环境保护行政管理
九龙治水权力集中能否改善我国环保形势
有学者据此将我国的环境管理体制概括为“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的管理体制。也有学者认为我国现行的管理体制从横向的关系来看，具有“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的特点;从纵向的关系来看，具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点。并且认为这种“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的管理体制是由我国环境问题的严重性、综合性以及行政管理的高效率要求决定的。它既保证了国务院环境保护行政主管部门的主导地位，又重视了其他有关部门的分工负责作用，因此比较科学。
环保是否要实行垂直管理
对于专家所呼吁的环境执法应垂直管理的问题，20日，国家环保总局副局长潘岳做了回应，“对于环保部门来说，目前亟须环境执法和监测系统的垂直”。潘岳认为，目前，“地方环保局的地位最为尴尬，他们中有很多人坚持原则，但往往是‘挺得住的站不住’”，“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信”。（9月21日《法制日报》）
地方环保部门现实处境之艰难，是由当前的双重管理体制决定的。这样一来，地方环保部门既要根据上级环保部门部署采取行动，又要被迫接受地方政府意在阻挠正常执法的指令，两方面难以兼顾。如果地方环保部门顺应地方政府的要求，就得牺牲法律原则与百姓生存环境质量；如果违逆地方政府的指令，又可能会得罪地方政府甚至“顶头上司”。而地方环保部门执法之难，是由其执法行为与地方政府利益存在一定程度上的“相克性”所决定的，由于环保执法对污染企业进行处罚，往往会影响地方GDP的增长，因而会损及地方政府利益乃至官员个人仕途，所以地方政府难免会或多或少对环境执法设置障碍。
环保部门执法的对象尽管是企业、投资者，但往往会牵动地方政府的利益，因而实际上是置自身于与“官”甚至是掌握自身命运的上级相抗衡的地位。在这种情形下，一些地方环保部门只能走一条折衷路线，比如对小企业与个体户严格执法，对于那些地方政府打了招呼、“挂牌保护”的大企业、利税大户，则睁一只眼闭一只眼。
对何种部门应当实行垂直管理？笔者以为，考量一个部门是否具有垂直管理的必要性，应当以部门与地方政府利益的“相克”程度作为标准，像环保、审计等与地方政府利益冲突性强的部门，应该考虑实行垂直管理。
环境保护工作关系到子孙后代的生存质量和社会的可持续发展，因而越来越受到关注与重视。在这个大背景下，在树立科学发展观、实现经济增长模式转变的同时，必须进一步强化环境执法的力度，而这就必须增强环保部门的执法独立性，消解地方政府的阻挠能力，正如潘岳所建议亦如社会所普遍期待的，实现环境执法和监测系统的垂直是关键的一步。
环保问题存在哪些
一、机构设置方面
通过对我国的环境管理体制进行考察可以看出，我国环境管理机构建设经历了一个艰难曲折的发展历程，几经合并分开，使从上到下的环境管理机构受到不同程度的冲击。特别是1982年的政府机构改革，把原先独立设置的环境保护机构并入了城乡建设部门，作为隶属城建系统的内设机构，从上到下形成了城乡建设环境保护一体化的机构设置模式，影响了环境监督管理职能的发挥。通过几年的实践，证明这样的合并不利于环境保护工作的开展。于是在1988年的国务院机构改革时，又把环境保护同城乡建设分开，独立设置了作为国务院直属机构的国家环境保护局，并赋予其统一监督管理全国环境保护工作的职能。实践证明，国家这样的决策是极为正确的。
但是，1988年政府机构改革，只限于国务院各部门，并没有进一步深入扩展到地方政府，虽然国家也在一些省、市、县的不同层次进行了政府机构改革的试点工作，摸索地方政府机构改革的经验，但是毕竟范围极小，从整体上看，对原有的旧体制冲击不大。因此，就环境保护机构的情况看，在全国的部分地区特别是市、县级政府，仍然保留了城乡建设环境保护一体化的机构设置模式，使环境保护机构没有独立的地位，不能有效地独立行使环境保护的监督管理权，在人员编制、经费来源等方面得不到保障，在政府的综合决策中没有应有的地位，不能参与重大的经济战略决策，难以进行严格的环境监督执法。甚至有的地方还先后撤掉了己经设置的环境保护机构，使得环境监督执法第一线的基层环境保护机构处于不完备的状况。尤其在边远地区，由于各级领导不够重视，导致环保机构不健全，有的地方甚至无专职的环保工作人员，根本谈不上环保机构，环保工作只能走先污染后治理，先破坏后恢复的老路。这不仅违背了我国环境保护“预防为主”的基本原则，而且会使边远地区在经济上暂时取得一些发展的同时，背上沉重的生态破坏和环境污染的包袱，进而制约经济发展，使经济建设最终陷入死胡同。经过几次机构改革，国家环保总局成为国务院的直属局，成为独立于其他部委，且行政级别较高的国家级环境保护机构。