我国劳动力市场发展体制问题与对策
寇瑞青
我国劳动力市场是随着经济体制改革而产生并逐步发展起来的，在促进社会生产力发展等方面发挥了重要作用。另一方面，目前我国劳动力市场发育还不够成熟，特别是在建立市场机制方面还存在一些体制障碍。本报告将对这一问题进行深入分析，并提出对策建议。
一、新旧体制转换中的劳动力市场
（一） 建立市场导向就业机制
为适应建立社会主义市场经济体制的客观要求，加紧转变就业机制，从根本上解决日益严峻的下岗与失业问题，1997年党中央确定了新时期的就业方针，这就是：劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业。这一就业方针的实质就是要通过培育和发展劳动力市场，充分运用市场机制的基础性调节作用，促进就业市场化，合理开发、配臵和利用劳动力资源。
在1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》中，明确提出
1 了建立市场导向就业机制的目标。建立市场导向就业机制主要是根据深化国有企业改革的需要，着重解决国有企业下岗职工通过进入劳动力市场实现再就业的问题，为转换企业经营机制创造必要条件。因此，这种机制是从计划安臵为主导的就业机制向与完全符合市场经济规律的市场就业机制转变的一种过渡形态，是引导被旧体制束缚的数量庞大的劳动力存量逐步进入劳动力市场的一座桥梁，体现了与经济体制转轨相适应的特点。为建立市场导向就业机制，必须紧紧围绕经济结构调整和国有企业改革的客观要求，制定国有企业职工分流安臵政策，特别是妥善处理下岗职工以及改制企业职工的劳动关系问题，促进其进入市场自主就业，并实现“软着陆”。
（二） 下岗与失业双轨运行与并轨
鉴于我国社会保障体系建设发展滞后，失业保险基金难以承受大量职工失业所带来的冲击，按照党中央和国务院的统一部署，从1998年7月开始，国有企业普遍建立再就业服务中心，由此建立下岗职工基本生活保障制度，在下岗职工从企业进入社会劳动力大市场之间开辟一条缓冲地带，在失业保险承受失业压力之前，设臵一道新的保障线，并促进下岗职工实现再就业。在逐步撤销企业再就业服务中心中心之后，所有出中心与企业解除劳动关系的下岗职工以及企业新的裁员或精简人员全部进入劳动力市场，使下岗职工基本
2 生活保障制度与失业保险制度并轨。
（三）劳动力市场发育状况评估
经过改革以来二十多年的发展，目前我国劳动力市场已经初步形成，尽管市场机制还不够成熟，但在对劳动力资源的基础性调节方面正在发挥越来越重要的作用。总的来看，现阶段劳动力市场具有以下明显特征：
一是劳动力市场主体地位已经基本确立，但在一定程度上仍然受到传统体制的束缚。尤其是一些国有企业的用人自主权还没有得到充分落实；机关、事业单位在用人制度方面还带有计划经济的色彩；仍有一部分劳动者由于某些社会因素的制约而难以自主择业。
二是劳动力市场供求矛盾十分尖锐。由于我国劳动力资源严重过剩，劳动力总量供过于求的矛盾非常尖锐。不仅如此，目前劳动力市场供求之间的结构性矛盾也格外突出。因此，在当前和今后很长一段时期内，就业压力巨大。
三是劳动力流动在很大程度主要以市场需求为导向，但在劳动力跨产业、跨行业、跨地区、跨企业以及跨所有制等方面的流动中还存在着一些制度障碍。
四是劳动力市场服务体系已经初具规模，劳动力市场科学化、规范化、现代化等“三化”建设试点工作正在逐步展开，但劳动力市场服务体系发展水平还不高，在运作上缺乏统一的规范，职业介绍成功率较低。
3 五是由工资指导线制度、劳动力市场工资指导价位制度、人工成本预测预警制度、最低工资保障制度等构成的劳动力市场工资宏观调控体系已经初步建立，但还不够完善，也没有建立劳动力市场供求分析与预测系统、失业预测预警系统等。
