对进一步规范执法行为的调查与思考
淮安市涟水质量技术监督局 胡从傲
行政执法是依法行政的主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列不规范执法，不依法行政的问题和矛盾，严重影响执法队伍形象，不利于法治建设目标的实现。产生这些问题的原因很多，但最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻的认识和有效的监督与规范措施。努力推动规范执法,从法律制度、政策、方法等诸方面加强改进对行政执法行为的监督和制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是规范行政执法，实现依法行政的重要保障。
依法行政是实现依法治国战略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及经济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和规范行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓执法，即广义的行政处理行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法面广量大，涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。近年来，各级政府对依法行政工作都给予了高度的重视，出台了一系列规范执法的文件，行政执法的规范化较以往有大幅度的进步，但要实现行政执法的正确，及时公正地实施执法行为，还需要在加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制上不断探索，积累经验。鉴于此，笔者经过广泛的调研，拟对当前行政执法中存在的突出问题及原因进行调研分析，并就如何进一步规范行政执法，实现依法行政提出若干思考。
一、当前行政执法的现状及存在的问题
近年来，全省各级部门以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，省委《法治江苏建设纲要》和《全面推进交通行政执法责任制》为契机，认真实施法治建设战略，转变职能，改进方法，使依法办事的意识和能力进一步得到增强，依法行政的水平进一步提高，法治建设的环境进一步改善。但有法不依、违法不究，执法不严，滥用职权，执法行为随意性太强等现象至今仍程度不同地在许多地方存在,主要表现在：
（一）、执法队伍素质参差不齐。由于一些执法人员对依法行政的重要性缺乏认识，法制观念差，政治素质、业务素质、道德水准等方面存在的差异，使少数执法人员法律素养不高，在行政执法中出现执法不严，不作为和放弃职责甚至乱作为，不依程序执法，自由裁量随意性大，以及滥用执法权力，执法不公，以权谋私，甚至采用引诱、欺骗等不正当手段调查取证等问题时有发生。
（二）、趋利执法倾向仍然存在。行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。而在目前的行政执法中，少数执法单位由于受到利益驱动，而背离正确的执法目的和价值取向，以收代罚、以罚代管、滥施处罚。一些地方和执法单位把创收作为行政处罚重要目的，不注重对违法行为的纠正和违法人员的教育，形成一定的气候甚至执法创收的“黑色产业”。执法趋利的倾向严重扭曲了行政执法既定的目标追求，导致行政机关及执法人员以追求利益而执法，一些地方和部门甚至在国家和政府三令五申禁止下达罚没和收费指标的情况下，对下属机构下达罚没收费任务，并将完成情况列入考核目标，从而产生了大量的行政违法行为。
（三）、执法冲突、重复执法矛盾很多。由于执法分散，而出现的多头和重复检查处罚等问题比较突出，一方面加大了执法成本，另一方面又带来了行政管理相对人的不满，社会反响大。执法部门作为政府的职能部门，不论在纵向间还是在横向间，都应当为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中，部门间和上下级执法部门间的执法不协调和冲突，已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。
（四）、权责不统
一、违规执法不能得到有效纠正。行政执法是一项非常严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是一个地区、一个部门依法行政水平的一个重要窗口。然而，当行政执法有权无责时，执法行为必将偏离法律的轨道，变得随心所欲，侵害国家、社会和群众的利益。在有些地区和部门，一些长期存在的执法违法问题不能不引起我们的重视。就拿执法趋利问题来说，之所以能够形成一定的气候甚至执法创收的“黑色产业”，很大程度上就暴露了执法中权责脱节的问题，行政机关和执法人员只有权力，没有责任。核心就是执法者没有责任观念，更没有责任约束，习惯于抖威风、耍特权，甚至把执法变为谋取非法利益的手段。
二、存在问题的原因分析
造成行政执法工作中出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，有哪个部门进行监督，怎样限制，规范行政执法行为，防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对于这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要一段时间。目前，在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为的监督比较薄弱。