笔者认为，在中央，最重要的环境管理机构莫过于作为专门环境管理的国家环保总局，其级别虽然升格为正部级，但是它属于国务院的直属局，不是国务院组成部门，级别还不够高，与国务院各部委相比较，还是有差别的。从组织立法和变更来看，《国务院组织法》第8条规定，“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”第n条规定，“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”这样在我国专门负责管理环境的国家环保总局属于国务院直属机构，由国务院自主决定设立的，与其他部委的设立程序有所不同。国家环保总局在行使统一监督管理权时，其权力必然会涉及到其他部门如农业、林业、水利、海洋、渔业、草原、土地、矿产等部门的权益。由此看来，专门的环境管理部门的地位和稳定性还不如其他部委。
二、横向职能配置方面
合理的职能配置应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。另外还应分清各部门的管理性质，如综合性决策管理、行业管理、执法监督管理等，让每个部门只承担与其管理性质相符合的管理职能，以避免管理上“力不从心”或“大材小用”的现象。在环境保护横向管理方面，我国实行了“统一监督管理与部门分工负责相结合”的基本管理原则，即由各级政府的环境保护行政主管部门对本辖区的环境
保护工作实施统一监督管理，各有关部门按照有关法律的规定协同环境保护行政主管部门对环境保护实施监督管理。
三、纵向管理方面
从纵向角度来分析我国的环境管理体制往往被许多环境法学者所忽略，其中的原因大致为二:其一，由于这一划分与一国的国家结构形式密切相关，探讨中央与地方环境行政组织的关系被认为属于宪法学的范畴;其二，这种划分与地方分权相联系，而在我国地方分权是一个很模糊的概念。之所以说地方分权比较模糊，是指中央与地方的权力划分标准不明确、具体，而且有关中央与地方权限的划分大多没有以法律的形式加以规定。在环境保护的纵向管理上，我国是以地域管理为主的管理体制。这种体制有利于发挥地方政府的积极性，在统筹考虑社会经济结构的合理布局，保持适当的发展速度和规模，积极搞好经济建设的同时，注重抓好环境保护工作，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。但这种以块为主的管理体制也存在着一些问题，主要是在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门作为政府管理环境行政事务的职能部门只对本级政府负责，上级环境保护机构对下级环境保护机构之间只是一种业务指导关系，环境保护系统上下级机构间缺乏应有的制约力，与环境管理具有较强的监督性的特性不相适应。因此，环境保护管理工作极易受到人为因素的干扰，有些地方政府行政首长对环境保护认识不足时，往往只注重发展经济，不注意保护环境。在处理经济发展与环境保护的关系时，不但不支持环境保护部门充分地履行自己的职责、全面地贯彻环境保护的有关法规和方针政策，反而认为环境保护部门是影响经济发展的障碍，对环境保护部门依法进行环境管理的行为，通过行政手段过多的干预，有的不让环境保护部门参与应管的事项，避开环境保护部门进行一些项目或工程决策，甚至有的撤换环境保护机构的领导或撤销合并环境保护机构，而上级环境保护机构又不能对其进行有效的制约。这种纵向体制关系的不顺畅，也是环境管理体制方面存在的一个重要问题。在环境保护领域，需要合理划分中央与地方以及地方上下级之间的环境管理权限。既要发挥地方各级政府在环境保护方面的作用，又要有利于上级主管部门对下级主管部门在环境管理方面的有效监督，而不能让各地方各自为政。
我国环境行政管理体制如何改革
一、健全环境管理机构
随着我国市场经济的不断发展和完善，国家的环境管理职能将会更为突出，加强环境管理机构建设也将势在必行。国家保护自然资源，保护生活环境与生态环境，防止污染和其他公害是被写进宪法的一项基本国策。作为一项基本国策，首先需要有健全的机构作保证。真正把环境保护放在作为基本国策的地位，还需要提高各级环境保护机构在政府中的地位，使之能在政府的重大经济战略决策中充分发挥其作用，使环境保护始终贯穿于社会的一切经济建设活动中。在中央，最重要的机构莫过于作为专门环境保护机构的国家环保总局。经过几次机构改革，国家环保总局成为国务院的直属局，成为独立于其他部委，且行政级别较高的国家级环境保护机构，但是其地位和稳定性与国务院的其他部委相比还是有差别的。这样作为专门的环境管理部门，何以实现法律所规定的“指导、协调和解决各地方、各部门及跨流域的重大环境问题”?其地位还不如国务院其他部委，何以实现法律所规定的统一监督管理职能?这些都因国家环保总局现有的地位大打折扣。在行使统一监督管理时其权力必然会涉及到其他部门的权益，要使其统一监督管理权真正落实，需要依法设置高级别的由各环境管理相关部门首长组成的