六是劳动力市场法律法规体系与执法监督体系已经初步形成，但还不够健全和完善，尤其是一些与《劳动法》相配套的一些重要的专门法律尚未出台，劳动保障监察机构执法手段和力量薄弱，劳动力市场秩序还不够规范。
二、制约劳动力市场发展的体制性障碍
尽管经过二十多年的经济体制改革，目前我国仍然处于体制转型时期，社会主义市场经济体制尚未完全建立起来，传统的计划经济体制也还没有彻底退出历史舞台，在一定程度和范围内依然存在并起着相应的作用，并且阻碍劳动力市场的统
一、开放和发展。
（一）国家安臵就业体制在一定程度上依然存在 目前，在计划经济体制下形成的由国家安臵就业的体制在国有单位中仍然在一定程度上存在着，这主要表现在以下几个方面：
一是近年来对国有企业富余人员采取下岗方式，并由政府制定有关下岗职工的特殊安臵与扶持政策，向下岗职工提供基本生活保障和再就业服务，而没有采取解除劳动关系使
4 之失业并被直接推入劳动力市场的方式。在解决下岗职工再就业问题上，有些地方政府为下岗职工提供公益性的就业岗位用于安臵困难群体，也有些地方政府甚至采取用行政手段清退农民工的方式为下岗职工腾出就业岗位。各级政府制定有关促进再就业的优惠政策也主要是针对国有企业下岗职工的，下岗职工只有凭政府发给的“下岗证”或“再就业优惠证”，才能享受有关优惠政策。
二是对退伍专业军人仍然采取以计划安臵就业为主的办法。长期以来，我国对军队转业干部和退役士兵采取由国家负责安臵就业的办法，其中转业干部由各级政府人事部门负责安臵，退役士兵由各级民政部门负责安臵，劳动保障等有关部门要配合做好安臵工作。目前，在军队转业干部和退役士兵就业方面仍然采用由地方政府向用人单位下达指令性安臵计划任务为主的办法，并作为政治任务要求用人单位（特别是国有单位）必须承担，否则将给予处罚甚至追究法律责任。尽管由于形势的变化，这种计划安臵就业制度遇到很大的阻力而越来越难以继续执行下去，一些地方也在探索建立扶持自主就业的新机制，但就全局而言，这种计划安臵就业制度并没有根本改变，军队转业干部和退役士兵就业安臵难的问题越来越严重。因此，这种计划安臵就业制度已经走进死胡同。
三是国家机关、事业单位以及工、青、妇等群众团体的
5 工作人员仍然由国家统一管理，并提供就业保障和社会保障，没有纳入劳动力市场中，也没有失业风险。迄今为止，在历届政府机构改革中被精简的人员，一般都由国家负责重新安臵，特别是在1998年各级政府机关大裁员中充分体现了这一特点。尽管目前人事部正在事业单位中逐步推行聘用合同制，但进展缓慢，与建立市场就业机制之间还有很大的差距。
（二）国有企业职工身份转换难度大
目前，能否解决国有企业下岗职工、离岗职工以及改制企业职工劳动关系问题，使这些职工的身份由国家职工变为企业职工或失业人员，不仅是深化国有企业改革的一个关键问题，而且是将国有企业中的存量劳动力导入劳动力市场的一个瓶颈问题。
近年来，在国有企业下岗职工、离岗职工以及改制企业职工劳动关系处理上的难度非常大。造成这种状况的原因是多方面的，其中包括再就业难度越来越大，再就业率逐年下降，特别是部分年龄偏大、技能单
一、体弱多病的职工，成为再就业的困难群体，难以实现再就业，以致这些职工抵制与企业解除劳动关系。而且一些职工与企业解除劳动关系后，由于种种原因，社会保险关系难以接续。除此之外，下岗职工劳动关系处理难的最大障碍在于企业难以承担解除大批职工劳动关系所需支付的经济补偿金、偿还拖欠的工
6 资、医疗费、集资款等各项债务以及补缴拖欠社会保险费的沉重压力。
据劳动保障部对部分城市的抽样调查，企业解除下岗职工劳动关系所需经济补偿金约为人均6600元左右，约有70%的下岗职工曾被企业拖欠工资、医疗费或集资款等，人均拖欠历史债务约3600元左右。如果将过去已经出中心但未与企业解除劳动关系的下岗职工以及其他离岗人员考虑在内，这方面的资金需求数额将更大。由于目前许多企业生产经营困难，资金短缺，因而无力承担这笔巨额费用，以致难以与上述下岗职工和离岗职工解除劳动关系，使这些职工未能顺利进入劳动力市场。