（一）从执法环节看，主要原因在于：
1、由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广，数量大，任务重，执法主体多，执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等，因此，执法的困难较多，纠纷较多，容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。
2、制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响，主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等。
3、执法人员认识上的滞后对行政执法产生的消极影响主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务的观念”，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法，利重于法，人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议，怕当被告，怕担责任等。
（二）从执法监督环节看，主要原因在于：
1、执法监督体制不尽合理。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，一些监督部门职能重复，交叉过多，监督权责关系未理顺，监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门未形成应有的监督合力等。
2、执法监督制度不够健全。主要表现为：执法监督工作尚未做到常态化、制度化、实体化，对上级部门的要求，催得紧时抓一抓，要来检查时突击一下，有了文件也仅流于表面，未认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿，无人查究的现象等。
3、社会监督、民主监管的力度不够。主要表现为：由于实用主义作崇，在实践中群众监督难以受到重视，往往是强调客观的多，因而逐渐丧失民主监督的积极性，舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够。
三、对进一步规范执法行为的思考
针对目前行政执政中存在的突出问题，我们应采取针对性的措施，通过完善执法监督制度，改进监督手段和方式，扩大执法监督的覆盖面，构建起“不能为”的防范机制，“不敢为”的统一机制和“不愿为”的激励机制，促进行政执法行为规范化，专业化水平的不断提高。
1、切实完善行政执法检查制度。加强执法监督工作，采用灵活多样的监督方法，并持之以恒，这样有利于及时查纠存在的问题，及时得以改善，在执法监督中无论哪级监督部门，都应当采用明查与暗访；专项检查与综合检查，常规检查与突击检查，定期检查和不定期检查等相结合的方式来加以督促，从而不断提高执法行为的规范。
2、注意立法的保障作用。体制改革必然触动既定的权力和利益格局，因此改革要有序、成功地推进，必须依靠一定的程序设臵和立法来提供保障。通过立法保障改革的推进，一方面是强调改革自身理性的要求，另一方面改革的方案或基本原则一旦为法律规定，就具有刚性约束力，任何组织和个人都得服从法律而不得突破，这将有利于改革目标的实现，从而实现规范执法，依法行政的目的，《行政许可法》《行政强制法》的出台就说明了这一点。
3、切实完善投诉举报和查处制度。要通过设立投诉举报电话，网上受理投诉举报窗口，来信受理管理等制度，畅通对交通行政执法的问题反映，改进建议、个案诉求等渠道，同时制定相对应的查处工作机制，使执法人员在行政执法中多一点“顾忌”从而减少一些行政执法“不作为”的情况发生。
4、加快行政体制改革。行政执法中暴露的问题给我们发出了一个信号，那就是现行行政体制特别是执法的财政经费保障机制和行政执法体制已经成为当前推进依法行政的重大障碍，这个障碍如果不清除，依法行政只能是一句空话。
5、切实执行责任追究制度。通过制定一系列责任追究制度，预防、减少违法或不当行政执法行为及行政不作为行为的发生，保证行政执法机关及其工作人员正确、高效的实施行政行为，促进依法行政。
6、实行不规范执法行为查处的通报制度。在对各个执法领域实施执法监督，发现问题落实整改，实行执法预警制度；同时，要定期的在一定范围内通报预警的普遍问题，共性问题，群众反响大的问题，以利于基层执法单位做到“引以为戒”，对存在的问题尽管不发生在自己的身边，在执法中也要做到引起高度的重视，从而实现尽可能的规范执法的目标。 总而言之，要做到规范执法行为，提高执法水平，构建和谐执法的大环境，必须要立足“三个服务”，推进“三个转变”，要强化执法监督，形成更有效的监督机制，将事后外部监督与事前内部监督相结合，将查案纠错监督与超前防范监督相结合，将个案监督与全面监督相结合，从而，真正实现执法队伍，执法人员综合素质的全面提高，真正实现行政执法地位明显提升，执法行为全面规范，趋利执法得到有效遏制的目标。为构建和谐的执法环境，进一步规范执法行为，实现地方经济又好又快发展打好扎实的基础。