咨询协调机构，对总理直接负责，为国家的整体环境规划、重大环境决策提供咨询意见，建立定期会议制度以加强部门之间的协调，将环境保护规划纳入国家的总体计划之中，将环境保护和资源开发、利用和保护的管理有机地结合起来，从源头上减轻环境压力。我国至今缺乏一部完整的行政组织法，国务院行政组织法很短，而且是在上世纪80年代制定的，也从来没有修改过，很多部门旧有的职能和机构设置，一直根据每届政府的“三定方案”来确定。根据国务院行政组织法的有关规定，每届政府都可以把前任政府的“三定方案”推翻。因此“三定”有很大的随意性和常变性。这样由“三定方案”所确定的环境保护机构的地位和稳定性就受到极大的影响。因此需要建立整个环境行政组织的法律体系，通过立法，对环境行政机构的设立、地位、性质、运行、变更等作出明确的法律规定，以保持环境行政机构的稳定性和环境管理工作的连续性。尤其在地方，各个地方要结合当地环境问题的特点，在调查研究的基础上，建立地方各级环境行政机构组织法规，对其机构设置、运行及职权等进行规范，以保证地方各级环境行政机构有明确的法律地位和依法行使职权。科学合理地设置机构，不强求上下机构对口，不设不必要的或可设可不设的机构。
二、明确界定横向管理权限
在环境管理的横向关系上，我国并没有真正实现“统一监督管理与各部门分工负责相结合”的体制。统管部门、分管部门以及它们与同级政府之间的法律地位、职责权限不甚明确，统一监督管理难实现，分工负责难协调。“统一监督管理与分部门管理相结合”还没有成为现实的法律语言。解决这些问题，首先应从法律法规中体现以下几个方面的原则，区别统管部门与分管部门在环境监督管理上的不同特性，从而在职责权限上做出明确的划分。(1)在管理层次上，环境保护行政主管部门是政府对环境保护工作实行统一监督管理的部门，所行使的统一监督管理职能是一种通观全局的、层次较高的管理行为，在整个环境监督管理中是占主导地位的。而各部门分工负责监督管理的是一种部门管理，是协同环境保护行政主管部门在某一系统或部门进行的单项管理行为，在环境监督管理体系中是一种补充性、配合性的管理、是占辅助地位的。(2)在管理范围上，环境保护行政主管部门的统一监督管理应是一种全方位的、跨系统、跨部门的监督管理，而各部门分工负责监督管理应该是部门内或系统内的监督管理，不应跨行业和部门，其覆盖面为本系统本部门，各部门分工监督管理不应画
地为牢，排斥环境保护部门的监督检查。(3)在管理性质上，环境行政主管部门对环境保的统一监督管理，是政府环境保护职能部门代表政府行使的环境行政监督权，具有行政监督执法性质，是一种国家行政权力的体现，各分工负责监督管理环境保护的部门不是环境保护的行政主管部门，主要是对本部门或系统的自我监督，不同于环境保护主管部门的行政执法性监督。(4)在管理手段上，环境保护行政主管部门对环境保护实施统一监督管理，主要是通过制定环境保护的方针政策、规章制度，并运用行政手段监督各部门行业对环境保护的法律法规方针制度等的执行情况，对环境污染者作出行政处罚决定等，具有一定的强制性。各 分工负责部门对环境保护的监督管理，主要是通过自我监督检查，为保证环境保护的法律法规、方针政策及制度在本部门的贯彻落实，对本系统造成的污染通过生产调整、改革工艺措施或污染治理措施，合理开发利用资源等手段达到保护环境的目的，这是一种自我调节、自我制约的手段。
三、合理划分中央与地方环境管理权限
在纵向管理上，我国是以地域管理为主的管理体制，这种“以块为主”的管理
体制有利于发挥地方政府的积极作用，但却不利于国家的宏观调控以及上级主管部门对下级主管部门的有效监督。
在事权上，中央不可能包揽一切事项，地方也不可能对所有的事项进行管理。环境保护领域应由中央承担的事项包括宏观事项和微观事项。宏观事项包括涉及环境利益的全国的和跨省级界限的规划、计划的审查，全国的和跨省界的生态保护规划、计划的制定与监督，关于省际之间环境保护规划和计划的协调和促进省际之间的合作，还包括环境保护法律、法规、规章和各种标准、名录的起草或制订等。从微观层面着眼，中央环境行政机构进行跨省界区域的森林、河流、草原等生态区域的环境保护规划和计划的执行、协调、监督管理和环境保护纠纷的解决。对于可能严重危害生态环境而地方因缺乏技术或其他手段难以管理的事项，也应当由中央进行统一管理，如核设施的管理、进口国外固体废物进行再利用的管理。除必须由中央承担的事项外，地方环境行政机构应以其管理事项对社会的有效程度为基础承担宏观和微观的管理事项。现行体制下，中央与地方的事权划分具有很大的随意性、模糊性，容易引起中央与地方行使权力的角色错位。因此要从法律上明确范围(中央与地方事权)，从而保证中央与地方各行其事，各尽其责。在决策管理权方面，一般认为国家的宏观调控权属于中央，不存在与地方分权的情形。
四、在法治框架内完善我国环境管理体制
首先从立法层面上指出需要制定一部综合性的“环境行政机构组织法”确立各部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职责以及各部门间相互协调、配合和监督程序等;同时还要及时修订与之不相符合的法律规定以避免不同立法规定的互相矛盾。在此基础上进一步从具体的体制构建层面，主要从机构和职能两方面对我国环境管理体制的完善提出了一些具体的建议。需要进一步说明的是，环境管理体制的完善是一个逐步发展、不断渐进的过程，需要在法治的框架内经过反复的调查、研究、论证的基础上才能顺利推进。