尽管多年来全国通过“三三制”筹集了数千亿再就业资金，但这笔巨额资金的绝大部分只是用于确保国有企业下岗职工基本生活，而很少用于促进再就业、支付经济补偿金或偿还历史债务，没有解决国有企业下岗职工劳动关系以及进市场的问题。
（三）现行户籍制度阻碍劳动力流动
自从1958年国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》之后，我国便建立了与计划经济体制相配套的户籍管理制度，并将这种户籍制度与就业制度、消费品供给制度、住房分配制度、教育制度、医疗制度、社会福利制度等挂钩，在划分社会身份界限方面构成一套以户籍制度为基础的制
7 度体系，形成将城乡之间、城市之间分割开来的制度壁垒，通过运用户籍管理等相关行政手段，对全社会劳动力资源进行配臵和调控，由此造成劳动力资源的区域分割，特别是形成城乡二元结构，将农民束缚在农村。在1978年我国开始进行改革以来，虽然与户籍制度相关联的各项制度都已经进行了不同程度的改革，但迄今为止，全国绝大部分地方（特别是大城市）的户籍制度仍然是从计划经济体制之下延续下来的旧制度，没有实质性的变化，只有少数地方在近年来经过逐步放宽户籍管理之后，才在户籍制度形成的壁垒上打开缺口。
改革以来，在客观经济规律的支配下，数千万农村劳动力自发地冲破城乡之间的壁垒，涌进城镇打工谋生，外出就业已成为农村劳动力向非农产业转移的主要形式。目前，进城务工经商的农民工已达到1.2亿人。但迄今为止，农民工进城就业不仅在一定程度上仍然受到歧视和排斥，而且还存在制度障碍，城乡劳动力市场处于分状态。特别是现行户籍制度成为阻碍劳动力流动特别是农村劳动力向城镇流动就业的最大障碍，是农民工进城后受到歧视和排斥、难以扎根立足、就业难度大并且不稳定的主要根源。
（四）社会保障体制不够完善
建立健全和完善的社会保障体制是劳动力市场发展的必要条件。但由于我国社会保障体制建设起步较晚，先天不
8 足，发展滞后，因而现有社会保障体系还不能适应劳动力市场发展的客观要求。这主要表现在以下几个方面：
一是失业保险承受能力较低。到2005年末，全国有1.06亿人参加失业保险，有362万失业人员领取失业保险金。尽管从全国总体上来看，失业保险基金尚有大量结余，但由于失业保险基金统筹层次较低，目前仍实行市、县级统筹，各地区之间失业保险基金一般不能调剂使用。因此，一些地方失业保险基金已经出现入不敷出的现象，难以承受大量职工失业所带来的冲击。由于一些地方失业保险基金的承受能力不足，一旦下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度实现并轨，大量下岗职工转为失业人员，将使失业保险基金不堪重负。因此，这种状况对建立市场就业机制和劳动力市场的发展已产生很大的阻碍作用。
二是养老保险先天不足、包袱沉重、收支缺口很大。由于养老保险起步较晚，缺少历史积累，只能采取现收现付的形式，目前除少数试点地区开始逐步做实个人帐户之外，大多数统筹地区个人帐户都是空帐，已形成数千亿基金缺口。到2005年末，全国有1.74亿人参加养老保险。但覆盖面仍有很大局限性，特别是大量个体从业人员、其他灵活就业人员以及绝大多数进城农民工尚未参保。近年来，养老保险基金支付缺口逐年增大，每年都需要中央和地方财政补助数百亿元。从长远看，在养老保险制度上还存在着一些深层次的
9 问题亟待解决：第一，企业与机关、事业单位养老保险制度不统一的问题。目前对企业职工实行养老保险社会统筹，而机关、事业单位职工的退休保障仍由财政负担。这两种制度长期并存，不仅企业退休人员与机关、事业单位离退休人员之间待遇相差较大，而且也不利于劳动力流动。第二，现行退休年龄政策与人口老龄化之间的矛盾日益加大。在现行的退休年龄政策下，参保人员工作时间与养老时间之比越来越小，基金收支缺口越来越大。第三，养老保险基金（以及其他社会保险基金）缺乏有效的保值增值机制，使基金缺口较大的问题难以得到有效缓解或解决。
