检察机关执法办案风险评估预警机制
检察机关建立健全执法办案风险评估预警机制，是防范和化解社会矛盾，维护社会稳定工作机制的创新，是实现检察业务管理科学化的重要形式。随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素，维护社会大局稳定，这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。
一、检察机关执法办案风险评估预警机制概述
执法办案风险，根据最高人民检察院通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下简称《意见》）中指出，执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。据此，笔者认为执法办案风险是指由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。
执法办案风险评估预警，高检院《意见》中明确：“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估；对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。”
检察机关执法办案风险评估预警机制，作为检察机关从自身的职能出发，创造性的引入了风险评估这一管理学概念，对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断，提出防范和化解措施，从而达到控制、降低办案风险，提高司法效能，有效预防和减少执法办案风险发生。实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案风险，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，但从检察机关的法律监督职能出发，保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值，建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估，发现执法中存在的问题，规范执法办案流程，促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险，以选择最佳处理方式办理案件，最终达到树立检察机关执法公信力，实现公平正义的目标。
通过对涉检信访案件的分析，可发现造成涉检信访案件发生的原因有些是因案件承办人员把关不严、审查不细，在执法办案程序上存在瑕疵，造成当事人对办案结果的不认同而反复信访；有些是案件当事人对法律政策认识不足，而办案人员没有做好释法说理工作，而导致信访案件发生。执法办案风险评估预警机制的建立是倡导在执法办案过程中更加注重释法说理，化解矛盾，避免就案办案、简单办案、机械办案，更加注重自我监督和群众的参与监督，根本目的还是通过该机制的运行实现规范执法办案行为，树立检察机关的执法公信力。最高人民检察院副检察长邱学强在全国检察机关执法办案风险评估预警工作现场推进会指出，加强执法办案风险评估预警，是检察机关适应执法环境的深刻变化，进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。
二、检察机关执法办案风险评估预警机制对象分析
检察机关执法办案风险评估预警机制是指对于执法办案可能发生的、应避免的不稳定风险设想周到。首先是可能发生案件处理的法律效果和社会效果不统一。其次是可能引起当事人过激行为、上访甚至暴力事件、群体性事件。第三，是可能引起社会舆论对案件处理结果持否定态度，甚至少数人借机恶意炒作，影响检察执法公信力等。根据一些地方的成功实践，对下列案件宜进行风险评估:自侦部门拟作不立案或撤销案件决定的;公诉部门拟作不起诉决定的;被害人或其诉讼代理人请求刑事抗诉，公诉部门经审查拟作不予抗诉决定的;侦监部门对有被害人的案件拟作不批捕决定，被害人不服侦查机关不立案决定而申请立案监督的;民行检察部门拟作不立案决定或不予抗诉决定或不提请抗诉决定的;控告申诉检察部门对刑事申诉案件拟作不立案复查或拟作维持原决定的;刑事赔偿办公室对刑事赔偿案件拟作不确认或决定不予赔偿或请求人对赔偿决定有异议的;自侦部门办理案件中涉及查封、扣押、冻结款物的等等。对控告申诉检察部门受理、接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件。
三、对检察机关执法办案风险评估预警机制的几点思考
（一）检察机关执法办案风险评估预警机制中的风险处置环节是检察机关执法办案风险评估预警机制在动态情况下最为重要的部分。
在风险处置的过程中如何进行程序与工作的安排是该问题的重点。加大释法说理力度,案件承办人在办理案件中,采取主动约谈、电话询问、走访案件当事人及其家属,听取意见,将释法说理贯穿于执法办案的全过程,杜绝因执法中忽略细节引发群众不满;将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来,如对陷入生活困境的刑事被害人实行个案救助,对涉及附带民事赔偿的刑事案件、民事行政申诉案件,可以委托人民调解组织先行调解后再由检察机关依法处理,解决好当事人的合理诉求等问题。对合理诉求解决到位、经过释法说理等仍采取极端行为或无理闹访的当事人,依法审慎进行处置;控申部门主动了解正在办理的案件进展情况,及时向相关业务部门提出化解信访隐患的意见建议，必要时参与协调。为了把风险评估的工作做到更好要坚持以下几个方面：
