态。具有独立经营地位、有一定规模的垃圾回收处理企业十分缺乏，废物回收利用产业更无规模化可言，顺畅的城市废弃物供需链条还远未形成。
六、法律手段不健全
从各国经验看，循环经济不可能在传统经济体制下自发产生，除了依靠经济手段的引导外，还需要借助立法手段来强行改变企业行为。纵观在循环经济发展上取得可观成绩的美国、日本和法国、德国等欧洲国家，无一不是在立法和执法行为上做到了及时、周密和严格，从他们有关循环经济立法的成功经验，我们可以更清楚地看出自己的差距和不足。
1.缺乏专门的循环经济立法，现有相关法律条文过于宏观庞杂，操作性不强。自1979年以来，中国在环境资源保护立法方面已经有全国人大制定的28部法律、国务院颁布的50余部行政法规、国家环保总局等制定的170余件部门规章，546个全国性的环保技术标准，同时还有批准和签署的国际条约48件。从立法内容上看，我国自20世纪80年代以来制定或修改的诸如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等相关法律、法规、规章，都或多或少地间接涉及了循环经济的某些内容。此外，《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《关于进一步开展资源综合利用的意见》等法规条例都规定了资源综合利用的原则及优惠政策，但由于对循环经济概念的引入和认识尚停留于初级阶段，我国目前仍没有真正意义上的专门的循环经济立法。在综合法律层面，我国宪法对环境保护的基本政策和原则作了一系列的规定，但并未明确提出循环经济的概念。《环境保护法》是1989年颁布并实施的，也未在法条中确立发展循环经济和建立节约型社会的基本思想。因此，目前循环经济在综合环境基本法层面上还没有明确的规定。在专项法层面上，我国目前的环境立法内容庞杂，主要包括：《水土保持法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《环境噪声污染防治法》、《节约能源法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》《防沙治沙法》、《放射性污染防治法》等。这些专项立法基本没有采取循环经济立法理念，还是污染防治型的立法。2002年颁布的《清洁生产促进法》也只是代表了循环经济的一个初级阶段，把末端防治转变为源头防治，着眼于生产领域，只是定位在企业层面。循环经济的发展是整个社会经济活动的循环过程，它需要国家、地方政府、企业和公众的全部参与，因而尽管采纳了循环经济的部分理念，我国的《清洁生产促进法》还不能看作是循环经济立法。据不完全统计，目前只是在部分省级立法层面上，制定了比较明确的专门的循环经济法规，如《辽宁省发展循环经济试点方案》，以及《贵阳市建设循环经济生态城市条例》和《江苏省循环经济建设规划》。由此可见，我国在国家级立法层面并未对循环经济直接做出规定，只是在个别法律中附带地提到了这个概念，因而是不全面、不系统的，很难在实践中真正落实。
2.执法不严格。在1989年，当许多美国大城市都还处在猛扔垃圾、很少知道回收的时期，加州就担心将面临垃圾填埋场不够用的问题。该州立法机构于是通过了一项法律，要求全州各市、县，在10年之内把送往垃圾填埋场的废料减少一半。具体期限要求是：在1995年，各地把垃圾量减少25％；至2000年时垃圾量减少50％；也就是说各市、县要对50％的垃圾进行回收再利用处理，违者将面临每天1万美元罚款的严厉处罚。正是这种强有力的经济惩罚措施，确保了加州城市垃圾定期按量的减少。在我国，不用说每天1万美元，就是每天1万人民币的罚款，似乎都是不可思议的事情。我们的排污企业已经习惯了不痛不痒的惩罚措施，因为对于他们来说，交完罚款，利润还有盈余，而且有的盈余还相当可观，因此交费排污已成为行业惯例，这样的惩罚措施最终只能流于形式，清洁生产根本无动力可言。更最可悲的是，我们有的环境保护部门，甚至将收取企业排污费作为单位创收的一个重要来源。一些地方官员，奉行地方保护主义，对一些能带来可观经济效益的排污企业“明管暗护”，打着发展地方经济的口号，处处阻挠环保部门的监督和管理。这些现象的出现，根源在于执法力度的不严，制裁手段的软化，背后实质是对经济指标增长的盲目崇拜和对发展循环经济重要性、紧迫性的无知和漠视。
纵观上述影响循环经济发展的制约因素，我们可以看出，循环经济在我国的规模化发展还面临着许多障碍。各国经验告诉我们，循环经济的发展在先期必须由政府来推动和扶持。虽然目前我国能源价格改革已开始启动、与发展循环经济有关的立法工作已经开始进行，但是，循环经济离普通大众还很遥远，我们还不知道生活垃圾该怎样分类，不知道废旧电池应该送往哪里，
用于生产的可再生原材料可以从何处获得。因此，希望政府能够在发展循环经济这项重要工作上做大、做细，不仅让制定的法律更具有可操作性，而且能让百姓在日常生活中真正感受到什么是节约和循环，从而能从每一个人做起，从每一件小事做起。也希望政府能够放轻对GDP增长率的一味追求，采取有效的措施，将循环生产和节约渗透到经济社会生活的各个领域，循序渐进地、全面地推动循环经济的发展。