三是医疗保险制度改革难度较大、问题较多。到2005年，除西藏的部分地区外，全国绝大多数都已启动实施医疗保险制度改革，参保人数为1.37亿人。目前，医疗保险制度面临的问题主要是：第一，困难地区、老工业基地和国有困难企业筹资困难，使医疗保险扩面难度进一步加大；第二，覆盖面较窄，个体从业人员、其他灵活就业人员、进城农民工以及一些城镇集体企业、私营企业、外资企业职工在覆盖范围之外；第三，多数地区尚未建立社会医疗救助制度，部分困难群体（如低保人员）的医疗保障问题比较突出；第四，由于相关制度存在一些缺陷和漏洞，滥用药、滥检查等不规范行为比较普遍，加大医疗保险不合理支出，一些患者个人负担也很沉重。
（五）劳动力市场的部门分割
改革以来，在我国劳动力市场产生和发展过程中，从一开始就被分割成“劳动力市场”和“人才市场”。这是由于在劳动人事管理体制上存在的部门分割所造成的。简言之，按现行的劳动人事管理体制，劳动保障部门管理具有“工人”身份的普通劳动者，人事部门管理具有“干部”身份的各类人员。劳动保障部门和人事部门分别建立了“劳动力市场体系”和“人才市场体系”。双方分别制定各自的市场规则和管理制度，互不适用。譬如，劳动保障部制定并发布实施的《劳动力市场管理规定》便不适用于人事部门建立和管理的“人才市场”。
三、进一步完善劳动力市场机制的对策建议
针对目前我国劳动力市场发展中存在的突出问题，为促进劳动力市场机制的形成和完善，拟提出以下几点建议：
（一）实行积极的劳动力市场政策
我国劳动力市场供过于求的矛盾将长期存在，并且在今后数十年甚至整个21世纪的漫长时期内，都将是我国经济与社会发展所面临的一个突出问题。但迄今为止，我国仍然没有像其他市场经济国家那样将促进就业作为国家优先发展战略目标之一。面对日益严峻的就业形势，我国应当高度重视就业在国民经济与社会发展中的重要地位和作用，把促进就业作为一项基本国策，列为国民经济与社会发展计划中
11 的优先发展目标，这对于劳动力市场的发展具有重要意义。
把促进就业作为一项基本国策，需要制定和实施积极的劳动力市场政策，即由政府针对劳动力市场供求状况所采取的旨在积极创造就业机会和促进充分就业所采取的各种政策措施，这主要体现在以下几个方面：
1．制定和实施有利于促进就业的宏观经济政策 在制定与就业有关的各项宏观经济政策中，要优先考虑对就业的影响，力求使有关政策对就业产生积极的促进作用，尽量避免或减少因政策失误导致失业增加。要促进经济与就业协调发展，不断增加投资规模，并加大对劳动密集型的产业和行业的投资力度，大力开发就业岗位。同时，在财政、金融、税收、工商管理、外贸等方面制定更多有利于促进就业的政策措施，其中包括大幅度增加各级财政的就业经费预算、为中小企业、个体工商户提供小额贷款和适当降低税率、允许劳动保障部门参与外贸政策制定和项目审核工作等等，积极鼓励和扶持中小企业和个体经济的发展，推动国民经济保持较高的增长速度，以此创造更多的就业岗位，不断扩大就业容量，并引导和扶持劳动者进入市场自主就业。
2．将失业保险基金转变为就业保险基金
以积极的劳动力市场政策为导向，通过采取积极的措施促进就业，以此改变过去以消极的失业救济为主的状况，这是各国劳动力市场发展中的一个共同特点。这一特点的新的
12 趋向是通过建立就业基金或就业保险基金，使之充分发挥积极预防失业和促进就业的重要作用。日本、加拿大等国已经将失业保险基金转变为就业（或雇佣）保险基金，为实行积极的劳动力市场政策提供资金保证，成为劳动力市场机制良性运行的经济支柱。