一是明确规定执法办案风险评估预警的范围。按照高检院《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》要求，同时结合工作实际，将自侦、侦监、公诉、控申、监所、民行等业务部门所办理的案件和控告申诉检察部门受理接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件都作为评估范围。
二是科学地判定风险等级标准。将执法办案中的风险划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类，并规定根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。重大风险案件是指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多，极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为，容易引发群体性事件，或者存在其他重大不稳定因素，需要党政机关多个部门共同解决的案件；较大风险案件是指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度，极有可能引发涉检上访问题，需要检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件；一般风险案件是指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，承办部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。
三是严格评估程序。将评估程序分为风险评估、风险预警、风险化解、风险反馈与总结四个阶段。风险评估阶段，案件承办人在办理案件的同时，必须对所办案件进行风险评估，确定风险等级和预警工作预案，提交部门负责人、分管检察长和检察长审批。风险预警阶段，对重大及较大风险等级的案件，由承办部门对案件实行“三定一包”。风险化解阶段，也是预案的落实阶段，将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来。执法办案风险的反馈与总结阶段，承办部门将执法办案风险预警工作预案及时送本院控申部门报备，便于控申部门及时掌握情况，做好接待信访人工作。风险化解后，承办部门要将风险化解报告单提交风险评估委员会办公室，由风险评估委员会办公室对执法办案风险评估预警工作进行总结。
（二）检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题。
对于检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题，为使办案风险得到早预测、早发现、早化解、早控制，按照检察机关的工作性质和特点，检察机关构建社会稳定风险评估预警机制就要从责任追究的层面进行精心合理的制度设置。坚持“谁办案、谁评估，谁决定、谁负责”是 执法办案风险评估预警机制的原则。
首先，检察机关应当将社会稳定风险评估预警工作纳入案件质量考评体系，将是否及时发现和防范社会风险作为衡量案件质量的重要依据。
其次，要把是否建立社会稳定风险评估预警制度和取得的成效作为年度绩效考核内容，作为衡量领导班子、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与“先进检察院”、“文明接待室”等考核评比相结合，以保障这项工作健康、深入地开展。
第三，是对不积极开展社会稳定风险评估预警，隐瞒、谎报、缓报重大社会稳定或信访信息，导致矛盾激化，丧失处理时机，造成不良后果的，对案件承办人员、部门负责人直至院领导给予批评教育；造成严重后果的，按照有关规定追究相应责任。
总之，构建检察机关社会稳定风险评估预警机制是一件需要检察机关全体干警长期坚持的治本之策，检察机关要以质量、效率为载体，强化各业务部门和办案人员的大局意识、责任意识和群众意识，未雨绸缪，积极配合，妥善处置矛盾隐患，不断增强检察机关的执法效果，使群众的满意率不断提高，最终使检察机关的执法公信力不断加强。
（三）在风险评估的过程中还应该坚持服务大局，坚持原则。一是要正确把握党和国家的方针政策，要站在党和国家大局的高度，认真履行职责，坚持依法办案。越是重大敏感案件，越要办成经得起法律和历史检验的铁案。二是要准确研判案件。要增强政治敏感性和政治鉴别力，不断提高发现敏感案件和敏感事件的意识和能力。三是要全面贯彻中央要求，正确落实宽严相济刑事政策，善于区分敌我矛盾和人民内部矛盾，把因普通民事纠纷引发的事件与故意分裂国家、破坏稳定事件区分开来，把不明真相的群众与少数犯罪首要分子区分开来，坚持从案件的实际出发，将从严处理与从宽处理、从快处理与从缓处理、高调处理与低调处理相结合，孤立打击极少数，团结教育大多数，做到既依法惩治犯罪，又减少社会对抗，最大限度化解矛盾，促进社会和谐。
在风险评估的过程中应当强化领导，明确责任。一是要成立风险评估预警工作领导机构，切实加强对风险评估预警工作的领导；二是分管检察长、部门负责人、案件承办人都应当是风险评估、防范和化解工作的责任人，要根据案件所在的办案环节和职务职责的要求负具体责任；三是要定期或不定期对下级院的风险评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况；四是要强化执法办案人员防范社会风险的意识，不断提高办案质量和工作水平，保证风险评估预警的及时、真实和完整；五是要加强调查研究，及时总结经验，不断总结和完善相关制度。