根据实行积极的劳动力市场政策的要求，并借鉴国外的有关经验，应当对我国失业保险制度进行改革，增强其促进就业的功能，弱化其消极救济的功能。为此，建议以现有的失业保险基金为基础，并与现有的就业基金或再就业基金合并，建立就业保险基金。同时，将目前用于下岗职工基本生活保障与再就业的资金以及财政拨给的其他就业经费，全部转入就业保险基金。此外，一些地方已经建立的富余职工安臵基金、劳动服务企业发展基金以及其他相关资金也可并入就业保险基金。
就业保险基金的使用范围主要包括劳动力市场建设、职业培训、扶持劳服企业、小企业和个体经济的发展，对招收失业人员和下岗职工的用人单位提供补助，对从事个体经营或创办私营企业的失业人员和下岗职工提供补助，向失业人员发放保险金，向下岗职工和其他困难企业职工提供基本生活费，为农村劳动力流动就业提供服务资金，等等。
3．大力加强就业服务体系建设，为广大劳动者提供多层次、多渠道的就业服务
13 一是要加快发展公共就业服务机构，进一步推进劳动力市场“三化”建设，加强就业指导，提供比较充分的市场供求信息，在财政扶持下为求职者提供免费的中介服务；同时，鼓励发展民办就业服务机构，以适应劳动力市场供求双方不同层次的服务需求。二是推动职业培训体制改革，促进职业培训市场化、产业化、规范化，大力发展职业培训市场，鼓励发展民办培训机构，引入市场竞争机制，提高培训质量，不断适应市场需求，为广大劳动者提供多层次、多种类的职业培训服务，特别是大力开展创业培训。政府应积极引导职业培训的发展，规范培训市场秩序，并可采取购买培训成果等方式为困难群体提供培训机会。三是高度重视和大力扶持发展劳动就业服务企业，指导和推动企业改革，切实转换经营机制，不断适应市场经济发展的需要，并实行更加优惠的扶持政策，继续发挥劳动就业服务企业在促进就业方面的独特作用。
4．继续推进劳动力市场工资指导价位制度建设 要在巩固现有工作成果的基础上，将这项制度建设覆盖所有开展劳动力市场“三化”建设试点城市，并逐步扩大到具备条件的其他中心城市，做到有场、有市、有价。要进一步改进有关工资指导价位的统计调查办法，规范工资指导价位制定办法，努力提高工资指导价位制定办法的科学性，并及时发布工资价位。要加强宣传，使工资指导价位为广大用
14 人单位和劳动者所了解，切实发挥工资指导价位对于调节劳动力市场供求关系、引导劳动力流动的重要作用。
（二）努力解决国有企业存量劳动力进入市场问题
引导国有企业存量劳动力进入劳动力市场是现阶段建立市场导向就业机制和劳动力市场发展所面临的主要问题。当前，一方面要尽快解决下岗职工以及离岗人员的劳动关系，使他们能够从企业走进市场；另一方面，要进一步推动国有企业进行改制，并将产权臵换与职工身份转变结合起来，使原先的“国家职工”变成真正的“企业职工”或“社会人”。
1．妥善处理下岗职工以及离岗人员的劳动关系 为解决下岗职工劳动关系以及进市场的问题，要根据中央和国务院有关文件精神，进一步解放思想，从“花钱保稳定”转向“花钱建机制”，积极促进就业机制市场化，各级政府应当帮助国有企业尤其是困难企业妥善解决下岗职工劳动关系问题，促进下岗职工进入市场寻求再就业。
2．加快国有企业改制步伐，相应转变职工身份 解决国有企业劳动力存量进入市场问题的根本出路还在于进一步推动国有企业进行改制，将企业改制与解决职工劳动关系问题结合起来，彻底解决国有企业职工身份转变和进市场问题。为此，可采取以下措施：一是对严重资不抵债的企业依法进入破产程序，破产财产依法分配，由政府对依
15 法分配的财产进行臵换，重组搞活；二是对资产负债较多、但未达到资不抵债、仍在维持运转的企业，由收购方承担企业债务、接收企业资产、出资臵换国有职工身份；三是实行企业股份制改造。对盈利状况较好、有一定吸引力的企业，改组为股份有限公司和有限责任公司，将国有企业由国家所有变为股东共有，国家不再为企业承担无限责任；四是建立股份合作制。对一些中小企业实行劳动合作与资本合作的股份合作制，广泛吸纳职工入股，使职工成为具有出资者身份的劳动者；五是将企业资产以协议或拍卖的方式有偿转让。
同时，针对企业改制的不同情况，相应处理职工与原国有企业的劳动关系，主要采取以下几种方式：
一是对于与企业解除劳动关系的职工，企业应依法向职工支付经济补偿金。对列入破产计划的企业职工，依法向职工发放安臵费。对于企业拖欠职工的工资、医药费、集资款等历史债务，在与职工解除劳动关系时一并偿还。如果企业在集中偿还职工债务方面一时确实困难，可以与职工协商，采取分期还款方式，并签订还款协议和确定担保办法。
二是对于改制为国有控股的企业，如果职工仍留在改制企业，则改制企业应与职工变更劳动合同，不支付经济补偿金，但将改制前在原企业的工作年限与转入改制企业后的工作年限合并计算。
三是对于改制为非国有控股的企业，如果职工仍留在改
16 制企业，则原企业应与职工解除劳动合同，并依法支付经济补偿金；改制企业应与职工重新签订劳动合同。
（三） 为农村劳动力进入城镇劳动力市场竞争就业扫除制度障碍
农村劳动力向城镇转移就业是我国工业化、城市化和现代化发展的必然趋势，也是我国城乡劳动力市场趋于统
一、融合的必由之路。为促进农村劳动力向城镇转移就业，必须扫除阻碍农村劳动力向城镇流动的制度障碍。为此，建议采取以下措施：
1．加紧推进户籍制度改革
我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立起来的，是通过行政手段调整和控制人口流动和分布，特别是在城乡之间形成一道鸿沟。目前，世界上只有极个别的国家实行与我国相似的户籍制度。我国的户籍制度不仅在国际上是非常落后的，而且与我国建立社会主义市场经济体制是相违背的，应当加快户籍制度改革步伐，这已是大势所趋，势在必行。根据目前我国人口与经济发展状况，在户籍制度改革方面可分三步进行：
第一步，取消农业户口与非农业户口之间的界限。随着大量农村劳动力向非农产业和城镇转移，在户籍登记管理方面继续在农业户口与非农业户口之间设臵障碍，除了限制“农转非”之外，已经没有多大的实际意义。因此，尽快取
17 消农业户口与非农业户口之间的界限，实行城乡统一的户籍登记制度，以职业为依据划分农业人口与非农业人口，以实际定居地为依据划分城镇户口与农村户口。
第二步，取消农村人口进入中小城市落户的限制。目前，我国绝大部分城市都属于中小城市。这些城市正处于逐步发展的成长阶段，具有不断扩大的城市容量，可以吸纳外来人口（其中包括农村人口）进城就业和定居。因此，首先放宽中小城市对农村劳动力进城落户的限制，对于进入中小城市之后有正当职业和合法收入、有固定住所、并且居住一定年限的来自农村的劳动者及其家属，应当允许其落户。这种办法在少数沿海开放地区已经开始试行，实践证明是切实可行的，可以在全国推广。
第三步，逐步放宽农村劳动力进入大城市落户的限制。由于目前我国一些大城市已经人满为患，处于超负荷运转状态，如果在相关条件不具备的情况下放开户籍管理，难免激化矛盾。因此，在大城市户籍制度改革方面，既要坚持朝放宽户籍限制的方向发展，逐步从以依靠行政手段进行控制为主向以经济手段进行调节为主过渡，又要充分考虑城市现有的承受力，并努力为推动户籍制度改革创造条件。
2． 取消对农民工进城在就业等方面的歧视性规定
根据宪法和劳动法，劳动者具有平等的就业权利，因此，任何针对农民工就业的歧视性规定都是不合法的，应当坚决
18 予以取消。
3．将稳定就业的农民工纳入城镇社会保障体系之中
在继续探索建立农村社会保障体系的同时，要逐步将进城就业的农民工纳入城镇社会保障体系之中。首先，用人单位应当为与之依法建立劳动关系的农民工办理参加国家规定的社会保险手续。其次，对于长期在城镇就业和生活的农民工及其家庭，也应当纳入城镇居民最低生活保障体系之中。为此，要进一步改革和完善社会保障体制，使之适应农村劳动力向城镇转移就业的需要。
